美國智庫涉南海問題的主要政策觀點

文/吳艷

美國智庫涉南海問題的主要政策觀點

文/吳艷

由于長期的理論研究積累、廣泛的學術和社會影響力，美國智庫關于南海問題的研究成果不僅反映美國精英階層對美國亞太利益的界定和認知發展軌跡，也預示著美國政府南海政策的走向。從20世紀90年代開始，美國智庫就將南海問題納入美國亞太政策的一個重要重要組成部分進行考量。自2009年奧巴馬出任美國總統開始，美國政府逐漸加強在南海問題上的介入程度，在此過程中美國智庫關于南海問題的研究發揮了巨大的支撐作用。各大智庫在全球格局發展與變化的背景下，從安全、外交、經濟、法律等各個領域對南海問題進行全面的分析。其中，主要的觀點主要包括以下幾個方面。

南海問題不是中美關系的全部

第一，南海問題是美國在應對中國崛起和事實“亞太再平衡”戰略過程中，中美兩國的戰略角力點和利益碰撞點，但不是中美關系的全部。

奧巴馬政府上臺以來將南海問題視為應對中國的崛起的一個著力點，以重振美國在亞太地區的領導地位。2014年布魯金斯學會資深研究員、美國國家安全委員會東亞事務高級主管、奧巴馬政府亞洲事務高級顧問杰弗里·貝德與美國知名中國問題專家李侃如聯合發表關于南海問題的政策咨詢報告。文章認為，中國的日益強大以及中國將在南海地區如何運用它的實力受到廣泛關注也引起了部分國家的擔憂，因此特別需要在一個更為廣闊的背景下審視南海各方的行為和動機。美國的決策者應當考慮制定更為有效的政策避免沖突，但是用冷戰思維看待南海問題將導致中美關系的惡化和緊張。為此，美國應當尋求在相互競爭的利益之間取得平衡。2015年，杰弗里·貝德在《改變對華政策——我們是否自尋敵人》一文中呼吁，面對不斷發展和變化的中國，美國領導人應繼續維護中美關系，構建亞洲的新和平時代。他還談道：“南海爭端由來已久，但過去從未招致如此緊張的局面。可是如今中國強大了，緊張局面就出現了。考慮到中國已經是世界第二大經濟體，美國一些人認為中國崛起是對美國利益的挑戰和威脅。他們把矛頭指向南海，指向過去15年中國增長的軍費以及網

絡安全和貿易議題，得出的結論是美中之間是對手，對中國有害的是就會傷害美國。而我認為，這樣的想法首先是對中國崛起的過激反應，其次這樣的反應反而會導致兩國陷入長期敵對。我希望闡明，美中之間原本就存在許多不同利益，尼克松、基辛格、毛澤東與周恩來當初決定兩國建立外交關系，并非因為他們覺得美中利益和價值觀完全契合，而是他們認為兩國有能力管控分歧，在能夠合作的領域有所作為。我想這是過去40年兩國看待彼此關系的基調，也是正確的基調。” 2016年6月27日，美國國際防務高級分析員蒂莫西·希思在美國世界政治評論網站發表題為“南海爭端是美中爭奪優勢地位的征兆”的署名文章，文章稱，海上爭端成為美中諸多爭端中最為突出的一個。在網絡間諜、貿易、美國在亞太地區的結盟等諸多問題上，美中兩國爭執不下。在這些問題的背后，是美中日益激烈的戰略競爭，其主要原因是中國國力的迅速增強。未來，美中兩國的差距將可能進一步縮小。作為當今世界的領導者，美國強調其作為亞太現有秩序和規則捍衛者的作用，并以此發揮其優勢。

明確美國在南海地區的利益范圍

第二，美國政府應當清楚界定并不斷明確美國在南海地區的利益范圍。

2010年7月美國國務卿希拉里·克林頓在東盟地區論壇上表示，美國在南海地區存在三大利益。一是航行自由，即要確保南海國際航道的自由、安全通行。南海及附近海域不僅是美國海軍力從太平洋進入阿拉伯海、波斯灣的重要戰略通道，也是美國商船使用的主要海道。二是美國油氣公司的商業利益。美國與該區域幾乎所有爭議方都有油氣開采協議。三是美國對相關盟友對安全承諾。可以說，美國對上述利益的界定具有一定的合理性，從現實情況看，美國的上述利益從未受到侵害，并且一直得到中國的尊重。

希拉里發言的內容基礎上，美國智庫專家進一步細化美國在南海地區的利益范圍。2014年布魯金斯學會知名學者貝德、李侃如和麥克·德維特聯合發表題為“正確看待南海問題”的研究報告。文中談到，南海問題非常復雜，特別是與領土主權歸屬等關系到民族情緒的因素息息相關，徹底得到解決依然遙遙無期。南海并不是美國核心利益，幾個無人居住小島究竟歸誰所有，與美國關系不大。美國在南海問題上也面臨利益沖突，特別是在“維護地區秩序穩定”和“與中國發展建設性關系”之間取得平衡，在政策規劃和實施上更應該謹慎應對。報告認為，對美國而言，在南海問題上的利益訴求主要包含在以下幾個方面：保護民用和軍用艦船和飛機的通行自由；保護自由貿易；確保各相關方和平解決爭端；維護《聯合國海洋法公約》中的國際準則；推動各方通過共同外交行動解決爭端，并在2002年《南海各方行為宣言》基礎上制定《南海行為準則》。顯然，這份報告對美國在南海地區的利益進行了擴充和細化。在軍事上，為針對中國在南海地區設立防空識別區的可能性，報告將飛越自由列入美國的國家利益范圍，并認為如果中國在南海地區設立防空識別區將會進一步擴大南海地區的緊張局面。在法律層面上，報告強調以《聯合國海洋法公約》為基礎，制定相關國際機制，提出以多邊磋商和進程透明來保證南海爭議的和平解決，意在進一步將南海問題引向多邊化和國際化。

2016年7月12日，美國戰略與國際問題研究中心舉行第六屆南海問題年會，會議上白宮國家安全委員會亞太事務亞太主任康達（Daniel Kritenbrink）在演講中談道，“像中國和這個地區的其它國家一樣，我們（美國）在南海有至高國家利益”。一時間，各大媒體競相報道美國高官首次將南海作為美國至高利益的言論。對此，戰略與國際研究中心亞洲事務高級顧問葛來儀將康達的言論進一步闡述為，中國如何與鄰國處理領土爭端，將告訴世界，中國在崛起成為全球力量和未來潛在的超級大國的過程中，中國的行為方式是怎樣的，這是美國的“至高國家利益”。可見，美國智庫和政府已經將南海問題視為中美在亞太地區戰略博弈的重要利益碰撞點，并將中美在南海問題中的戰略博弈結果納入美國的核心利益范圍。

高度重視在南海地區實施航行自由計劃

第三，高度重視在南海地區實施航行自由計劃，以此挑戰中國的鄰海通行制度，強化美國在南海地區的軍事存在。

從2014年起，美國白宮透露出南海巡航的意愿后，美國智庫隨即開始探討派遣軍艦駛入南海海域及其相關事項的研究。4月1日，CSIS亞洲海事透明倡議（AMTI）便發布美國海軍預備隊陸面戰爭指揮官皮特（Scott Cheney-Peters）的《聯合巡邏與美國的海岸警衛能力》一文，建議美國以聯合巡邏的方式實施“航行自由行動”。此后，蘭德公司（RAND）、美國傳統基金會（Heritage Foundation）、美國法務博客（Lawre Blog）等智庫均發文探討美國在我南海水域的巡邏措施。

2015年10月27日，美“拉森號”軍艦駛入我南海島礁附近水域。在該行動實施前夕，美智庫敏銳預判到該行動可能面臨在“無害通過”方面的國際法困境，提醒美國關注該行動的國際法解釋，如CSIS亞洲海事透明倡議的《進入12海里的法律依據》、美國法務博客的《南海航行自由行動：需要留意什么？》、布魯金斯學會的《開拓南海國際水域》，均對美軍艦在“無害通過”方面的國際法困境進行了預判。10月27日，美軍艦駛入我南海海域，其引發的國際法爭議恰恰驗證了美智庫的判斷。在美國智庫中，美國法務博客專門關注此次行動的國際法釋義，美國外交關系委員會、新美國安全中心、美國戰略與國際研究中心等關注此次行動的政治動機與影響力。其中，美國法務博客發布的《只有美國才能堅持航行自由行動和維護海洋法公約》最具代表性。文章認為，中國至少從1995年起就使用模棱兩可的南海主權聲索作為戰略武器，美國應在中國人工島12海里內持續巡邏，而不是開展看似無奈的“航行自由行動”。

2016年6月，美國新安全中心研究員郭晨熹（Lynn Kuok）發表題為“美國在南海的航行自由行動”的政策報告。她認為，南海問題不僅僅關系到島礁的歸屬，更關系到海洋權利和國際法秩序的保護，中美在南海問題上的互動更會影響到兩國關系的方方面面。為此，美國政府有必要加強在南海地區的航行自由行動，她建議美國應當繼續定期維護在南海地區的海洋權益，其中包括在南沙群島的相關其權益，一旦國際法庭作出裁決，美國維護南海地區權益的方式應當與裁決保持一致；聯合該地區其它國家進行連聯合巡航或是聯合進行外交抗議；明確宣布航行自由的計劃安全和實施辦法等。針對中國過度的海事請求，需要加大外交力度以求與中國達成共識。郭熹晨的相關建議充分反映出美國智庫大力鼓吹政府強化在南海地區的軍事行動，并將其不斷政治化的政策趨勢。

解決爭議最終還需回到磋商軌道

第四，通過國際仲裁解決南海問題前景暗淡，解決爭議最終還需回到磋商軌道。

2013年，菲律賓向所謂的國際仲裁法庭提出有關南海爭議的仲裁請求，整個過程中，無論是仲裁請求文本的撰寫、仲裁庭的人員組成，還是仲裁結果的宣布日期，無不具經過幕后推手的精心設計。一時間，有關仲裁結果及其對南海爭議各方的影響成為全球媒體追蹤報道的熱點。

然而，早在仲裁結果公布之前，美國智庫專家就對仲裁案的實際影響作出消極判斷。2015年1月21日，戰略與國際問題研究中心研究員麥修·魏克斯曼發表《南海中的法律地位與權力關系》，認為菲律賓單方向中國提起國際仲裁是錯誤的行為，針對南海問題而言，聯合國海洋法的相關規定并不能替代外交談判。國際仲裁程序只會增加問題的復雜性。

2016年5月6日，布魯金斯學會發表了耶魯大學法學院教授葛維寶撰寫的文章《法律解決南海問題的有限性》。文章認為，南海仲裁案存在法律局限性：一方面，所有各方都承認，仲裁庭在任何涉及主權的問題上沒有管轄權；另一方面，所有各方都承認，中國先前依據《聯合國海洋法公約》第298條做出的排除性聲明合法有效，中國已將涉及海域劃界、歷史性海灣或所有權等方面的爭端排除在《聯合國海洋法公約》強制爭端解決程序之外。中國、俄羅斯、法國、英國等約30個《聯合國海洋法公約》締約國作出的各種排除性聲明不是《聯合國海洋法公約》可有可無的附屬物，而是《聯合國海洋法公約》解釋和適用過程中不可分割的重要組成部分。菲律賓針對中國提出的15項仲裁請求會由于仲裁庭缺乏管轄權而得不到支持。即使菲律賓的請求得到支持，在現實中也不存在任何強制機制，仲裁結果不可能產生“約束力”。葛維寶還指出，仲裁機制無法作為一種基于法律的解圍利器。美國的南海政策必然要放在中美關系所面臨的相互依賴、相互合作、相互競爭以及在安全、經濟和全球挑戰等相互對抗的現實背景中加以考慮。目前，放在美國面前最為現實的路徑，是更為堅定地鼓勵各方展開談判，并同時通過在南海開展強有力和常規化的自由通航及軍事演習等手段彰顯決心。

2016年7月12日，南海仲裁結果出爐，仲裁結果與之前美國智庫預料的如出一轍，否認中國在南海享有歷史性權利并判定黃巖島為島礁，可以說是對中國南海權利的全盤否決。面對仲裁結果，中美兩國將做出如何反映成為各大智庫關注的焦點。美國前國家安全委員會總統特別助理、布魯金斯學會資深研究員貝德認為，仲裁結果給中美雙方帶來重新調整戰略的機會。他建議美國應該向中國明確表態將全力支持中菲通過對話的方式達成臨時協議，這將有助于削弱中方認為美國是南海爭議罪魁禍首的看法。此外，美國應當避免針對中國南海進行正面演習，但這不意味著美國在南海地區的利益和軍事活動將中止。他同時認為，在此機會下，各國可以通過國際法所創建的國家間協商機制找到解決問題的辦法……根據此次仲裁的結果，中美雙方都應當相應的進行中期調整。

全方位多角度推進美國南海政策

第五，全方位多角度推進美國南海政策，維護美國在亞太地區的主導地位。

2015年7月23日，美國新安全中心資深研究員帕特里克·克羅寧在一個主題為“加強美國在南海地區的安全作用”的聽證會上做重要發言，向美國政府提出10點建議：（1）美國應當經常強調美國政府在南海爭議中所堅持的原則立場，維護該地區的國際法規則和秩序，推動各方和平解決爭端；（2）美國政府可以通過加強在亞太地區的經貿聯系，增強在亞太地區的長期經濟影響力；（3）美國需要深化和拓展與東盟、日本、澳大利亞的外交聯系和相互支持；（4）美國應當鼓勵和支持在東盟國家之間達成一個關于南海問題的共同認識和共同目標；（5）在域內和域外國家間建立一個海上聯盟，以確保南海問題能夠作為各國外交事務中的第一要務；（6）美國要堅持在南海地區長期的軍事存在；（7）美國應當鼓勵建立一個多國參與的區域透明機制，用于信息收集和分析，在各國政府之間建立共享渠道；（8）建立一個國家間和國際組織之間具有防御和威懾能力的合作機制，以保障南海地區的和平和穩定；（9）在相關國家間明確哪些行為是令人反感的，并明確這些行為的成本及后果；（10）明確規定潛在的威脅行為，并提供相應的政策選擇和處罰后果。

更值得注意的是，在臺灣地區領導人面臨換屆的時期，美國智庫針對如何通過臺灣在南海問題上遏制中國展開了研究，并已形成政策建議。布魯金斯學會研究員郭晨熹曾針對臺灣在南海問題的立場發表文章，建議臺灣應當主動出面澄清十一段線的主張，在關于南海問題的公共教育方面謹慎處理，以免激發民族情緒，鼓勵臺灣通過幕后參與和其它聲索方共同協商解決南海爭議。顯然，有關建議是對“一個中國”原則的公然違背，但是美國智庫試圖將南海問題與兩岸關系相聯系做文章的企圖，不能不引起我們的重視和防范。

總之，美國智庫長期而且深度的關注和研究，為美國介入南海問題提供了智力支持和政策方案。不論美國智庫向政府提出何種政策建議，最根本的出發點和目標都是要維護美國的國家利益。借助美國在全球范圍內強大的傳播渠道資源，美國智庫的研究成果幾乎可以實現全球范圍內同步的發布，塑造了國際公眾對南海問題的認知，對國際輿論發揮著引導甚至是主導的作用。美國智庫對南海問題的政策建議不但對美國南海政策具有重要的影響，對南海地區情勢發展、南海問題的和平解決以及中國維護南海主權的行為都影響深遠。為此，我們必須從國家利益和安全的高度，及時追蹤、分析美國各大智庫關于南海問題的研究成果，從中把握美國南海政策的風向和趨勢，為我國維護南海主權提供有益借鑒。

（作者系廣東外語外貿大學廣東國際戰略研究院助理研究員；摘自《國際關系研究》2016年第4期）