農村扶貧開發工作存在的問題及對策
——以湖北省A縣為例

□ 陳博睿

農村扶貧開發工作存在的問題及對策
——以湖北省A縣為例

□ 陳博睿

近些年來，隨著中央農村政策的調整和各級對農村扶貧開發工作的重視，現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽和解決區域性整體貧困，已成為當前乃至今后各地黨委政府農村工作的中心任務。通過實地調查，掌握了湖北省A縣近年來農村扶貧開發工作現狀，對當前農村扶貧開發工作存在的問題及其產生的原因進行分析，在此基礎上提出深入推進農村精準扶貧工作的合理化對策。

農村扶貧；精準扶貧，扶貧開發

2013年11月3日，習近平總書記在湘西調研扶貧工作時，首次明確提出要“精準扶貧”：“要科學規劃、因地制宜、抓住重點，不斷提高精準性、有效性和持續性”；“要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。2013年12月，中辦、國辦印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確提出建立精準扶貧工作機制和健全干部駐村幫扶機制的工作要求。2015年6月18日，習近平總書記在貴州調研時指出，要努力補齊短板，科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，確保中國的貧困人口到2020年如期脫貧。筆者通過實地調研，深入村組農戶，走訪干部群眾，就湖北省A縣扶貧開發工作存在的問題及原因進行了調查研究，在此基礎上提出深入推進農村精準扶貧工作的合理化對策。

一、A縣農村貧困人口基本現狀及扶貧工作存在問題

1.A縣農村貧困人口現狀。

A縣位于湖北省東南部，2011年被納入幕阜山片區綜合扶貧開發，屬于插花貧困縣；2012年被省政府確定為省級層面限制開發區中的重點生態功能區，重點發展現代農業與特色農業；2014年底全縣共有貧困村42個、貧困戶2.9萬戶、貧困人口8.8萬人；2015年底通過精準識別，確定全縣建檔立卡重點貧困村42個，鎖定貧困戶1.9萬戶、5.3萬人，其中產業扶持4500多戶1.6萬人。從實地調查情況來看，該縣為山區縣，自然環境較為封閉，在推進縣域經濟發展和幕阜山扶貧開發中仍然有許多難題，比如農村貧困面廣，貧困程度較深；自然條件差，基礎設施薄弱；生態環境脆弱，抗災能力差；產業基礎薄弱，發展壓力大；政策差距較大，扶貧投入乏力等等。

2.A縣農村扶貧開發工作存在的問題。

一是當地農耕為主的產業結構還比較單一。該縣屬于山區縣，受自然資源稟賦的限制，所屬多數鄉鎮產業結構比較單一，縣域涉農龍頭農業產業化企業較少，吸納帶動貧困戶作用不明顯。單純的農耕為主的農業生產難以致富，農民群眾缺乏穩定的收入來源，收入增長緩慢，資金積累薄弱，脫貧步伐比較緩慢。

二是扶貧開發措施還未全面落實到位。湖北省“十三五”時期精準扶貧工作量大、任務重、時間緊、質量要求高。為此，省委省政府采取了九大精準扶貧行動。該縣雖然積極貫徹落實中央和省委省政府工作部署，不斷加大扶貧開發工作力度，但由于精準扶貧尚處于政策銜接期、機制轉軌期，一些精準扶貧政策落實措施、工作運行機制尚不夠成熟。

三是交通、水電、通迅等基礎設施建設還比較滯后。調查中發現，目前A縣部分鄉鎮農村的基礎設施仍然比較落后，主要表現在：一是道路建設十分落后，道路承載量低、質量差，寬度不夠，無法承載大型載重車輛，交通網絡結構單一，鄉村公路質量差，甚至有的地方還未實現鄉村交通網；二是自來水及電力網絡不健全，群眾生活用水質量低下，電力不足無法進行大規模建設；三是通訊網絡不完善，農民獲取信息的手段單一。交通、水電、通訊網絡的不健全降低了農民群眾生活的質量，減少了農民群眾獲取經濟和社會信息的渠道，阻礙了農村經濟健康發展。

四是農村扶貧成果還不牢固。有的鄉鎮貧困人口相對較多、貧困程度深、貧困面廣，容易再返貧。改革開放以來，雖然A縣經濟快速增長，但由于長期歷史、地理等原因，與其他地區相比，經濟、社會、文化等方面差距逐步拉大，整體上依舊貧困。這當中很大一部分人雖然平常溫飽不成問題，但一旦遇上天災人禍、治病就醫、婚喪嫁娶，子女入學等，往往容易再度返貧，將使基礎本就不穩固的脫貧成果大打折扣。

五是“等、靠、要”思想還比較嚴重。一方面，在之前的扶貧工作中，一些鄉鎮沒有能夠做到精準識別，在救濟資金和救濟物資的發放上，存在一定程度的“平均主義”傾向，對于一部分不符合救濟條件的群眾，也向其發放了救濟資金和救濟物資，進而使他們養成了安貧守舊、不思進取的習性；另一方面，部分農村貧困戶自求發展意識差，“等、靠、要”思想還比較嚴重，自身脫貧能力和脫貧基礎尚嫌薄弱。

二、現階段農村貧困及扶貧工作存在問題的原因簡析

1.傳統小農經濟思想影響根深蒂固

對農民群眾而言，種地種糧是農民在土地上勞作的一項主要工作。種植糧食作物一畝地凈收入也不過是500元左右；經濟作物如栽植核桃，西瓜一類的，一畝核桃成園后一年可以凈收入1600元左右，西瓜凈收入2100元左右。對于是種植糧食作物還是經濟作物孰優孰劣的賬，多數農民是基本上能算清楚的，但由于經濟作物的栽植受時間、氣候和市場等方面條件的限制，不能收到立竿見影的實效，加之廣大農民群眾長期受傳統小農經濟、農耕思想的影響，認為手中有糧心中不慌，種糧比較穩當，所以對栽植經濟作物依然不看好、不樂觀，傳統觀念短期難以改變。

2.內生性脫貧致富動力缺失

首先，長期以來，有部分群眾養成了安貧守舊、不思進取的心理，他們對政府部門的期望值很高，依賴性過強，把改變經濟落后狀況和改善生活貧困狀況的希望寄托在政府部門身上，而忽視了發揮自身的積極性、主動性、創造性，沒有形成“我要脫貧”的意識。其次，部分政府部門在開展扶貧工作時存在嚴重的懶政思維，扶貧方式以“輸血式”扶貧為主，“造血式”扶貧思維缺失，以單純地給付救濟資金和救濟物資為主，沒有能夠通過產業轉移和項目建設徹底地改變當地的經濟落后狀況，改善群眾的生活貧困狀況，這種簡單、直接的扶貧方式不可避免地助長了群眾“等、靠、要”、不思進取的心理。再次，雖然部分政府部門在推動“造血式”扶貧方面也進行了大量的工作。但是，受到當地自然資源稟賦的限制，產業轉移和項目建設的進展比較緩慢，成效不夠顯著，而且，“造血式”扶貧對于扶持政策持續發力的依賴性也比較強，這在很大程度上也扼制了內生性脫貧動力增長。

3.扶貧資金投入不足且監管不力

扶貧資金是推動扶貧脫貧工作的根本動力，但資金總量不足與監管不力的矛盾同時存在。一是扶貧信貸支農力度不夠，貧困群眾發展生產后勁不足。擴大再生產存在資金困難，難以形成規模。資金不足是山區農村經濟發展的主要制約因素。進行產業結構調，不論種植、養殖或其它行業，必須具備相應的運行資本，否則項目進行到一半時，因資金不足就難于發揮效益，并可能形成損失浪費。二是農村扶貧資金整合使用難度大。由于多種原因，現有財政扶貧資金分配上還存在“撒胡椒面”分散投入的現象，資金分配未量體裁衣，遠遠不能滿足整村推進、易地搬遷、信貸扶貧、工作經費等的資金需求，資金缺口較大，而部門資金都有各自考量和使用要求，難于有效整合使用。三是扶貧資金使用缺乏監管。作為貧困農戶，自身能力有限，很多時候需要地方政府財政扶持。但在政府扶貧幫扶過程中存在許多問題，導致部分扶貧資金沒有流入真正的貧困戶手中。比如審計部門審計發現，在扶貧資金使用、政策執行中存在貧困人口識別不精準，以及套取騙取、挪用和資金使用效益不高等問題，影響了扶貧政策的落實，既浪費了有限的扶貧資金，又阻礙了農村扶貧事業發展。

4.政府引導不當及對市場風險估計不足

對于一項產業的進行，必須立足實際，正確考量市場的風險變化走向。合理有效評估市場以后，全面統籌拿出可行性可操作性規劃，正確引導農戶種植養殖，通過一部分試點收益較好的農戶去帶動、調動其他農戶積極性，主動性，從而容易把一個項目做好。但由于農業生產周期長，市場瞬息萬變，使得貧困農戶更容易遭遇市場風險。分散的以家庭為單位從事生產的小農產業，無法有效把握市場需求，更難以預測市場的未來走勢，難免出現盲目選擇種植、養殖品種，最終“種啥啥虧”“養啥啥賠”。窮人大都缺乏資金積累，有的甚至通過借高利貸投資經濟作物種植，一旦遭遇市場風險，根本無法抵御。所以對于市場風險走向，預測評估顯得十分重要。

三、深入推進精準扶貧工作相關對策思考

1.科學規劃，切實做到全覆蓋

根據中辦、國辦印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》和《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》等相關文件的統一部署，按照湖北省委“精準扶貧，不落一人”的總要求，科學規劃，推進精準扶貧全覆蓋。一是精準識別貧困對象。建議相關主管部門組織對全省建檔立卡的貧困人口進行“三個核實”，即核實貧困村、貧困戶、貧困人口的真實性，核實建檔立卡信息的真實性，核實脫貧戶和脫貧人口的真實性，精準識別貧困對象。二是科學實施分類指導。根據對貧困對象的摸底調查，按照一般貧困戶、低保貧困戶（有勞動能力和脫貧愿望的低保戶）、低保戶（無勞動能力和脫貧無望的低保戶）和五保戶（未成年人）四個不同類別，科學設定類別標準，嚴格區分貧困程度，實施分類指導。三是嚴格實行動態管理。建立完整的貧困信息數據庫，對已脫貧致富和不符合條件的扶貧對象在扶貧信息平臺上清楚地標識出來；對符合條件而沒有納入的扶貧對象和返貧對象，按程序規定識別登記，實行有進有出，動態管理。

2.因地制宜，不斷提高精準性

針對貧困村、貧困戶致貧的具體原因，按照“缺什么，補什么；需什么，幫什么”的原則，因地制宜、因戶施策、因人支招、精準滴灌、靶向治療，著力增強貧困人口內生發展動力，突出強化以下扶貧措施：一是優化農業產業結構和布局。發展多種形式適度規模經營，強化農產品質量安全監管，增強糧食等重要農產品安全保障能力。二是推進產業扶貧。興產業，才能富一方百姓。要充分利用當地優勢特色資源、產業基礎，因村因戶、分類指導實施產業扶貧，積極引導龍頭企業、專業合作組織、專業大戶等新型農業生產經營主體參與扶貧開發工作，普遍推廣龍頭企業+貧困戶、專業合作社+貧困戶、專業大戶+貧困戶、農業基地+貧困戶、旅游產業+貧困戶、勞務市場+貧困戶等多種產業發展模式，做到“一鄉一業”“一村一品”。三是推進安居扶貧。引導農戶依法自愿有序流轉土地經營權，促進農業現代化與新型城鎮化相輔相成，推進農村貧困戶安居扶貧。各市、縣要在大幅度增加本級財政對精準扶貧投入的同時，重點整合危房改造、避險安置、易地搬遷、生態移民等項目資金、扶貧政策性資金和貸款，建立貧困戶危房改造資金專戶，保障居民基本住房需求。四是推進基礎設施扶貧。對貧困人口比較集中且基礎設施落后的地區，要整合基礎設施建設相關項目資金，實施綠色興農重大工程，解決生態惡化、公路不通、水不安全、電力不穩、信息不暢等問題。

3.加強監管，整合資金辦大事

由于專項資金管理存在“條塊分割、各自為陣”的痼疾，造成部分專項資金分配“撒胡椒面”，有限的財力資源被支解和分散使用，嚴重影響了財政資金績效。為此，一是要加大財政支持力度。地方政府及財政、扶貧等相關部門要加大支農惠農富農力度，優化農業補貼政策，支持地方將專項資金進行統籌整合，集腋成裘，形成資金合力和杠桿效應，采取成片推進的辦法，著力加強移民新區、新農村示范區建設，以及解決水、電、路、訊、房、環境整治等突出問題。與此同時，鼓勵社會資本投入扶貧開發。二是要加大對中小企業的金融幫扶。深化拓展面向小微企業的小額貼息貸款、中小企業貸款擔保基金、中小企業金融性擔保業務等，從而發揮金融機構對當地中小企業的資金支持。對于散戶農民，以土地、林木宅基地等資產為基礎，為小戶農民提供抵押貸款。推廣農業保險，發展小額扶貧保險以及其他特色農村保險。三是要加大資金使用管理監督。在資金管理上，建立扶貧資金專門賬戶，確保專款專用，定期總結資金使用狀況，發揮財政監督、審計監督和社會監督作用，杜絕擠占、挪用等違規行為，合理使用扶貧資金，推動扶貧事業健康發展。

4.提質增效，推進管理規范化

精準扶貧是一項系統工程，需要各級政府及相關部門合力共為。各級各相關部門要以提質增效為核心，創新管理、完善機制、上下聯動，打好政策“組合拳”，推進農村扶貧開發工作管理規范化、科學化、高效化。一是強化宣傳引導。利用“10.17全國扶貧日”等宣傳活動，大力宣傳精準扶貧活動面臨的新形勢、新任務、新要求，大力推廣扶貧攻堅中比較好的、行之有效的典型經驗，大力弘揚扶貧濟困的傳統美德，營造全社會關注、支持、參與扶貧的濃厚氛圍。同時搭建社會扶貧愛心信息平臺，實現各類企業、社會組織與個人的捐贈意向與貧困戶脫貧需求有效對接。二是強化領導機制。進一步健全落實領導干部聯系扶貧開發工作制度，各級黨委政府主要負責人是扶貧開發工作的第一責任人，要把扶貧開放工作放在心上、抓在手上、扛在肩上，親自調研、親自部署、親自協調、親自督辦。分管負責人要具體抓，帶頭深入一線，開展精準扶貧工作；各級各部門主要負責人是部門扶貧第一責任人，要把改善貧困地區發展環境和條件作為本部門發展規劃的重要內容，在資金、項目等安排上向貧困地區傾斜，要深入扶貧聯系村研究解決具體問題，以嚴和實的作風，精準發力，確保精準脫貧。三是強化績效考核。上級政府要改革貧困縣考核的“指揮棒”，將精準扶貧工作納入目標管理，把落實扶貧責任制、減少貧困人口、增加財政預算投入、整合部門資金、開展駐村幫扶和結對幫扶等作為主要考核指標，強化督促檢查和績效考核。相關監督管理部門要以促進提高整合資金總體使用效益為目標，抓住資金管理、撥付和使用等關鍵環節加強績效考核，促進項目資金及時撥付到位，保證項目實施順利推進，提高資金使用效益。

精準扶貧是我國扶貧開發政策的重大創新。一定要認真貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，將精準扶貧工作落到實處，為實現全面脫貧和共同富裕目標打下堅實基礎。

責任編輯：夏曉暢

陳博睿，武漢輕工大學碩士研究生。研究方向：農村區域發展。

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2095-5103（2016）20-0074-03