司改進行時 統一思想 步調一致深入推進司法責任制改革

文|賈志鴻

司改進行時 統一思想 步調一致深入推進司法責任制改革

文|賈志鴻

司法改革進行到今天，比認識更重要的是決心，比方法更重要的是擔當，而擔當中的重要內容是工作的主動。全省各級院領導干部，特別是檢察長要有高度的政治自覺、強烈的責任擔當和扎實的工作作風，自覺從“四個全面”戰略布局、黨和國家事業全局、檢察工作長遠發展的高度認識和推進改革，堅定不移地抓好《實施意見》的貫徹落實，敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘。

為保證全省檢察機關司法責任制改革統一、規范、有序推進，2016年1月11日，全省檢察機關司法責任制改革推進會在海口召開，即日起全省檢察機關統一執行《海南省檢察機關完善司法責任制的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），這標志著海南檢察司法體制改革經過一年的運行，進入了一個全新的階段。

國家憲法日集體宣誓

2015年，全省檢察機關辦案流程更加順暢，辦案效率顯著提升。在2015年審查逮捕、審查起訴人數同比分別上升7.2%、5.1%的情況下，審查逮捕案件辦理期限較去年平均縮短1至2天，審查起訴案件辦理期限平均縮短8.3天；辦案質量總體平穩，案件起訴率、有罪判決率分別為95.3%和99.9%，案件質量綜合指數位居全國前列。檢察官辦案主體地位進一步凸顯，檢察官自行決定批捕案件占批捕案件總數的88.6%、自行決定提起公訴案件占公訴案件總數的85.03%，辦案責任心和職業榮譽感顯著增強，初步形成了權責明晰、制約有力、運行高效的檢察權運行機制。

充分認識《實施意見》的重大意義增強做好司法責任制改革的責任感和緊迫感

（一）《實施意見》的出臺，是貫徹落實中央和最高人民檢察院關于完善司法責任制改革部署的重要舉措。完善司法責任制是黨的十八屆三中、四中全會部署的重要任務。習近平總書記在2015年3月中央政治局第二十一次集體學習時要求，“要緊緊牽住司法責任制這個牛鼻子”，指出了這項改革在深化司法體制改革中的核心地位。最高人民檢察院檢察長曹建明在江蘇調研講話、昆明大檢察官研討班講話以及全國司法體制改革試點工作推進會講話中，反復強調抓好司法責任制改革的重要性，并就改革涉及的一些重大問題進行了闡述，提出了具體要求。2015年9月25日，高檢院印發了經中央深改組審議通過的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，這不僅是檢察機關司法責任制的重要指導性文件，也體現了中央的要求。接連著10月15日至16日，高檢院在北京召開了全國檢察機關貫徹落實這一意見的部署會。會議要求，各省級院要結合司法體制改革試點工作和本地實際，制定具體的實施意見。我省的《實施意見》，就是在遵循高檢院意見的基礎上，總結我省檢察機關改革經驗制定的。這既是我省檢察機關改革的經驗歸納和總結，也是高檢院意見的深化和完善，充分體現了中央和高檢院關于完善司法責任制改革的各項要求。

（二）《實施意見》的出臺，是規范和統一全省檢察機關司法責任制改革的迫切需要。2015年3月以來，全省三級院較為順利地推進司法責任制改革。改革之初，各級院結合自身實際，自行選擇主任檢察官辦案責任制或檢察官辦案責任制，在制定權力清單、辦案組織設置、內設機構整合等方面，賦予各院較大的自主探索空間。《實施意見》的下發，是對前段主任檢察官辦案責任制和檢察官辦案責任制改革的經驗總結，標志著海南省人民檢察院（以下簡稱省院）對司法責任制改革工作標準和工作要求的統一，標志著全省檢察機關司法責任制改革經過前期的改革試點階段、全面鋪開階段進入到深化完善階段。

（三）《實施意見》的出臺，是進一步深化全省檢察機關司法責任制改革的重要抓手。當前，全國第二批、第三批司法體制改革試點工作陸續啟動，一些兄弟省市檢察機關司法責任制改革進展較快，有的省《實施意見》和《權力清單》均已制定出臺，有的省司法責任制改革雖然沒有在全省三級院鋪開，但在內部監督制約、對檢察官的考核評價等方面形成了好的經驗和做法。我省雖然在前期進展不錯，率先在全國實現了全省三級院全覆蓋，高檢院也給予充分肯定，但必須看到當前全省少數院在對待司法責任制改革上還不同程度地存在著思想偏差。改革進行到今天，比認識更重要的是決心，比方法更重要的是擔當，而擔當中的重要內容是工作的主動。全省各級院領導干部，特別是檢察長要有高度的政治自覺、強烈的責任擔當和扎實的工作作風，自覺從“四個全面”戰略布局、黨和國家事業全局、檢察工作長遠發展的高度認識和推進改革，堅定不移地抓好《實施意見》的貫徹落實，敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘，自覺把思想和行動統一到高檢院和省院黨組的要求上來，扎實推進司法責任制改革。

準確把握《實施意見》的關鍵環節促進司法責任制改革的深入發展

當前，司法體制改革已經進入深水區，各種矛盾凸顯，各種問題交織，各種觀點和認識也相互影響，一些深層次的問題逐步顯現出來。2015年11月底，我對幾個院調研司法責任制改革時，結合各地實踐，提出了司法責任制改革是否落實到位的五個方面，即“五個有沒有”的衡量標準（檢察官辦案組織有沒有按照要求設立；檢察官對案件的決定權有沒有按照權力清單下放；與原有的“三級審批制”有本質區別的分管副檢察長、部門負責人監督把關機制有沒有建立；入額檢察官、檢察輔助人員有沒有投入一線辦案；“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的司法責任有沒有落實到位）。總體上看，全省各級院高度重視，認真落實省院部署，主動抓好設置辦案組織、制定權力清單，加強對檢察官司法辦案的監督制約等工作，一些院結合自身實際，積極探索，形成了許多好的經驗做法，但對照省院《實施意見》要求，還存在一些不足，對這些問題，省院《實施意見》有明確規定的，各級院要認真按照意見的要求落實。

（一）關于辦案責任制的形式問題。最高人民檢察院常務副檢察長胡澤君在全國檢察機關貫徹落實《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》部署會上指出，今后，主任檢察官辦案責任制統一明確為檢察官辦案責任制。這是高檢院黨組在總結2013年以來，高檢院在7個省的17個檢察院開展主任檢察官辦案責任制試點經驗，結合中央司法體制改革精神，對檢察機關辦案責任制形式作出的統一規定，結束了一段時間以來檢察系統內外對究竟采取何種辦案責任制形式的爭論。

我省檢察機關司法責任制改革也有這樣一個逐漸深化認識的過程。在2015年先期試點的五個院中，三亞城郊人民檢察院、海口秀英區人民檢察院試行主任檢察官辦案責任制，萬寧市人民檢察院、屯昌縣人民檢察院、白沙縣人民檢察院試行檢察官辦案責任制。2015年7月，省院辦案責任制改革試點方案制定出臺，在省院機關推行檢察官辦案責任制。省院《實施意見》的形成，是經過反復探索、多次修改的結果。各級院要按照省院的統一要求，及時調整辦案責任制形式和辦案組織，統一實行檢察官辦案責任制。辦案組織有兩種形式，即獨任檢察官和檢察官辦案組，辦案組負責人為主任檢察官，負責組織、指揮、協調以及對辦案組成員的管理，并在職權范圍內對辦案事項作出處理決定或提出處理意見。

（二）關于進入員額的檢察官必須在司法一線辦案的問題。從全省情況來看，各級院認真貫徹執行了這一要求，進入員額的檢察官基本上都逐步安排到了司法一線辦案。但在實踐中，一些同志還對“什么是辦案”“什么是辦案人員”“領導干部應該辦多少案”等問題存在模糊認識。準確理解這些問題，離不開憲法、法律對檢察職能的界定以及對檢察權屬性的正確理解和把握。

關于辦案，曹建明檢察長指出，檢察權既有司法屬性，又有行政屬性，還有監督屬性。因此，從辦案的范圍來講，不管是司法屬性較強的批捕、起訴等工作，還是行政屬性突出的反貪反瀆、職務犯罪預防、控告等工作，或者監督屬性較強的訴訟監督、刑事執行檢察等工作，都應該是辦案。從辦案的行為性質來講，親自辦案，就是作為案件承辦人直接辦案，不是作為領導審核案件或參加檢委會討論案件。

所謂辦案人員，即從事辦案工作的檢察官和檢察官助理都應該是辦案人員，兩者的區別在于檢察官擁有對案件的決定權，檢察官助理在檢察官的領導和組織下，完成職責范圍內的辦案工作。科學界定辦案人員范圍，有利于我們正確認識和理解中央部署員額制改革和檢察人員分類管理的重大意義，有利于我們合理確定檢察官和檢察官助理的職責，充分發揮檢察官助理司法辦案的作用，減輕檢察官工作壓力。

所謂領導干部辦案，是指進入員額的院領導還必須親自直接承擔一定的辦案任務。曹建明檢察長指出，各級院領導包括中層干部如果要進入員額，也必須承擔辦案任務，在辦案數量上可以與普通辦案人員有差別，但前提是必須辦案。因此，一方面要認真落實中央和高檢院的要求，進入員額的領導干部要親自直接承擔一定的辦案任務，這對檢察長、副檢察長來說，是履行法定職責的必然要求，也是遵循司法活動親歷性原則、轉變領導方式的重要體現。截至2015年11月底，全省檢察機關進入員額的檢察長、副檢察長共直接辦理案件357件。另一方面要清楚地認識到領導干部的工作重心、主要精力還是要放在對檢察工作的組織領導、謀劃檢察工作科學發展上，這是領導干部工作職責的要求。

（三）關于建立與“三級審批制”有本質區別的監督把關機制的問題。合理放權以后如何加強對檢察官司法辦案的監督制約，這既是改革帶來的新問題，也是中央和社會各界高度關注的問題。探索建立與“三級審批制”有本質區別的分管副檢察長、業務部門負責人的監督把關機制。《實施意見》從三個層面來構建這一機制：

一是建立業務部門負責人對檢察官司法辦案的核閱制度。業務部門負責人應該加強對檢察官辦案的監督把關。這種監督把關既要體現檢察機關上命下從、檢察一體的基本原則，又不能混同于“三級審批制”中的審批、審核。因此，我們提出了建立業務部門負責人對檢察官司法辦案的核閱制度：對檢察官承辦的案件，業務部門負責人對處理決定或意見沒有異議的，在統一業務應用系統或相關法律文書上簽“已閱”；有異議的，可以向檢察官提出意見建議，也可以向分管副檢察長或檢察長報告。業務部門負責人不因核閱檢察官的案件而承擔辦案的司法責任，但應當承擔管理責任。要建立相應的考核評價機制，促使業務部門負責人更好地履行核閱職責。

二是建立對重大復雜敏感案件的監督把關制度。《實施意見》對涉及國家外交、國家安全、民族宗教、社會穩定、網絡輿情等重大敏感復雜案件和新類型案件，由主任檢察官或獨任檢察官提出意見，經業務部門負責人審核后報檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會決定，充分發揮業務部門負責人、分管副檢察長對重大案件的監督把關作用。

三是建立健全分管副檢察長、業務部門負責人日常監督制度。《實施意見》規定分管副檢察長、業務部門負責人在職責范圍內，可以通過組織專項檢查、抽查案件、聽取案件匯報、旁聽案件庭審、參加或列席檢察官聯席會議、運用統一業務應用系統開展網上巡查、建議檢察長更換案件承辦人等方式，加強對檢察官司法辦案的監督制約。

（四）關于落實司法責任的問題。《實施意見》對司法責任作了較為詳細的規定。

一要正確認識嚴格司法責任的目的。司法責任制不等于司法問責制。嚴格司法責任的目的并不是為了追究檢察官的責任，而是為了喚醒和加強檢察官的責任意識，讓檢察人員始終保持應有的責任心和職業壓力，從制度上倒逼檢察人員公正司法。因此，身為檢察官不能為官不為、患得患失、因噎廢食，不能因為怕犯錯誤而不敢果斷決策，不能因為擔心辦錯案而視辦案為畏途。

二是司法責任要有嚴格的范圍界定。《實施意見》堅持主觀過錯與客觀行為的有機統一，對司法責任的范圍進行了嚴格的界定。司法責任主要是對檢察官在辦案中存在故意或重大過失，造成嚴重后果或惡劣影響等情況的追責，主要包括故意違反法律法規責任、重大過失責任和監督管理責任三種類型。司法辦案工作中雖有錯案發生，但檢察人員履行職責中盡到必要義務，沒有故意或重大過失的，不承擔司法責任。檢察人員在事實認定、證據采信、法律適用、辦案程序、文書制作以及司法作風等方面不符合法律和有關規定，但不影響案件結論的正確性和效力的，屬于司法瑕疵，不能作為司法責任追究，應該按照紀律規定處理。從實體上保護檢察官依法履職的積極性。

三是認定司法責任要有嚴密的程序制約。《實施意見》規定，認定司法責任需要經過檢察機關紀檢監察部門的調查核實——檢察長決定——移送懲戒委員會審議——懲戒委員會作出無責、免責或給予懲戒處分的建議——檢察機關按照懲戒委員會的建議作出相應處理——檢察人員不服的有權提出申訴六個環節，在程序上充分體現了對檢察人員依法履職、公正辦案的保護。

（作者系海南省人民檢察院檢察長、黨組書記）

本文責編/鐘瑜 郵箱/zy200928@qq.com