國家助學貸款按收入比例還款：日本的特點及啟示*

徐國興 劉 牧

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國家助學貸款按收入比例還款：日本的特點及啟示*

徐國興 劉 牧

按收入比例還款是近期世界各國助學貸款制度改革的重要特征，日本是典型之一。經(jīng)過長期發(fā)展，日本國家助學貸款回收制度徹底貫徹了按收入比例還款的思想。現(xiàn)在，已經(jīng)形成了多樣化和綜合的按收入比例還款的制度體系，能夠適應不同收入階層的還款者的實際需要。同時，還盡可能結合一些能夠促進回收的具體措施。日本改革設計的原則無疑為我國制度改革提供了有益的啟示。

國家助學貸款；按收入比例還款；日本

一、國際視野中的日本制度

由于依據(jù)的具體標準不同，不同學者對當前世界上存在的多樣化按收入比例還款制度的分類體系不同。[1]然而，在對其本質的理論認識上，不同學者之間并無重大分歧。簡而言之，按收入比例還款(income-based repayment)即是國家助學貸款的借款者畢業(yè)后還款時，按照個人的勞動收入的一定比例來歸還所借的助學貸款。[2]按收入比例還款理論是近期世界各國助學貸款制度建設和完善的主要指導思想之一。[3]只不過不同國家的實行程度不同而已。

一個國家如何貫徹按收入比例還款原則與該國助學貸款制度的基本性質密切相關。一方面，原來不存在助學貸款制度而實行免費加獎助學金制度的發(fā)達資本主義國家，如澳大利亞、新西蘭、英國和加拿大，以及一些發(fā)展中國家，如亞洲的泰國和非洲的埃塞俄比亞等，都紛紛建立了收入約束型貸款(income contingent loan)制度。這是徹底的按收入比例還款的助學貸款制度。另一方面，原來主要實行抵押型助學貸款(mortgage loan)制度的國家，也積極尋找在現(xiàn)有制度體系內有機融入按收入比例還款思想的具體措施。[4]比如，美國就采取了以下兩類措施來強化按收入比例還款的回收原則。一類措施是建立收入約束型助學貸款制度。[5]另一類措施是改革原有的抵押型助學貸款回收的具體措施，使它的回收制度更好地反映貸款者個人勞動收入水平的變化(income-driven repayment)。與美國相比，傳統(tǒng)上同為抵押型助學貸款的日本的改革則顯得更為徹底。

日本是目前世界上為數(shù)不多的政府僅僅通過助學貸款進行大學生資助的國家之一。[6]日本的國家助學貸款制度起始于1943年，歷史悠久，甚至較美國更早。而且性質上與美國類似，屬于抵押型助學貸款。在抵押型助學貸款制度中，最容易發(fā)生的問題是還款拖欠率高和回收困難。比如，美國的還款拖欠率最高時曾經(jīng)一度達到20%以上。[7]有學者認為，還款拖欠率超過20%時，還不如使用獎助學金更有效。[8]然而，日本的助學貸款還款拖欠率從未達到如此嚴重程度。[9]雖然這是各方面因素共同作用的結果，但與它的助學貸款還款相關的具體規(guī)定均考慮了還款者收入不無關系。比如，在國家助學貸款制度建立之初，日本所設定的法定還款年限就比較長，最長的期限竟達20年。也就是說，它很早就考慮到了貸款者收入與還款率之間的正相關。同時，最近十年來，順應世界潮流，日本國家助學貸款制度分別于2004年和2012年進行了兩次較大規(guī)模的改革，終于在原有抵押型國家助學貸款體系中，實現(xiàn)了徹底貫徹按收入比例還款的指導思想。

二、日本制度中按收入比例還款的具體措施

(一)應屆畢業(yè)生還款延期

1.畢業(yè)離校初期的還款延期

畢業(yè)離校初期還款延期(grace period)指，應屆大學畢業(yè)生自畢業(yè)之日起，6個月內免于還款。這是考慮以下因素而設定的措施：第一，剛畢業(yè)的大學生即使找到工作，也未必能夠立即參加工作或獲得收入。第二，即使能夠獲得收入，收入一般也相對較少。第三，這時候需要購置很多工作需要的物品，如正式的工作裝等，集中花費的款項反而較多。

其實，我國和美國的國家助學貸款制度中都有類似規(guī)定。所不同的是，在同類延期期間，美國的有些助學貸款需要貸款者支付利息，而我國和日本的國家助學貸款中，這個延期均免付利息。還有，這個政策并非在我國制度實施初期就有，而是試行改革后增加的一項規(guī)定。

當然，延期期間免付利息并不意味著延期期間利息不發(fā)生，而實質僅僅意味著利息支付的改變。這又分為兩種具體情況。第一，利息支付主體改變。即在延期期間發(fā)生的助學貸款的利息由政府負擔。日本的第一種助學貸款(這個貸款本來就是政府的無息貸款)屬于這一類，我國的所有助學貸款均屬于這種情況。第二，利息可以延期支付，但仍由貸款者本人支付。日本的第二種助學貸款就屬于這一類，美國的大部分貸款也屬于這一類。

2.低收入應屆畢業(yè)生還款延期

低收入應屆畢業(yè)生還款延期是指，應屆大學畢業(yè)生在畢業(yè)后(含中途退學)一年內，如果沒有找到工作，或者找到了工作，但是工資收入低于一定標準，可以申請還款延期。各種延期累加后，還款延期合計可多至10年。10年的上限是2014年新修改的規(guī)定，在此之前，各種延期累加的上限為5年。這個延期需要貸款學生提出申請，即需要提交書面材料，這是它與上述的畢業(yè)離校初期還款延期的不同之處。延期申請的提出需要每年一次。當然，符合條件者，下一年還可以再申請。延期期間，不產生利息。

申請時，提供以下證明材料之一即可。畢業(yè)學校的相關部門或教師出具的正在找工作的證明。政府勞動部門的相關單位如職業(yè)介紹所開具的曾經(jīng)積極尋找工作，但是最終沒有找到的證明。這需要提供一些具體材料，包括各次尋找工作的具體記錄，比如，什么時間被介紹什么工作以及沒有被用人單位雇用的具體原因。低收入者則要提供政府稅收部門提供的個人勞動收入證明。其他的能夠證明個人經(jīng)濟狀況的合法材料也可以，比如，低收入者的工資收入的銀行賬戶的復印件等。[10]但是，由于處于大學畢業(yè)初期這個特殊時期，畢業(yè)學校出具的證明也合法。

(二)較長和多樣化的還款周期

對于大多數(shù)畢業(yè)生來說，他們的勞動收入具有如下基本特征。畢業(yè)后能夠在較短時間內找到工作。其后，雖然也有可能在一個工作單位內轉崗或在幾個單位之間跳槽，但是，其一生都呈現(xiàn)工作不間斷的趨勢，直到60歲左右退休。其間，生涯工資的數(shù)量呈現(xiàn)為連續(xù)不斷的曲線。學者稱之為生涯工資曲線。生涯工資曲線的基本特征是，在開始階段，緩慢上升，30～40歲的年齡段快速上升，45～50歲左右升至最高點，而后下降。這客觀上就要求助學貸款還款周期必須與收入獲得的長期性和數(shù)額的變化相一致。

但是，大學畢業(yè)生勞動收入的生涯曲線的具體形狀則呈現(xiàn)出明顯的國別差異。比如，與美國比較而言，日本大學畢業(yè)生的生涯工資高點的出現(xiàn)時期就明顯遲于美國。這就相應地要求日本的國家助學貸款更須堅持長期回收的原則，即必須更重視按收入比例還款的政策。

對于日本來說，在設計出按收入比例還款制度時，不僅要考慮上述原則，還要考慮本國的一些特殊性。比如，大學畢業(yè)生勞動收入的生涯連續(xù)性會被外部因素尤其是驟發(fā)自然災害所打斷。與美國相比，日本地震、火山和臺風以及隨之而來的海嘯頻發(fā)，這經(jīng)常導致部分居民遭受財產和收入的巨大損失。因此，就需要設計更多的按收入比例還款的具體規(guī)定。

在日本的國家助學貸款制度中，法定的還款周期一直比較長。其中，最長的還款年限長至畢業(yè)后20年之久。研究者調查表明，這是世界上還款年限最長的助學貸款制度。[11]但是，具體到每一個借款者，還款周期的長短則是靈活多樣的。具體還款年限根據(jù)借款總額來決定。隨著借款總額的減少，還款的最長年限相應減少。日本共有十六種還款周期的分類。[12]當然，助學貸款管理機構同時提倡貸款學生提前還款，并為此采取了許多促進措施。

(三)還款金額減半制度

因為各種原因，大學畢業(yè)生在一生中的某個時期，個人勞動收入有可能突然銳減，陷入人生收入的低谷期。為此，日本規(guī)定了助學貸款還款金額減半制度。即符合條件的借款者每次還款時，可以僅僅歸還應還金額的一半。當然，這不意味著整個還款總額的減少，而只是推遲了還款時間。它實際上與還款延期的本質相同，只不過延期歸還的不是總額，而是半額。根據(jù)規(guī)定，這個制度的利用者需要每年申請一次。如果下一年還想利用，則需要再次申請。合計減額的最長時間可達10年。而且，在減半期間，原來應還的貸款金額的利息不增加。

在提出申請時，要求提供各種能夠說明自己狀況的證明。傷病者要提供醫(yī)院證明和醫(yī)藥費證明。受災害者要提供家庭所在地的地方政府頒發(fā)的遭受災害證明。經(jīng)濟困難者要提供稅務部門出具的收入證明。如果是經(jīng)濟困難原因的減半申請，應屆畢業(yè)生則不需要提供收入證明。

與此同時，還款減半制度還把一些能夠促進還款的措施結合了進去。比如，具有申請資格的必須是，采取按月還款和銀行自動轉賬的借款者。日本助學貸款制度規(guī)定，可以按月、季度、半年或年為單位來歸還貸款，每一還款時間單位歸還一次。相比于按其他方式來說，按月歸還更有利于及時回收。同時，自動轉賬顯然比人工還款更具回收優(yōu)越性。而且，對于有拖延記錄的人來說，必須全部歸還應還貸款以及過了懲罰期之后，才能申請。[13]

(四)一般還款延期

在大學畢業(yè)生一生的不同時期，可能會因為不同原因而短期間失去勞動收入。除去上述應屆畢業(yè)生的低收入之外，還有自然災害、國內外從事低收入研究工作、生育休假、傷病、成為政府的生活保護對象、準備入學考試、繼續(xù)深造、海外留學、參加國際志愿者活動、失業(yè)和經(jīng)濟困難等因素導致的收入降低。[14]當然，這些原因僅僅是為了制度的操作方便而進行的分類，理論上存在重疊之處，其本質都是貸款者處于收入低或無收入的狀態(tài)。考慮到這些多樣化的客觀原因，日本就設立了國家助學貸款一般還款延期制度。

符合條件者，可以申請一般還款延期。與各種延期累加后，可利用的一般還款延期的最長年限也是10年。在延期期間，貸款余額不發(fā)生利息。其制度的發(fā)展歷程與上述“低收入應屆畢業(yè)生還款延期”相同。申請條件等規(guī)定也與低收入應屆大學畢業(yè)生還款延期基本相同，只是收入水平低的程度更嚴重一些。

(五)還款與收入完全聯(lián)動

在上述的有關規(guī)定中，都明確指出，還款延期或減額的最長期限都為10年。換句話說，當10年的最長延期期限過去之后，借款者不管經(jīng)濟狀況是否有明顯改善，能否負擔起還款金額，都必須重新開始還款，履行未盡的還款義務。因此，以上四種還款延期都還不是完全意義上的按收入比例還款。

然而，一部分借款者的經(jīng)濟狀況可能永遠都不會改善。比如，突然而嚴重的傷殘、疾病或永遠失業(yè)帶來的收入急劇降低會持續(xù)很長時間。由于現(xiàn)代日本經(jīng)濟長期低迷，高等教育普及化而整體規(guī)模過度龐大，大學畢業(yè)生失業(yè)或無收入的現(xiàn)象更容易出現(xiàn)。如果沒有合理的制度設計，更有可能出現(xiàn)如下的惡性循環(huán)。即，低收入家庭子女主要依靠助學貸款才能完成學業(yè)，而且大多進入教育質量極低和市場前景渺茫的高校和專業(yè)讀書，畢業(yè)后很難找到收入較好的工作，因而長期陷于低收入狀態(tài)。這樣，高等教育機會帶來的不是生活改善而是惡化。

在借款人未有較高勞動收入和經(jīng)濟負擔能力來歸還貸款，即助學貸款制度的助貧致富目的未能達成的情況下，強迫借款人還款顯然不符合該制度建立的理論基礎和初衷。因此，就需要在經(jīng)濟困難借款者的經(jīng)濟條件明顯改善之前不需要還款的還款延期制度。經(jīng)過長期醞釀，2012年，日本導入了助學貸款還款與收入聯(lián)動制度。該制度規(guī)定，只要借款者的個人勞動收入低于一定水平，借款者就可以無限期地不履行還款義務。其要求借款人的經(jīng)濟條件及其他方面的規(guī)定與上述第4點的要求基本相同。[15]

不過，除此之外，日本的助學貸款還款與收入聯(lián)動制度另有三點規(guī)定耐人尋味。第一，限定貸款品種，僅僅針對第一種助學貸款；第二，限定貸款對象，僅僅針對本科生；第三，限定貸款屬性，僅僅針對貸款金額中的一般貸款額度。

其實，這三點規(guī)定意在提高助學貸款作為政府財政投資的使用效率。首先，日本助學貸款有第一種和第二種之分，兩者差別巨大。主要差別之一是，前者要求借款者不僅家庭貧困而且必須學業(yè)優(yōu)秀。學業(yè)優(yōu)秀者一般有著較強的綜合能力和工作欲望，除非遇到不可抗的外部因素，畢業(yè)后無業(yè)或低收入的可能性極小。相應地，他們使用這個制度的可能性也很小。即使因為外界不可抗拒原因使用了這個制度，一旦條件改善，他們也能夠繼續(xù)履行還款義務。其次，沒有將研究生納入助學貸款還款與收入聯(lián)動制度的范圍，一方面是受政府財力的限制，但另外一方面也起到了遏制部分學生求學動機的作用，提高了公共資源的利用效率。再次，從資金屬性來看，日本的第一種貸款包括一般額度和臨時額度兩部分。臨時額度的目的是讓新生負擔不菲的高校入學注冊費和購買其它必需品。因此，理論上，臨時額度屬于大學生的生活費部分。經(jīng)濟學界一般認為，大學生的生活費不屬于人力資本投資。[16]這樣，建立在人力資本基礎上的日本助學貸款還款與收入聯(lián)動制度自然就不會為第一種貸款中的臨時額度買單。

三、日本制度徹底改革的主要原因

最近十多年，在按收入比例還款理論的指導下，日本對國家助學貸款制度進行了深入改革。巨大改革的背后既體現(xiàn)了國際上助學貸款制度發(fā)展的共同趨勢，也反映了日本制度自身發(fā)展的獨特需求。前者體現(xiàn)在以下兩個方面，后者則體現(xiàn)在第三點，分述如下。

首先，作為半個多世紀以來國家助學貸款制度發(fā)展的經(jīng)驗和教訓，人們認識到，按收入比例還款才是國家助學貸款制度順利運營的根本保障。這已經(jīng)成為當前世界各國進行國家助學貸款制度改革的基本原則之一。完善的按收入比例還款制度能夠徹底消除還款拖欠現(xiàn)象，有利于促進貸款回收，從而保證助學貸款制度的順利運營和健康發(fā)展。這是因為，按收入比例還款制度的還款金額和時限的設定充分考慮到了還款者的經(jīng)濟負擔能力的水平及其變化。長期以來，還款拖欠現(xiàn)象一直是影響世界各國的助學貸款制度存在和發(fā)展的重要問題。日本當然也不例外，雖然它的拖欠比例遠較美國為低。在此之前的很長一段時期內，各國都采取了各種各樣的措施，但均不能有效地根除還款拖欠。而且，長期跟蹤調查的結果表明，大學畢業(yè)生收入低是造成日本助學貸款還款拖欠的最重要因素。另外，澳大利亞等國的改革也為日本的改革提供了有益的參考框架。因此，根據(jù)畢業(yè)生收入來確定還款金額的制度設計就變得非常必要，而且最終順利地付諸實施。

其次，從國家助學貸款制度的根本目的及其外部或者說社會功能來看，長期回收原則是該制度根本目的的客觀要求，按收入比例還款則與長期回收的基本原則相一致。有一些發(fā)達國家的個別助學貸款項目例外，如美國的聯(lián)邦家庭教育貸款(FFEL)，其基本目的是保證中產階層不因子女上大學而降低生活水準，而不是幫助貧困階層通過接受高等教育而脫貧致富。 除此之外，世界上大多數(shù)國家的中央政府的主要助學貸款項目，都是以人力資本理論為基礎的濟貧政策。因此，貧困家庭出身的大學畢業(yè)生的勞動收入——嚴格地說，應為收入中高于高中畢業(yè)生的增額部分——實質上就是高等教育的經(jīng)濟回報。相應地，助學貸款還款就是政府以助學貸款方式投資于高等教育而獲得的對應經(jīng)濟回報之一。政府獲得的另一個經(jīng)濟回報應該是這部分大學畢業(yè)生勞動者的稅收——嚴格地說，應該是稅收增額。自然，國家助學貸款的還款只能根據(jù)畢業(yè)生勞動收入的多少而變化，即實行按收入比例還款制度。

第三，徹底貫徹按收入比例還款是圍繞助學貸款制度發(fā)展的政治壓力長期作用的合力的結果。半個多世紀以前，在導入國家助學貸款制度之初，日本社會民眾只是強烈呼吁政府增加大學生資助，對于采取何種資助方式并沒有足夠的關注。在國會通過相關法案之后，日本中央政府的財政主管部門在研究了各種方式的優(yōu)缺點后，考慮到政府財政窘迫的嚴峻現(xiàn)實，最終選用了國家助學貸款。[17]第二次世界大戰(zhàn)后，隨著國際上福利國家主義的興起，采取獎助學金進行大學生資助的國家越來越多。日本國內呼吁廢除貸款，而采取獎助學金的呼聲也不絕于耳。[18]然而，進入21世紀后，日本經(jīng)濟長期萎靡不振，這帶來了政府財政收入的降低，相應地導致了高等教育財政困難，最終引起學費升高。另一方面，經(jīng)濟不景氣同時也導致國民收入大幅度降低。學費升高和負擔能力降低導致對政府資助的要求變得更加強烈。[19]而能夠同時滿足諸要求的方式就只有按收入比例還款的助學貸款制度了。

四、日本制度建設經(jīng)驗對我國的啟示

現(xiàn)在，日本國家助學貸款回收制度的有關規(guī)定完全貫徹了按收入比例還款的思想。而且，經(jīng)過長期發(fā)展，已經(jīng)形成了多樣化和綜合的按收入比例還款制度體系，能夠適應不同收入階層的還款者的實際需要。同時，還充分考慮了按收入比例還款對貸款回收的可能的負面影響，盡可能結合一些能夠促進回收的具體措施。從運行的實際效果來看，按收入比例還款不會引起還款拖欠率的升高，進而阻礙國家助學貸款的順利回收和實際運行。國際比較研究的結果表明，很長時間以來，日本一直是世界上助學貸款拖欠率最低的國家之一。[20]

與日本的制度相比，我國當前的助學貸款制度中則較少體現(xiàn)按收入比例還款的思想。而且，目前也沒有發(fā)現(xiàn)它正在或今后會朝著這個方向改革的任何跡象。從這一點來說，我國的制度建設似乎在一定程度上脫離了國家助學貸款制度的世界發(fā)展的一般趨勢。這會不利于我國國家助學貸款制度體系的與時俱進和內在功能的充分發(fā)揮。事實上，同為抵押型助學貸款的美國也在以按收入比例還款為指導思想進行制度體系改革。因此，可以斷言，在現(xiàn)有助學貸款制度體系內注入按收入比例還款思想的制度改革遲早會在我國發(fā)生。那時候，雖然日本的具體做法不可能完全照搬，但是日本改革設計的思想和原則無疑為思考我國制度改革的有效方略提供了嶄新的視角，具有非常重要的理論和實踐意義。日本經(jīng)驗的啟示可以概括如下。

首先，國家助學貸款回收措施的選擇不能僅僅為了實現(xiàn)順利回收，而必須以實現(xiàn)制度的本來目的為根本基礎，否則就會本末倒置。其次，國家助學貸款制度本來目的的順利實現(xiàn)必然要求把人力資本理論作為回收制度設計的理論基礎。第三，人力資本理論指導下的助學貸款回收制度設計就需要把按勞動收入比例回收作為基本的指導思想。第四，如果要想徹底貫徹按勞動收入比例回收的思想，相應的具體措施要盡可能多樣化，以便充分照顧到畢業(yè)生的不同人生階段和不同畢業(yè)生個體的勞動收入差異。第五，避免可能的負面影響。在按收入比例還款具體措施的制定中，要盡量考慮和結合一些能夠促進回收的具體措施。

日本經(jīng)驗的啟示意義還體現(xiàn)在整體助學貸款制度建設的一般性原則上。其中，最重要的一點是，助學貸款整體制度需要因應時代發(fā)展的客觀要求而不斷改革。十多年來，我國助學貸款制度的基本框架設計沒有能夠與時代發(fā)展共變。比如，在2004年，由于我國征信制度體系不健全，無法有效地實行助學貸款的回收工作，從而改變了既定的重點發(fā)展和依靠助學貸款來資助大學生的政策。這種轉變在當時可能是無可指責的政策選擇。然而，隨著信息技術和網(wǎng)絡技術的快速發(fā)展和迅速普及，我國在很短的時間內就走完了金融征信制度建設在西方所經(jīng)歷的漫長過程。現(xiàn)在，我國已經(jīng)建立了完全可以與西方比肩的高度完善的金融征信監(jiān)控體系。在這種條件下，面對大學生經(jīng)濟資助長期供不應求的緊迫的客觀現(xiàn)實，我們是否需要重新考慮發(fā)揮助學貸款制度的潛在的巨大功能呢？

[1][3]劉麗芳,沈 紅.“按收入比例還款”的國際爭議[J].教育與經(jīng)濟,2006(2)：36-39.

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[13]JASSO. 減額返還制度[EB/OL].[2014-10-23].http://www.jasso.go.jp/henkan/gengakuhenkan.html.

[14]JASSO.返還期限猶予(一般猶予)[EB/OL].[2015-02-25].http://www.jasso.go.jp/henkan/yuuyo/ippan.html.

[15]JASSO.所得連動返還型無利子奨學金制度[EB/OL].[2015-02-18].http://www.jasso.go.jp/saiyou/syotokurendo.html.

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[18][19]小林雅之.教育機會均等への挑戦[M].東信堂,2012：3-12，47-104.

(責任編輯 陳志萍)

2016-05-12

徐國興，華東師范大學高等教育研究所副教授，碩士生導師，博士；劉牧，中國地質大學(武漢)高等教育研究所副教授，碩士生導師，博士。(上海/200062)

*本文系教育部2012人文社科規(guī)劃基金項目“日本國家助學貸款制度的嬗變：1943-2010”(項目編號12YJA880136)，湖北省教育科學“十二五”規(guī)劃2013年度重點課題(項目編號2013A009)，中央高校基本科研業(yè)務費專項資金杰出人才培育基金項目(項目編號CUG150604)，湖北省高校人文社科重點研究基地——大學生發(fā)展與創(chuàng)新教育研究中心科研開放基金(項目編號DXS20160007)的資助研究成果之一。