新型農村社區治理：現狀、問題與對策

文/張鳴鳴

新型農村社區治理：現狀、問題與對策

文/張鳴鳴

以農民集中居住為主要形式的新型農村社區近年來不斷涌現，這種以對經濟社會進行組織化再造的居住形態，深刻改變甚至從根本上動搖了傳統農村的社會治理基礎。已有文獻研究以及實踐直觀感受一樣，新型農村社區的成因、動力機制、建設主體和過程，以及社區自身條件的差異，對社區社會網絡產生深刻影響，而社會治理和管理的制度安排是建立在資源系統結構、社會關系等一系列基礎之上的。當前國家在新型農村社區的治理上并未探索出一條有效的道路，同時社區參與率總體上偏低，其中的原因和困難多種多樣，面臨的選擇也存在爭議。

新型農村社區的治理方式

（一）城郊農民集中居住社區

城郊或工業園區農民集中居住社區位于城市規劃區內，采取社區化管理。大型農民集中居住社區成為建制社區，設立獨立的社區管理機構，有些小區合并到當地城市建制社區管理。城郊農民集中居住社區的治理權威機構參照城市社區設立，但城郊農民集中居住社區形成過程和社會結構較為特殊，實踐中各類權威機構的關系十分復雜。

鎮街政府或工業園區屬于社區治理的外部權威機構，按照屬地化原則，對社區公共服務和社會管理負責；任命社區黨總支干部，負責社區主要領導的薪資補貼，支付社區辦公經費；通過社區黨總支和居委會貫徹上級政府相關社會經濟任務；采集信息、發現、處置社區未能解決的矛盾糾紛。

社區治理內部權威機構包括社區黨總支、居民委員會、業主委員會和其他組織等。社區黨總支和居民委員會干部均有報酬或補貼，是社區的領導決策機構，負責制定社區制度規則，提供公共服務，處理社區內部矛盾，發現問題并向上反映，貫徹執行鎮街黨委和政府相關工作。業主委員會的產生，大多經過“原村民小組—原村委會—新社區”的層層選舉，能夠代表社區內不同村社的群眾。業主委員會沒有固定報酬，但業委會多數情況下是居民和社區黨總支、居委會甚至鎮街政府的協調人，實際上承擔了部分行政職能，因此每年能夠獲得幾百元到一千多元的補貼或誤工費。

此外，部分城郊農民集中居住社區還因不同原因存在一些特殊的治理機構。如一些未完成拆遷的村委會、其他類型居民自治組織（如議事會、老人會等）、專業社會組織等。

（二）農村集中居住社區

農村集中居住社區位于農村，把原先分散的、缺乏規劃的居民點集聚起來。根據區位，可分為建制鎮周邊、中心村、普通村莊和村民小組聚居等類型；根據集聚村莊數量，可分為多村集聚、單村集聚和村內集聚等類型；根據發動主體，可分為政府主導、企業主導和村民自主等類型。

鄉鎮黨委政府是農村集中居住社區強有力的外部權威機構，大型新型社區黨委書記一般由鄉鎮委派，部分社區管理委員會主任由鄉鎮工作人員兼任。部分政府管理和服務職能“下沉”到社區，提供基本公共服務和社會管理。例如，龍王店社區由多村合并而成，所在鎮副書記任社區管理委員會黨總支書記，副鎮長任管委會主任，10個村支部書記任管委會副主任，實施聯合辦公。

村民委員會或社區管理委員會是新社區最重要的治理權威機構，由村民選舉產生，辦理社區內公共事務和公益事業，調解社區居民糾紛和矛盾。單村整治而成的新型社區延續過去的治理，但多村合并社區的治理則發生巨大變化。一般情況下，由各村原村委會主要領導組成社區管理委員會共同治理，社區公共管理如清潔衛生、治安等能夠得到鄉鎮政府的財政支持。有的農村集中居住社區同時存在管委會和村委會，二者并非上下級關系，但工作人員有交叉，兩個機構之間的權能邊界并不嚴格，一般情況下，涉及村民個人事務的仍由村委會處理，管委會重點協調不同村組之間的關系以及公共事務。集體經濟組織職能在新型社區被延續和保留，根據不同情況，由村委會或村民小組負責集體公共資源的管理和利用。

新型農村社區治理存在的主要問題及原因

（一）治理權威機構產生方式缺乏制度設計

新型農村社區建設過程中需要平衡多方利益關系，社區建成后的權威機構的形成往往是這種利益關系平衡的體現。例如，大型社區中往往有鄉鎮主要分管領導“坐鎮”，一方面是協調不同村社之間的關系，同時也有了以財政資金支付社區辦公經費甚至公共產品供給費用、物業費用的可能；村兩委依法設置，不僅是法律要求，也是“分頭”管理、更好地貫徹落實國家政策的現實需要。

（二）缺乏規范的治理制度和規則

相對于傳統農村，新型社區公共空間和資源雖然前所未有地增加，但由于人口規模和密度大幅增加，人均享有的公共資源顯得更少，原有村社管理規則面對新變化的準備往往不足，加上“熟人規則”下的長期合作博弈被打破，單純依靠村規民約難以形成有效的制度和規則。與此同時，這種組織再造非農民自覺選擇，農民轉變成市民或契約社會公民在心理和行為上均體現出準備不足，城市公共管理的制度和規則也難以行之有效，典型的例子是在新型農村社區幾乎無一能順利收取物業管理費。

（三）公共資源的管理和利用不可控

在農村集中居住區，復墾的耕地和置換出的建設用地指標是大多數新型農村社區擁有的最重要的公共資源，這兩大資源是否能被集體及其成員控制以及控制程度，決定了村民對集體發展預期，進而成為村民參與建新社區意愿的決定性要素。在現實中，新型農村社區的公共資源的管理和利用集中在外部權威和內部少數精英手中。建設用地指標往往被外部權威取走，同時復墾的耕地因未到二輪承包期滿，且無明確制度法律規定，是否發包、以何種方式管理往往由少數精英決定。

（四）公共產品供給來源不足且效率偏低

與城市社區相比，農民集中居住區公共產品供給水平整體偏低，且不具有持續性，如小區公共衛生和社會治安存在空白，公共設施和公用設施、設備維修養護不足，社區公共空間濫用、盜用等，使新型社區在未來有成為“棚戶區”的風險。原因是多方面的：如建設之初缺乏系統的制度設計，新型農村社區普遍沒有繳納維修基金，社區后期公共設施維修養護缺乏資金來源；大多數社區難以向居民收取物業管理費，地方政府負責公共服務供給，為降低成本，公共衛生和安保等往往質量低、數量少；為平衡利益關系，社區管理組織由于缺乏密集人群和社區型公共空間的管理經驗和能力，因公共空間被擠占、濫用等問題而引發的矛盾十分普遍；為降低拆遷和重建成本，新型社區的房屋建筑質量低、戶型結構不佳等問題普遍存在。

完善新型農村社區治理的思路和建議

從社區治理的角度出發，社區秩序有賴于建立在共同價值上的行為規則，由此形成普遍權威，進而形成社會管理的組織和網絡，實現自我管理、自我服務，在持續共振中形成利益共同體。

（一）從制度層面明確治理權威機構

從完善國家現代治理體系切入，以建立居住地為核心的社區治理體系為目標，按照《城市居委會組織法》，從法律和制度層面明確新型社區治理結構：城郊農民集中居住社區應被完全納入城市社區系統，設立或者參選社區權威機構，原有集體經濟組織經過公司化或股份化改造后應剝離社區治理權威機構。農村集中居住社區的權威機構，負責辦理居住地居民的公共事務和公益事業，調解居民糾紛，維護社區治安等，并協助地方政府做好相關工作，明確居民與集體經濟組織成員權利的邊界。

（二）重塑有利于治理制度和規則形成的載體

一是完善自治機制，社區內制度和規則的形成過程、執行方式等須經不同主體認可，如協商討論、全體同意等；明確制度和規則的對象、內容和目的；疏通監督和投訴渠道。二是打造公共活動空間和內容，以豐富的社區活動彌補因社區規模變大和人口密度增加帶來的信息交換缺失，增強引導以幫助培育居民的公民意識和公共意識。例如搭建禮堂使農村傳統婚喪嫁娶形式得以延續，提供廣場滿足居民跳舞或健身需求，建立兒童和老年活動中心等。

（三）構建可控的公共資源管理和利用機制

探索建立新型集體經濟組織，提高公共資源利用效率和公平度。對于新建的新型社區，統籌安排和全面部署社區建設，通過土地資產化，形成明確的收益預期；對于已經形成的新型社區，通過整合小區鋪面或者注入新型資產的方式，將公共資源轉化為產權清晰的個人資產和集體資產，建立新型集體經濟組織，恢復和重塑社區自治能力，使其成為成員基本生活保障的重要來源和化解社會矛盾的基層單元。此外，應建立代表不同利益相關群體的組織，如建立新型農村社區居民議事會或不同類別的資源管理小組等。

（四）增加社區公共產品有效供給

一是建立社區維修基金，將維修基金作為土地出讓收入的支出項目，明確列出費用科目、計提比例、執行部門、管理和使用辦法等，同時要明確所有權、收益權、使用權歸新型農村社區全體居民。二是采取政府補貼、居民教育等多種手段，通過建立業主委員會，完善定價機制、建立物業服務質量標準體系、健全處罰機制和信息公開機制等，督促居民按時足額繳納物業管理費。三是立足資源稟賦，挖掘社區內部資源潛力，幫助建立產權歸屬于新型農村社區的共有資產，例如利用公共空地種植花卉苗木或蔬菜，提高社區可持續的經營發展能力，并明確公共資產和收入的收益分配使用管理，使社區居民都能夠持續穩定獲益。

（作者系四川省社會科學院區域經濟研究所副所長、副研究員；摘自《農村經濟》2016年第9期）