中央與地方雙重視角下的司法權屬性

文/姚國建

中央與地方雙重視角下的司法權屬性

文/姚國建

“司法權屬于中央事權”：司法改革的理論基礎

作為法治國家建設的一個重要環節，司法改革應圍繞如何實現司法公正這一核心命題展開。司法獨立是司法公正的制度保障。為了維護司法獨立，就必須減少法院所受到的外來干預。在妨礙司法獨立的各種因素中，司法權的地方化尤其受到關注和批評。有鑒于此，在2013年開啟的新一輪司法改革中，去除司法機關的地方化就占據著核心地位，而其理論基礎是“司法權本質上是中央事權”的論斷。

為了落實司法權屬于中央事權的性質，新一輪司法改革采取了一系列重大舉措施。（1）省以下法院人財物由省級統管。在本輪司法改革中，省以下地方人民法院的人、財、物都將由省一級統一管理。（2） 探索建立跨區域的法院，實現司法轄區和行政轄區的分離。2014年12月，上海市和北京市第四中級人民法院分別建立。（3）最高人民法院設立巡回法庭。2014年12月，最高人民法院決定在廣東省深圳市和遼寧省沈陽市設立第一、第二巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。（4）行政案件的集中管轄。為化解行政訴訟受困于地方化的境況，一些地方實行行政案件的集中管轄制度。

以上諸多改革措施已在全國試點，現在全國已有超過一半的省市正在推進司法改革的試點。本文從“中央事權”的含義及標準的界定入手，分析中央事權的運作方式，并以此作為參照，分析司法權作為中央事權的含義及表現，探討司法權的地方化究竟是否以及是如何影響司法公正的，對司法權的屬性進行理論和實踐的反思，并就如何應對司法改革中的問題陳述管見。

作為去地方化的手段：司法權的中央化

將司法權定性為中央事權，是通過司法權的中央化來防范司法的地方化。那么，中央事權究竟是何含義，如何判斷哪些權力屬于中央事權呢？司法權作為中央事權有理論和實踐的根據嗎？

（一）“中央事權”的含義、標準及行使方式

首先，當探討“司法權”屬于中央事權，需要明確這里的“中央”只能中央國家機關。其次，并非所有中央國家機關都享有司法事權，而是要結合司法權的具體內容由相應的國家機關行使。“事權”的核心是事務，即國家機關管理某項事務的權力；司法權作為一種事權，既包括司法權的核心內容，即審判權，也包括配套性的內容，如司法組織的建立、司法人員的任命、司法經費的保障等。

現代國家既然有中央政府和地方政府的劃分，就有事權的劃分。問題是如何劃分中央與地方的事權的事項？筆者以為，確定中央事權的標準主要有三個：一是以國家名義才能行使的權力應屬中央事權；二是關涉國家統一和安全的權力應屬中央事權；三是基于平等保護的原則，在公民權利保障領域，如果容易出現地方差異化對待的，就應由中央政府管理。

相應地，中央事權就由相關的國家機關來行使。但因中央事權內容的差異性，概括為以下幾點：（1）有關立法只能由中央立法機關制定；（2）在法律執行上中央行政機關或其派出機關負責；（3）負責人員由中央任命；（4）經費由中央政府的財政予以保障。

（二）司法權作為中央事權的根據及運行方式

雖然我國憲法和法律上并無明確的“中央事權”概念，更無司法權是否是中央事權的規定，但有學者提出這一主張和理由，概括起來可以分為兩大方面：一是我國憲法和法律的規定，二是世界各國的通例。

憲法和法律的規定包括幾個方面。第一，在憲法的基礎上，憲法第123條中規定，“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關”。第126條規定，人民法院“依照法律”審理案件。《人民法院組織法》第2條也規定，“中華人民共和國的審判權由下列人民法院行使：（一）地方各級人民法院；（二）軍事法院等專門人民法院；（三）最高人民法院”。這些規定表明司法權是中央事權。第二，憲法結構上的理由。憲法第三章《國家機構》部分在規定司法機關時，是將人民法院和檢察院統一規定，并沒有區分最高人民法院和地方各級人民法院。第三，民族自治地方的特殊規定。我國民族自治地方的自治機關是民族自治地方的人民代表大會和人民政府，不包括人民法院和人民檢察院。據此，有學者認為司法權屬于中央的權力。除憲法和法律的規定外，有學者主張司法權屬于中央事權是世界各國的通例，并以此來論證我國的司法權也應作為中央事權。

如果司法權完全屬于中央事權，那么司法權即應有特定的運行方式。（1）司法組織由中央設置，其中首要是指司法組織設置的立法權歸屬于中央的國家立法機關。（2）司法職權由中央國家機關設定。司法權的本質是裁判，所以司法機關的職權實質上就是它對哪些案件有管轄權。（3）司法人員由中央任命。既然司法權是中央事權，那么司法機關的人事權也具有中央權力屬性。（4）司法經費由中央保障，即司法機關的辦公經費以及司法人員的薪酬都應由中央財政來承擔。

改革回顧：“司法權屬于中央事權”的非完全實踐

1.司法組織設置由地方主導，而非由中央設定。新一輪的司法改革實踐中，新的司法組織的設置并非是由中央相關部門決定的。以北京市第四中級人民法院為例，2014年12月30日，北京市高級人民法院發布《關于北京市第四中級人民法院履職的公告》：“根據中央機構編制委員會辦公室和最高人民法院相關批復，設立北京市第四中級人民法院。”第四中級人民法院的設立主要是由北京市決策，僅得到中央機構編制委員會和最高人民法院批復，并非由全國人大或常委會決定設立。所以新的司法機構的設立并非由中央負責或主導，起到實質性決定作用的是地方，而非中央。

2.司法職權由地方自行設定。職權是國家機構的核心內容。法院基本職權就是案件的審理，在法律上表現為司法管轄權，即有權對哪些類型的案件進行受理和裁判。按司法權屬于中央事權的判斷，則相應的中央國家機關應通過法律或授權來決定新設立的法院的管轄權。但是，在我國的司法改革實踐中并非如此。同樣以北京市第四中級人民法院為例。該法院是為落實中央有關“探索建立與行政轄區相分離的法院”的決定而設立的，但其管轄權并不是中央相關部門而是由北京市高級人民法院決定的。

3.司法人員并非由中央任命。以上海為例，根據中央確定的司法改革中法官員額制方案，2015年3月，上海舉行首批法官、檢察官遴選。會議投票表決確認把405名審判員、271名檢察員納入員額管理建議名單，名單將按相應的法定程序任命。“法定程序”應理解為，這些人員仍應由相應的各區縣法院院長提請同級人大常委會任命。這種模式的核心是仍然是地方主導地方法院法官的選任，而中央并未實質性參與，只是批準相關方案。

4.省級而非國家對地方司法機關財、物的統管。同樣的，根據既有的改革議案，是由省級財政來保障全省法院的人財物。上海規定所有基層和中級人民法院都將作為單獨的預算單位列入市統一預算，而不再由同級財政保障，從而實現“財”的省級統籌；而省級以下的法院檢察院辦公裝備的配置及管理即“物”的方面也實現省級統一管理。

綜上，在本輪司法改革中，除中央作出政治決策（提出基本的改革方向、批準各地改革方案）外，基本是由地方具體設計改革方案并執行改革，中央國家機關，包括全國人大及其常委會、最高人民法院基本是缺位的。無論是從司法機關設置、司法職權的界定，還是司法人員的任命及司法經費的保障，仍是由地方承擔。

文本、理論與實踐中的司法權：地方性特征不容漠視

1.司法權不完全符合中央事權的三個標準。司法權的本質是處理社會爭議，它是否只能是中央事權，要看其是否符合前述三個標準。第一，司法權處理之“事”，就是發生在全國各地大大小小性質各異的各類案件，顯然不具有對外屬性。第二，絕大部分案件只涉及到個人、法人或社會組織的利益，而不會涉及國家統一和安全，也不會涉及國家利益。第三，公民平等保護的重大問題更多地是在于立法及行政領域，一般不會關涉司法領域。

當然，從維護國家權力統一性和公民權利平等保護的角度，全國應適用相同的裁判標準，對重大案件的終審權由國家最高司法機關行使。這表明中央享有司法權，但這并不能否定地方行使一定的司法權。

2.憲法和法律沒有否定司法權的地方性。主張司法權屬于中央事權的學者強調憲法和法律確認了司法權的中央事權屬性，但事實并非如此。

第一種觀點強調憲法規定法院是“國家”的審判機關，所以它不是地方的國家機關。此處的“國家”審判機關對應“中央”是誤解。憲法上的“國家”與“中央”含義并不完全等同。憲法中此處的“國家”是相對于社會或個人而言，即強調人民法院是國家權力意義上的審判者，其裁決具有權威性和強制性。正如地方可以行使立法權和行政權一樣，地方也可以行使司法權。

第二種觀點是憲法規定人民法院依照“法律”獨立行使審判權，而法律是全國人大及其常委會制定的，所以它是執行中央的意志，司法權是中央事權。這也是對憲法的誤解。原因在于此處的“法律”應是廣義的，既包括全國人大及其常委會制定的法律，也包括地方人大及其常委會制定的地方性法規及地方政府制定的規章。憲法這一規定的原意在于強調人民法院只服從有效的法律規范，而不受外來干涉，而不是強調法院只適用中央立法。

第三種觀點是民族自治地方的人民代表大會和人民政府是民族自治機關，行使自治權，但人民法院和人民檢察院不是自治機關，從而得到結論司法權不能是地方事權。這實際上是對民族自治機關性質的誤解。根據憲法第115條，民族自治地方的人民代表大會和人民政府具有雙重性，即一方面是民族自治機關，行使自治權；另一方面也是普遍地方國家機關，行使相同級別普通地方機關的職權。民族自治地方的人民代表大會和人民政府既是普通地方國家機關，又是自治機關；但人民法院和人民法院只是普通地方國家機關，不是民族自治機關。事實上，我們也不能完全排除民族自治地方的司法機關帶有一定程度的自治特征。

第四種觀點是憲法結構中有關人民法院、人民檢察院并不區分中央與地方的問題。筆者認為，這并不能構成司法權作為中央事權的論據。憲法之所以沒有將最高人民法院和地方各級人民法院分開規定，主要原因在于沒有必要性。最高人民法院與地方各級人民法院在性質、職權、組織以及權力運作方式上并無本質性的區分，最大的差異在于管轄范圍，但基于憲法的簡略性要求，憲法既無可能也無必要對各級法院的管轄權作出詳細的區別規定（這是法律的任務）。

3.地方法院審理的案件絕大部分涉及地方性事務。強調某種權力屬于中央事權，則其處理的事務則是“中央之事”。那么，司法權處理的都是中央之事嗎？顯然答案是否定的。前已述及，人民法院審理案件時要依據地方性法規和地方規章，而這些法規和規章就是規定地方事務的，從這個角度看，地方法院是管理地方事權的重要主體。

4.司法權作為中央事權不是世界各國的通例。主張司法權屬于中央事權的一個根據是這是當今世界各國通行的司法慣例和法治實踐的要素。但司法權屬于中央事權并非是世界各國的通例。

在聯邦制的美國，聯邦與州之間實行分權，司法權也是在中央與州之間進行分權。而在單一制國家，司法權更容易被認為是中央事權，但也有國家并不完全遵守這一原則。如在英國，英格蘭地區的法官就是由地方產生。

5.司法權的地方化就會導致司法不公嗎？如果說司法權的地方化導致司法不公是客觀事實的話，那么就有必要弄清究竟是地方的哪些因素影響了司法不公。一些學者將法院地方化的表現概括為三個方面：一是地方人民代表大會及其常委會產生地方法院的院長和法官；二是法院的財、物來自于地方財政；三是法院的人員來自于地方。那么，這些因素是否必然導致司法不公呢？

從實踐中來看，雖然地方人大及其常委會產生地方人民法院院長、副院長及法官，但基于我國的政治實踐，地方人大及其常委會并不能對這些人員施加強有力的影響。而法院的財、物來自于地方財政的供給，實際控制部門主要是政府的負責人及財政部門，但是財政經費的省級統籌只能在有限的程度切斷地方干預司法的渠道。而在地方法院的人員來自于地方，陷入地方龐雜的人情網絡之中而難以自拔的情況下，“案件一進門，雙方都找人”的情形確實對司法獨立審判構成不利影響。但問題是，現在的人員省級統管并不能破除法官們所陷入的地方社交網絡。

實際上，真正影響法官獨立裁判是各級領導以政治或私人的名義影響法官的獨立審判，核心是其領導身份。破除領導干預司法自然就能破除司法不公。對于法院及法官周邊的其他力量如人情網絡對法官也有可能有不當影響，消除這些影響的關鍵關鍵是推進司法公開。

6.“司法權作為中央事權”的不現實。我國作為一個大國、司法和機構人員眾多、各地差異性巨大的基本國情相當長時期內都不會發生改變，所以，法院的人財物省級統籌也就可能不是權宜之計，而只能是長久之計。按照現在的法官、檢察官員額制改革，這一數量將會減少一半左右。但面對20萬司法人員的提名及任命，中央國家機關逐個考察其專業能力、資格、品行（這對于法官和檢察官是完全必要的），幾乎不可能是完成的任務。不僅是在全國范圍內實行司法人員的中央統籌不現實，即使在一個省內實行人事的統管也有很大難度。

7.司法權作為中央事權的定性與現行憲法體制并不完全契合。憲法明文規定法院院長由同級人民代表大會選舉產生，法官由同級人大常委會產生，改為省級統籌將有直接抵觸憲法和法律之虞。如何保證在憲法和法律未作修改的情況下改革不直接與憲法與法律相抵觸呢？那就是，省級統一提名、分級任命；為配合這一改革，省一級設立法官遴選委員會。但這一安排可能導致的問題是進一步虛化地方人民代表大會及其常委會對法院的人事任命權，使地方人大及其常委會成為真正的“橡皮圖章”，仍然是對人民代表大會制度的損害。

結論

現代社會并沒有絕對意義上的中央事權。對于那些帶有主權性特征或應全國統一運行標準的權力，由中央部門保留這些權力的核心內容，允許地方政府在一定程度上參與這種權力的行使，是現代憲法理念所倡導的地方自治和地方民主的基本要求。司法權不一定是完全是中央事權，地方法院也具有地方性特征。

不僅如此，“司法權屬于中央事權”與人民代表大會制度之間的內在張力亦并非可輕易化解，現實國情也決定了司法權難以完全實行中央化，司法權中央化并非是化解司法不公的不二良方。司法權的核心是審判權，審判的核心是公正，保障司法公正的核心是司法獨立。不管是中央行使司法權，還是地方行使司法權，重點是防范各種勢力對司法的不當干預。

（作者系中國政法大學教授；摘自《法學評論》2016年第5期）