中國農村公共事務治理的危機與響應

文/王亞華 高瑞 孟慶國

中國農村公共事務治理的危機與響應

文/王亞華 高瑞 孟慶國

進入21世紀以來，中國農村公共事務治理面臨嚴峻的挑戰，突出表現為村容村貌、農田水利、人文環境、生態環境等公共事務，在很多村莊無人組織、少人參與，呈現普遍衰敗的景象。當前中國農村正在經歷的公共事務治理危機，是國家治理面臨的重大挑戰。十八屆三中全會提出，2020年全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。農村治理是國家治理的重要組成部分也是薄弱環節，已經成為國家治理現代化的掣肘。研究農村公共事務治理危機的成因與應對，對于深化農村治理認識與推進農村治理變革，具有重大的理論與實踐價值。

中國農村“發展悖論”與公共事務治理危機

2000年以來，中國農村發展形勢喜憂參半。一方面，農民收入持續較快增長，糧食總產量實現創紀錄的“十一連增”；另一方面，農村公共治理形勢嚴峻，面臨基層組織渙散、鄉鎮財政困難、公共服務短缺、人居環境變差、自然生態退化等眾多挑戰。當前很多農村地區出現了“發展悖論”現象：農村經濟發展、農民收入增長、硬件設施不斷改善的同時，農田水利、人文環境、生態環境等公共事務卻呈現普遍衰敗的景象。農村物質生活不斷改善、農民住宅越來越豪華，但是農村生活垃圾遍地、污水橫流，人居環境越來越惡化，這一現象在中國很多村莊都可以看到，可謂是當代中國農村公共事務衰敗的縮影。從近年來我國水土、生態和環境等各種數字變化趨勢來看，當前中國農村面臨著深刻的公共事務治理危機。目前全國農村每年產生生活污水約80 億多噸，大部分得不到有效處理；生活垃圾約1.1億噸，其中0.7億噸未作任何處理，直接危害農村人居環境。全國農藥年使用量30多萬噸，化肥施用量5900多萬噸，大量化肥和農藥進入土壤和水體，嚴重的面源污染導致水環境質量持續惡化。與此同時，農村水土資源的惡化也呈現加快趨勢。

中國農村的集體行動困境

中國農村公共事務治理面臨的危機，與中國經濟社會發展階段和農村社會結構的深刻轉型密切相關。隨著中國經濟快速發展與城鎮化和工業化的推進，大量農村人口特別是農村精英向城鎮地區遷移，大規模的勞動力外流使農村地區的社會結構發生了深刻變遷，出現了農村社會空心化、農村人口老齡化、女性化以及農村土地非農化等新趨勢。目前農村30歲以下的年輕人80%在外務工，顯著提高了農民工資性收入，農民的增收用于建設農村房屋、提高家庭生活水平；而與此同時，農民的鄉土歸屬感下降，參與公共事務的動力薄弱，集體行動能力大大下降。

中國農村的體制變遷也對農村公共治理產生了深刻影響。農村公共產品的供給，在人民公社時期主要依靠政權力量強制下的農民合作；分田到戶后稅費改革前，隨著國家權威從基層的逐步淡出，農村基層組織對農民的整合能力不斷下降；稅費改革后，農村公共事務越來越依賴農民自愿合作。而目前小農意識濃厚、自利、相互猜疑的農民缺乏相互信任和監督的基礎，難以實現自發的合作，由此導致了普遍存在的農村集體行動困境。

根據清華大學中國農村研究院2014年對全國22省區的305個村的抽樣調查結果，采用機器抽水、打井和水渠灌溉的比例各占1/3，機器抽水和打井灌溉已經成為農戶主要的灌溉方式。中國經濟社會轉型以及農村社會結構和治理體制的變遷，逐步瓦解了計劃經濟時代依靠國家的“大水利”，演變為現在主要依賴農戶個體打井、挖堰、購置設備抽水等形式的“小水利”遍地開花的局面。農民灌溉集體行動的變遷，是中國農村公共事務治理變遷的縮影。

中國農村公共事務治理的“三重失靈”

公共事務治理面臨的核心問題是如何克服“集體行動困境”，即由于個體理性選擇導致集體非理性后果之間的沖突。已有的集體行動理論顯示，政府管理、市場調節和社會自治是解決集體行動困境的三種基本途徑。反觀當下的中國農村，公共事務的集體行動面臨政府、市場和社會“三重失靈”的局面。

（1）政府失靈。由于生產效率低下，自1978年人民公社解體后，基層政府第一次退出農村公共事務的治理；生產大隊改為行政村，農村公共事務主要由行政村組織、協調完成。2003年農村稅費改革后，基層政府第二次退出農村公共事務的治理；基層政府的不斷退出，其結果是政府在農村公共事務的治理中逐步陷入失靈狀態。（2）市場失靈。由于農村集體行動的困境，以市場化為導向的產權改革一再被強調；但是，寄希望于市場來解決農村公共事務治理難題，是很值得商榷的做法，這方面有過沉痛的教訓。（3）社會失靈。為了應對農村集體行動的困境，農民自主治理被寄以厚望。以農田水利為例，以農民用水戶協會為組織形式的參與式灌溉管理改革在過去20年間不斷被強調。但是實踐過程中，由于農民用水戶協會缺少強制性，難以解決搭便車和有效監督問題，多數協會發揮作用并不明顯。

隨著中國經濟社會轉型以及農村社會結構和管理制度變遷，農村基層組織動員能力下降，市場機制供給農村公共物品作用有限，農民自治能力未能發育起來，農村公共治理出現了“三重失靈”的困局，這是由當前中國農村的三個基本特征決定的。（1）農村基層組織制度型權力弱化，組織動員能力下降。村民委員會作為名義上的自治型組織，以及事實上的政權體系的基層辦事機構，隨著基層治理體制的變遷，所擁有的強制動員能力不斷萎縮。（2）私有化改革導致公共資源產權碎片化。以“分田到戶”“分林到戶”“分草到戶”“分水到戶”為代表的產權改革，旨在提供激勵機制和解決“公地悲劇”難題。但現實中這種私有化傾向的改革，導致農村公共資源產權的碎片化，其直接后果是農民更難以就公共事務的治理形成有效的和有規模的合作。（3）大規模農村勞動力外流與農民異質性增加。改革開放后的經濟市場化轉型給廣大農村帶來了強烈的沖擊，農村青壯年勞動力大規模外流。勞動力外流一方面引起了農村治理資源的流失；另一方面提高了農戶家庭收入的異質性。

探尋中國農村公共事務的“良治”之道

隨著“治理”成為國際學術界的研究熱點，西方公共治理理論前沿已經揭示：集體行動比傳統上認為的復雜得多，不存在“萬能藥”式的制度解決集體行動困境。面對多樣性的公共治理問題，必須根據特定的自然地理、經濟社會、規則制度以及背景條件等因素，選擇特定的解決方案。因此，當代公共治理理論已經遠遠超越了傳統的政府、市場和社會的劃分范疇，特定的治理問題往往需要政府、市場與社會的某種混合機制，多元主體合作的治理機制日益成為實現良治的一般性原則。國際治理前沿的這些認識，對于探索中國農村治理創新很有啟發性。

同時，中國各地為了應對農村治理危機，開展了很多實踐探索，涌現出了一些推動農村治理變革的有益經驗，包括“第一書記”和“企業家村官”的制度安排、“村醫村教”進村“兩委”的制度探索和“村民理事會”的治理實踐。另外，以村莊微信群和電商為先導的“互聯網+農村”迅猛發展，正在深刻改變中國農村的治理結構。村莊微信群成為交互信息的平臺，這為匯聚民意、村務公開和民主監督提供了極大的便利。電商在農村的合伙人可能成為村民討論村莊公共事務的聯絡人，電商在農村的服務點可能成為村民討論村莊公共事務的重要場所。綜合實踐中涌現出的這些案例，其基本的著眼點在于提升農村基層的領導力水平。例如，“第一書記”和“企業家村官”的制度安排增強了村級黨組織的領導力，“村醫村教”進村“兩委”的制度探索提升了村民委員會的領導力，“村民理事會”的治理實踐則加強了農村新型社會組織的領導力。此外，實踐中還涌現出了退休政府官員回鄉擔任村干部的案例。

無論是選派的“第一書記”和返鄉的“企業家村官”，還是常住農村的“村醫村教”和告老還鄉的“退休官員”，其本質都是領導力注入或者回歸農村的過程。其中，企業家村官和退休官員個人與家庭已實現衣食無憂，他們在經濟利益方面具有超然的態度，并且熱愛家鄉、具有公共情懷，在農村社會有著廣泛的影響力；對他們而言，參與農村公共事務的治理最重要的回報就是自我價值的實現。恢復高考和改革開放已近40年，這個期間農村走出了大量的人才，相當一部分人已經功成名就，他們有回到家鄉、建設農村的愿望，農村社會的領導力匱乏，這批人的參與或回歸提供了基層急需的領導力資源。

應對農村治理的困境，需要借鑒國際前沿的治理理論，吸收中國各地實踐探索的有益經驗。中國地域遼闊，目前有多達58.8萬個行政村，各地自然地理、經濟社會與人文環境差異甚大。國際前沿治理理論的啟發意義在于，不存在“萬能藥”解決農村的治理危機，也不存在一種“一勞永逸、包治百病”的農村治理模式，各地應當因地制宜推進符合當地實際的治理創新。同時，中國各地眾多基層治理創新的鮮活案例提供了重要啟示，當前中國農村治理改革的突破口，在于增加領導力資源的供給。在提高農村基層社會領導力水平的基礎上，探索符合各地村莊情況的自主治理形式，是未來中國農村公共事務“良治”的基本取向。

【王亞華系清華大學公共管理學院教授，高瑞系清華大學公共管理學院博士研究生，孟慶國系清華大學公共管理學院教授；摘自《清華大學學報》（哲學社會科學版）2016年第2期；本文系國家自然科學基金項目（71573151）、國家社會科學基金重大項目（15ZDB164）、清華大學自主科研計劃（2014z04083）成果】