審批制改革任重道遠 簡政放權仍在路上
——泰州市高港區行政審批企業滿意度考察報告

□ 劉瑞強

審批制改革任重道遠 簡政放權仍在路上
——泰州市高港區行政審批企業滿意度考察報告

□ 劉瑞強

群眾對審批工作的滿意度是衡量改革成效的標準，群眾對審批改革的訴求是今后改革的出發點。通過在泰州市高港區各大園區及鄉鎮的管理者、從事審批服務的工作人員和企業家等群體中開展相關調研，其結果表明今后深化行政審批改革需要著重解決以下六大問題：一是行政審批權的市區一體化問題；二是行政審批權的相對集中化問題；三是行政審批的標準化和透明化問題；四是深化互聯網+審批服務的問題；五是涉批中介服務的市場化問題；六是審批服務隊伍的專業化問題。

審批改革；簡政放權；高港區

2011年，時任國務總理的溫家寶在總結審批改革成績時做了一個定性的判斷：我國的審批改革自2001年正式啟動以來，已經取得了顯著的成績。不管是審批事項清理，還是審批權監管，乃至審批流程優化，國家和各級地方政府都做了不少的工作，也解決了許多現實的問題。從2011年到今天，我們依然在不斷改革，尤其是新一屆領導集體執政后，中央要求一直在提，各地探索也一直在做。問題是，審批改革改到今天，我們并不確定改革的受益者是不是滿意，滿意的程度如何？尤其是作為經濟發展中堅的企業，他們有沒有感受到審批改革的紅利？更為重要的是，我們需要知道，對今后進一步深化改革，企業還有哪些訴求？

一切改革都應該是從群眾中來，到群眾中去。為了放權于市場、還權于社會才開始的審批改革，也必須走群眾路線。群眾對審批工作的滿意是衡量改革成效的標準，群眾對審批改革的訴求是今后改革的出發點。這次調研，我們沒有采取常規的調查問卷的定量分析方法，而是采取座談和訪談的方式，從4月初到5月初，歷時近一個月，實地走訪了高港區范圍的所有園區、鄉鎮，召開由園區及鄉鎮管理者、從事審批服務的工作人員和企業家參加的座談會十余場，匯總受訪企業關于行政審批的意見、建議、訴求百余條。歸納下來，我們感受今后深化審批改革要著重解決以下六個方面的問題。

一、關于行政審批權的市區一體化

基層工作人員和企業來回往返市區過程繁復周折。這次調研，我們感受到基層辦事人員和企業之間已經形成了緊密的協同關系。為了項目審批，鄉鎮園區管理者也好，直接為企業代辦審批服務的工作人員也好，他們都在盡心盡力為企業提供周到便利的服務。但即使如此，企業仍然覺得辦事很麻煩、很折騰。

讓企業覺得麻煩和折騰的審批事項大多集中在市一級。目前高港區有權決定的審批事項太少，很多事項的審批權都在市里，并且分散在不同的部門。市一級審批部門不僅企業不熟悉，代辦的基層工作人員也不熟悉，雖然門不難進，臉也不難看，但事情辦起來很麻煩。因為往返次數實在太多。他們得在幾個部門之間來回跑，去一次就花一天時間。有的事項一次辦不完，比如遇不到具體經辦的人或者有權蓋章的人，他們就隔天再跑。那么多審批事項、那么多部門都跑下來，到底要往返市里多少次，不管是企業還是代辦人員，都算不清了。

基層期盼能在高港區一級完成大部分事項的審批。建議加快行政審批權市區一體化改革，將更多審批事項的決定權下放到高港區一級。一方面堅持“市場優先、能放盡放”的原則，全面梳理市級審批權限，除全市確需保留的統籌協調、綜合平衡的審批事項外，凡是能直接下放的審批事項直接下放到高港區；凡是能夠委托下放給高港區的審批事項經省政府同意后由省級部門直接委托下放給高港區。另一方面將法律法規賦予縣（區）級行使的權力歸還給高港區。如市規劃部門按照“規劃審批在市，執行規劃在區”的原則將審批權限下放，規劃紅線劃定、“兩證一書”、建筑（規劃）總平面圖方案及建筑總體方案審查等項目同時下放；市住建局下放施工許可證的審批權限；消防支隊將審批前移；環保局將部分項目授權給高港區，等等。

二、關于行政審批權的相對集中化

審批中的部門協調會讓企業頭痛。十余次的座談會，總共六十余家企業參會，沒有一家企業提到審批項目不合理的問題，這說明從中央到省再到市區，審批項目的精簡已經做得很到位，企業認可大部分審批項目的設置是合理的。讓企業感到頭痛的，是審批中經常會有個別環節因為牽涉多個部門而辦不下來，要等政務中心或者區領導乃至市領導召開部門協調會才能辦成。協調會要有政府負責人牽頭才可以，但這不屬于常規工作，要等政府負責人把常規工作安排好才能召開，而且實際召開的時候，所有的相關部門都要有負責的人參加，有一個部門不能參加，協調會的效果就得打折扣。通常這樣的協調會要開的成，總要等上一段時間，時間有多久，不管是政務中心，還是企業，都無從預期。

審批中需要反復遞交材料也讓企業感到困惑。有時候一個審批事項，需要到兩個部門辦手續，而前后兩個部門都要求企業提供相同的材料；有時候一個審批事項雖然只涉及一個部門，但涉及該部門的好幾個科室，企業同樣被要求反復提交同一材料。理由是不同部門、不同科室有不同的法律要求，材料當然要自成一體，分別提供。對此，企業很無奈也很困惑：“政府不都是一家的嗎？我們來這里投資辦項目，是區里招引過來的，我們就認區里說話，區里對我們很熱情，態度也好，但是具體辦事的時候，要跑的部門實在太多了，我們希望能有一個牽頭的，有什么事情直接找這一個部門，材料交過去，你們自己去牽頭部門查看不就行了，你們政府內部辦事總比我們老百姓一家一家的跑容易吧？”

行政審批權的相對集中可從根本上解決上述協調會困境和企業反復跑腿、材料重復提交的問題。建議加快相對集中許可權改革，將散落在各個部門的行政審批權聚合到一個部門來。這樣的工作優勢是可以從整體和全局的角度，精簡審批環節、優化審批流程。一方面可以整合審批事項，對審批事項進行歸并、壓縮。按照“業務全覆蓋、對接無縫隙、責任可追溯”的要求，取消重疊的審批，消除搭便車的審批，歸并同質化的審批。另一方面可以對企業投資、城建項目、外商投資、技改項目等進行全流程模擬推演，在反復模擬推演的基礎上，建立起崗位職責清晰、審批權限明確、工作標準具體的“車間流水線”式的審批流程。

三、關于行政審批的標準化和透明化

無法預期審批時間和審批結果，是企業在辦理審批過程中的常態感受。有企業在座談中談到，“我們向辦事人員詢問辦理情況的時候，辦事人員會拿法律條文給我們看，說會嚴格按照法律規定辦理，讓我們回去等，問題是法律上規定的內容，我們不能完全理解。辦事人員只說自己會依法辦事，但到底怎樣辦才算依法辦理，我們完全不知道，只能聽他們說。”還有企業補充說：“有時候，看別的企業辦的比我們快，我們就去問，人家說是托熟人辦的，我們沒有熟人，只能再去問政府，辦事人員還是拿法律規定給我們看，說他們沒有違法辦事，我們也就沒有辦法催，但總感覺哪里不對勁。”

對審批信息不能明了確知，讓企業處于無助無力的狀態，不僅影響他們對政府審批服務的滿意度，也影響了政府的公信力。比如一個企業提到，對于某一項收費，法律規定了同樣的標準和數額，為什么有的企業可以緩交，他的企業就不可以呢？能不能緩交相關費用對于創業期的企業來說影響很大，什么樣的企業能緩交，滿足什么樣的條件能緩交，他們沒有平臺知道，也沒有渠道查詢，那么對于實踐中操作標準不統一的情況，他們只能理解為政府審批的不公正。

我們要想辦法把企業看不懂的審批術語從法律法規中拎出來，要有勇氣把群眾看不見的審批標準從抽屜里拿到桌面上。首要的一項工作是制作審批事項清單，把審批事項做成清單一項一項的列明。要按照“最小顆粒度”的要求去梳理，把審批事項細化到到最小單位，一個最小單位的審批事項對應唯一的申請人、唯一的業務辦理流程和唯一的申請材料。所有的審批事項都要全部曬出來。第二項工作是嚴格工作規范和裁量基準。對內制作《業務手冊》，對外制作《辦事指南》，兩個相互對照，把審批條件里模糊的地方、有歧義的地方全部明確到位、具體到位，把工作人員可以自由裁量的地方全部找出來定標立準。工作人員嚴格按《業務手冊》提供全程無差別的審批服務，實現“誰來審批都一樣”；申請人依據《辦事指南》了解審批事項的申請條件、辦結時限、收費標準等關鍵信息，實現“誰去申請都可以”。

四、關于互聯網+審批服務

推進互聯網+審批服務，這個想法或者感受，并不是企業明確提出的訴求，而是我們在和企業交流之后，深感能力不足，跟不上群眾的期待，覺得政府必須要做的一件事。一個80后的創業者，做輪轂生意，全是海外訂單，為海外客戶定制個性化的輪轂。她不講困難，講得全是創業的熱情，她把自己的小公司做的紅紅火火，唯一的動力只來自于創業、守業的熱情。我們調研團隊十幾個人，在聽她滿懷激情講述愿景的時候，心里想的是，對于年輕一代的企業家或者創業者，我們能為他們做什么？我們怎樣做，才能跟上他們前進的步伐？她通過分析把握國際市場信息，把自己的小生意做到了“全球化”，把電子商務用到了極致。而我們的工作呢，反觀現有的審批工作，為市場服務的手段，還停留在手工操作的模式上，所謂的電子政務，無非是手工操作的“電子版”“網頁版”。電子政務遠遠落后于電子商務，政府服務能力遠遠低于市場的發展步伐，這是一種嚴重的不匹配。

互聯網+審批服務，其最重要的優勢，是可以在理念和機制上實現對傳統審批模式的顛覆和創新。一方面是公開權力“開弓沒有回頭箭”。我們一直強調要規范審批，約束自由裁量權，我們也梳理出了審批事項清單，嚴格了工作標準，但我們還差互聯網的臨門一腳。當我們把梳理出來的審批清單全部編碼上網，把制作出的“業務手冊”“審批流程圖”和“辦事指南”全部上傳，同時配備電子監察系統對審批行為全程即時跟蹤，并搭建績效系統開放群眾評議和社會監督，此時，開弓就已經沒有了回頭箭，全部環節的審批行為都處于可視化、可追蹤的狀態，全部流程的審批權都運行在陽光之下。

另一方面是服務群眾“全過程無止境”。一是大力推動“申辦材料格式化、標準化”，便利網上前臺受理。通過配備二代身份證讀卡器等設備，充分運用電子證照有效功能，實現跨地域、跨部門、跨層級的信息聯動，可避免讓辦事人反復提交證照、反復填寫表格。二是建立政府數據資源互聯共享機制，打破部門間信息壁壘，消除行政審批中的“信息孤島”現象，做實網上審批的后臺支撐，支撐企業和群眾辦事手續由繁變簡，辦事形式由暗變明，辦事速度由慢變快。

五、關于涉批中介服務的市場化

企業對涉批中介服務的感受集中在兩點上，一個是貴，一個是慢。比如房屋質量鑒定收費，有企業認為，和這個鑒定的技術含量相比，向他們工廠收取幾十萬元的費用，實在太貴了，政府要管他們，這是必要的，但是這項鑒定技術，成本有那么高嗎？他們覺得花費幾十萬元購買這項鑒定服務，實在不值。調研中企業一致反映，那些和政府有一定關系，辦事比較快、報批比較容易通過的中介公司，費用更貴。

比費用貴還讓企業抓狂的是“慢”。企業普遍反映在消防審核、環評報告、施工圖審查這三個審批事項上，花的時間太長。有時候一次通不過，要審兩次，特別是重大的環評項目，初審之后還要組織專家再進行評審，一來二去，耗時巨大，而且完全不能預期。從總的情況來看，環評、能評、安評、審圖等中介服務時限太長的問題，已經不是個別現象，有時甚至占到整個許可項目審批時限的三分之二以上，極大地影響了行政審批效率。

讓中介服務費用降下來，把中介服務質量提上去，辦法只能有一個，就是加快中介服務的市場化改革。第一，梳理中介服務事項并做成清單向社會公布。將處于政府和市場之間，說不清道不明的權力邊緣地帶，向社會公開，接受“陽光殺菌”。第二，開放中介市場，實現充分競爭。面向全社會公開招納中介機構，打破行業壟斷和區域壟斷。只要符合資質要求，經審核備案后即可隨時入駐。第三，建立中介信息平臺，發布中介清單和中介機構資質信息，并即時公布中介機構的服務業績、社會評價和信用等級，加強對中介機構的監督監管。第四，推動中介服務事項的分類改革。普通的中介服務事項，實行形式審查與技術審查分離的模式；區域性的中介服務事項，由審批部門承擔提供統一的評審評估服務的責任；涉及公共利益的重大審批事項，設置更嚴格的審批前置條件，不僅要技術初審，還要結果復審。

六、關于審批服務隊伍的專業化

今后的審批制度改革，是一項系統工程，對審批工作隊伍的能力和素質提出了更高、更新的要求。不管是審批權的市區一體化，還是行政審批局的建設運行，抑或互聯網+審批服務的落地，都代表著某種新的工作理念和工作規范。市級審批權下放以及審批局的組建，使得區一級的審批工作量加大，業務范圍變寬，審批人員的工作能力和業務水平亟需增強；審批事項的清單化管理和審批流程的標準化操作，要求時限縮短、效率提升，也必然給審批人員帶來更多壓力和工作負荷；互聯網+審批服務，則要求審批人員除了精通業務流程還要熟練掌握信息化工作手段。

為完成以上工作，保障各項改革措施順利進行，必須加強行政審批人員和項目代辦員隊伍建設，通過定期業務培訓和掛崗跟班鍛煉，全力打造兩支相對穩定的專業化審批服務隊伍。一個是專業化審批隊伍。可以從原審批部門劃轉大量審批業務骨干，讓他們一開始就參與到審批流程再造工作，在行政審批局正式運行后，就能立刻轉變為審批工作的中堅力量。因此，高港區必須在組建專業化的審批隊伍上下功夫，通過部門劃轉、招考選調、強化培訓等多種方式，鍛造一支政治思想好、業務素質強、服務態度好的專業化審批隊伍，才能確保行政審批局組建后各項工作正常有序運轉。

另一個是項目代辦員隊伍。在原有代辦服務的基礎上，可通過政府購買服務的方式，進一步充實無償代辦服務隊伍。對企業設立，可設無償代辦服務窗口，實行一口接件，一口統一發證；對企業投資項目，代辦人員全程無償代辦。從指導項目單位編制辦理全程審批的計劃安排，幫助項目單位提前準備好所需的申請材料，到協調解決遇到的審批問題，督促項目單位盡快申報辦理各項審批及手續，代辦人員全程參與，同時做好跟蹤記錄。

責任編輯：喬詠波

劉瑞強，泰州市委黨校校務委員，講師。研究方向：當代中國政治。

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2095-5103（2016）20-0017-03