關于遼寧省農產品質量安全地方立法的思考

李曉磊

摘要：結合遼寧農產品質量安全監管的實際情況，分析農產品質量安全地方立法的必要性和可行性，針對立法工作中亟需解決的問題，探討相關立法擬解決的重點問題和主要內容。

關鍵詞：地方立法；農產品；質量安全；監管

中圖分類號：S-01 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2016）07-0068-03

《中華人民共和國農產品質量安全法》的出臺，填補了我國農產品質量安全監管的法律空白，標志著我國農產品由數量管理進入數量質量并重并更加注重安全的新階段。農產品生產受地域影響較大，而該法律基于全國考慮，加之國務院機構改革職能調整后農產品質量安全監管職能變化，導致該法存在法律空白，且部分條款缺乏普適性與可操作性。特別是新《食品安全法》出臺后，《農產品質量安全法》越發滯后于監管工作需要，影響“兩法”的有效銜接。因此，應從加快地方立法的角度，對《農產品質量安全法》進行有效補充。

《農產品質量安全法》出臺后，山東、山西等多個省份出臺本省的農產品質量安全條例，對完善農產品質量安全法律體系起到了重要作用。但是多數省份尚未開展農產品質量安全地方立法，且出臺的省級條例也基本2013年國務院機構改革之前，與當前農產品質量安全監管形勢不相適應，不能滿足執法工作需要。現以遼寧為例，對開展農產品質量安全地方立法進行思考。

1 遼寧省農產品質量安全立法必要性

1.1 國家高度重視農產品安全

農產品質量安全關系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，關系到新時期農業和農村經濟的健康發展。當前，從黨中央到農業部都將農產品質量安全監管工作擺在了重要位置，農產品質量安全工作受到前所未有的重視。農產品質量安全實行地方政府屬地管理責任原則，立法工作受到省人大、省政府的高度重視，組織有關部門因地制宜地制定農產品質量安全地方法規。

1.2 遼寧省亟需要立法改善監管

遼寧是農業大省，全省糧食播種面積已達到312.4萬hm2，總產量219.5億kg；水果栽培面積63.6萬hm2，產量740萬t；設施農業面積超過73.3萬hm2，設施蔬菜總產量達3 200萬t。在農產品數量與規模不斷發展的同時，質量與安全管理顯得尤為重要。

從全省農產品質量安全工作來看，存在諸多與管理對象和形勢需求不相適應的情況，突出表現為：一是農產品質量安全監管工作基礎薄弱，監管體制和機制不完善，政府及有關部門在農產品質量安全工作中的職責不夠具體、明確；二是農產品質量安全法制建設不健全，監管部門執法手段較弱，影響執法效果；三是農產品生產經營從業人員普遍素質較低，法律責任意識淡薄，主體責任落實困難，亟需法律支持和保障；四是農產品產地準出、質量追溯、投入品管理等制度不具體，缺乏統一性、針對性和操作性等。這些問題迫切需要具有較強針對性和可操作性的地方法規來解決。

1.3 新增監管職需法律規范

2013年國務院機構改革結束后，就農產品質量安全監管職責分工在食品藥品與農業兩個部門之間進行劃分，明確“農業部門負責食用農產品從種植養殖環節到進入批發、零售市場或生產加工企業前的質量安全監督管理”，即農業部門在原有的負責食用農產品生產環節的監督管理的基礎上，增加食用農產品收、貯、運環節監管。但關于新增環節的監管工作，國家只出臺了原則性意見，沒有具體的制度或規范，導致各省在具體操作過程中存在很多問題。因此，亟需地方政府立法，通過法律手段賦予農業部門在收、貯、運環節的監管職責，明確相關主體在收、貯、運環節的法律責任。

1.4 現行規章效力不足

2011年，遼寧省出臺了《遼寧省農產品質量安全管理辦法》，使農產品質量安全監管工作得到了進一步加強。但隨著經濟社會發展及政府職能調整，該部政府規章等級低、力度小，對國家相關法律的補充、細化不足，在農產品質量安全監管職能發生變化的前提下，難以適應和滿足新形勢下的監管需要。結合當前實際情況看，制定農產品質量安全地方法規有利于國家相關法律、法規的遵守和執行，可有效解決改革發展和穩定中亟需規范的問題，有利于完善地方配套立法。

2 遼寧省農產品質量安全立法可行性

2.1 借鑒先進省份實踐經驗

目前，山東、山西、江蘇、安徽、河南、甘肅、海南、廣東、貴州等多個省份都出臺了本省的農產品質量安全條例，且實施運行情況好、操作性很高，在保障農產品質量安全、強化違法行為處罰力度、維護廣大人民群眾利益等方面發揮了重大作用。

2.2 與相關法律有效銜接

遼寧省水產品、畜禽產品的質量安全地方法規均已出臺，食品安全地方法規也即將出臺，整個食品安全法規體系中唯獨缺乏農產品質量安全法規。農產品食物總量在整個食品中所占比重最大，因此，應盡快制定農產品質量安全地方法規，與上述法規進行有效銜接，填補食品安全法制體系中的空白，實現食品安全監管無縫銜接。

2.3 立法時機成熟

自《中華人民共和國農產品質量安全法》及《遼寧省農產品質量安全管理辦法》頒布實施以來，遼寧省在農產品質量安全執法監管實踐中，總結、摸索了一系列行之有效的制度、措施，為制定法律奠定了堅實基礎，立法時機基本成熟。

結合遼寧當前情況看，農產品正處于由量擴張到質提升的關鍵時期，需要一部法律在更高層面上規范和引導農產品行業發展。

3 立法擬解決的問題

3.1 新增收、貯、運環節職能監管

針對國務院機構改革后農業部門新增食用農產品收藏、貯存、運輸環節的管理職能，國家及省的食品安全及農產品質量安全有關法律法規均沒有做出規定，此領域法律為空白。因此，應進一步明確農業部門的收、貯、運職能及監管范圍，建立收、貯、運登記備案制度、記錄制度、查驗制度等三項制度，確立收儲運主體的法律責任，從法律層面上賦予農業部門有效的管理權利及手段，解決收、貯、運環節監管問題。

3.2 農產品生產經營單位主體責任

從國家層面來看，《食品安全法》中明確食品生產經營者是食品安全的第一責任人，但地方政府落實責任體系過程中，由于農產品生產經營主體規模小且散、組織化程度低等原因，主體責任落實問題一直是難題。因此，需要從地方立法角度，制定保障農產品生產經營主體履行第一責任人義務的具體措施，明確其責任，對可能影響農產品質量安全的生產經營做出強制性規定，建立“黑名單”、產地準出、產品質量追溯等制度，增強責任落實和責任追究的操作性。

3.3 明確各級政府及部門職責分工

應在法律中對省、市、縣、鄉四級人民政府及食藥、衛生、公安等相關部門的農產品質量安全監管職責進行明確的分工和劃分，使各級政府、各部門之間的職能更加清晰。應將農產品質量安全管理工作向村一級延伸，賦予村委會相關職責。此外，通過立法解決遼寧省農產品質量安全監管、執法機構不健全、設置不規范、人員和經費不足等問題，并將農產品質量安全執法納入農業綜合執法范疇，從法律上對執法體系建設予以保障。

3.4 補充農產品禁產區劃定、補償、修復制度

《農產品質量安全法》在第十五條提出禁止生產區劃定，農業部也出臺了《農產品產地安全管理辦法》，但由于技術難度大、農業部門經費、人員、技術水平難以滿足工作需要，禁止生產區劃定會導致農民受諸多影響，操作難度很大。應結合全省實際立法，提出禁產區劃定、調整、補償、修復的具體辦法，增強操作性和可行性，為各級政府、各部門開展相關工作提供法律依據和支持。

3.5 完善農業投入品經營管理制度

農業投入品是農產品生產的源頭，其監管是農產品質量安全監管的關鍵環節。目前，從農資市場看，農資制假售價案時有發生，農資經營主體及經營行為不規范現象頻發；從農資市場管理看，多部門管理職能交叉和監管空白問題短期內無法解決，行政管理部門缺乏有效措施和有力手段。為此，應強化“農業投入品經營”的法律約束，提高投入品市場準入門檻，建立投入品經營備案制度，明確投入品經營者責任及投入品批發市場職責，并賦予其法律責任。農藥對農產品質量安全影響最大，根據農藥監管執法經驗，應建立農藥經營條件審查制度和高毒農藥定點經營制度，從法律層面明確農藥市場經營主體資格，提高農藥經營準入標準，強化農藥市場監管措施。

3.6 建立產地準出及質量追溯制度

農產品產地準出及質量追溯制度是當前農產品質量安全監管的重要內容。黨中央、國務院多次在重要會議和重要文件中提出，農業生產和農產品生產主體存在特殊性，各地在實施過程中存在很多困難和問題。因此，應以地方立法為契機，對產地準出制度和產地準出證明形式等作出具體規定，將食用農產品市場準入工作考慮在內，明確產地準出與市場準入制度銜接辦法，推動產地準出工作。同時，建立農產品質量追溯制度，明確實施追溯主體的層次和分類管理，增強指導性和操作性。

3.7 加大違法行為處罰力度

農產品質量安全執法工作基礎薄弱，職能缺、措施少、手段弱的問題一直存在。為解決這些問題，必須通過立法來強化農產品質量安全的執法力度。

一是要擴大法定農產品生產經營主體范圍，在《中華人民共和國農產品質量安全法》中，只設定農產品生產企業、農民專業合作經濟組織的法律責任。但就我國農業生產實際情況看，個體農民在生產者中仍占較大比重。

隨著土地流轉力度加大，家庭農場、種養殖大戶發展速度較快，已成為新型農產品規模化生產主體，在農產品生產中占重要地位。從多年執法監管和檢測情況來看，不合格農產品主要來源于農民生產，少部分來自于企業和合作社。因此，應從法律層面，賦予個體農民、家庭農場、種養殖大戶農產品質量安全主體責任，細化不同主體的擔責方式。

此外，還應將農產品收貯運單位和個人納入監管主體范疇，使其履行法定的農產品質量安全責任。

二是要從法律設定的角度，提高對農產品質量安全生產經營違法行為的處罰金額，縮小自由裁量權，增加其違法成本，達到“重罰必重視”的目的。

三是增強農產品質量安全執法監管手段的操作性。為保證農產品質量安全監測工作的順利開展，被抽樣單位或個人不予配合或拒絕的，應進行相應處罰。

參考文獻

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