日本高等教育市場化改革探析

傅帥雄

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日本高等教育市場化改革探析

傅帥雄

在歐美高等教育改革的大背景下，日本同樣面臨著政府財政緊縮，以及社會需求的擴大與多樣化等問題。此外，日本普遍較低的生育率，使得教育適齡人口減少，這不僅激化了私立大學間的競爭，同時在高等教育市場供給過剩的現狀下，政府的調控能力被逐步削弱。在此情況下，如何通過政策導向，以推動高等教育市場化改革就顯得尤為關鍵。本文將立足于日本大學的改革發展，通過對高等教育市場化的探討與分析，考察其存在的問題、取得的成效以及今后的發展方向，為我國的高等教育市場化提供有益的經驗借鑒。

高等教育；市場化改革；評估制度

自進入20世紀70年代以來，全球范圍內掀起了公共教育改革的浪潮，高等教育作為其重要的改革領域受到社會的廣泛關注。隨著福利國家對高等教育扶持力度的削弱，市場機制的影響逐步擴大。1990年代始，歐美等國的高等教育呈現出顯著的市場化傾向。在此背景下，日本逐步開始了對高等教育市場化的探索與嘗試。以下，將立足于日本大學的改革發展，通過對高等教育市場化的探討與分析，考察其存在的問題、取得的成效以及今后的發展方向，為我國的高等教育市場化提供有益的經驗借鑒。

一、日本大學的改革發展

(一)高等教育的市場化進程

長期以來，日本的高等教育作為政府組織管理體系中極為重要的一環，一直處于政府強有力的宏觀控制之中。[1]因此，其高等教育的市場化主要表現為規制緩和以及增強大學自律性等兩個方面，并在此基礎上，嘗試營造一個競爭的環境氛圍。

盡管在20世紀70年代后期，日本政府就已積極推動教育形態的多樣化，以及教育結構的多元化發展，但是未能取得真正成效。直至1987年，政府通過設置大學審議委員會，并于1990年開始逐步推動以規制緩和為中心的高等教育改革。隨著日本少子化傾向的日益加劇，政府通過對大學設置標準的調整①，從而使大學在教育領域的自律性得以大幅提升。此外，伴隨著教育的大眾化進程加快，市場化將是高等教育改革的必由之路，而少子化傾向及大學設置標準的調整成為了有效的助推劑。[2]

1998年，日本大學審議委員會公布了《關于21世紀的大學以及今后改革的策略》報告，進一步明確了以“市場化”和“自由競爭”為核心的高等教育改革方向。2001年，日本政府將社會教育領域作為其改革的重點，而大學改革成為政府整體最重要的課題之一。在此宏觀導向下，同年6月，日本文部科學省出臺了《大學(國立大學)結構改革方針》，明確提出了國立大學法人化、第三方評估以及建設世界最高水平大學等改革的目標。同時，在國家層面，政府施行了新公共管理(New Public Management：NPM)的改革，即由事前的規制向事后的監督管理轉變[3]。這一系列的舉措為日本高等教育的市場化改革提供了有力的保障。

以上述政府的政策方針為基礎，在2002年至2004年期間，一方面，修改后的大學設置標準、國立大學法人化等制度逐步被予以實施；另一方面，通過規制緩和等措施，教育領域向社會全面開放，并于2003年開始允許具備相應條件的企業開辦學校。

如上所述，進入21世紀以來，日本的大學改革快速發展，同時也全面促進了對戰后日本高等教育制度的重新審視[4]。

(二)教育質量保障制度的構建

隨著日本政府規制的全面緩和，高等教育市場化改革面臨了一個重要問題，即是如何確保教育服務的質量[5]。與日本一樣，確保教育服務質量已成為世界各國在制定高等教育政策中共同的重要課題[6]。早在20世紀80年代，世界各國逐步開始設置大學評估等教育質量保障機構，并于1991年成立了國際高等教育質量保障組織(International Network of Quality Assurance Agencies in Higher Ed-ucation：INQAAHE)。截至1991年末，OECD(Organization for Economic Co-operation and Development)國家基本上都相應設置了教育質量保障機構[7]。此外，歐洲也于1999年成立了歐州高等教育質量保障組織(ENQA)。由此可見，在高等教育市場化改革進程中，如何確保教育服務質量至關重要。

對于日本而言，“大學評估”的概念自1972年被引入，并于1983年被明確為大學改革中的一項重要課題。[8][9]隨著1992年大學設置標準的規范化調整，同時還要求大學推動實施“自我評估”，在此基礎上，日本的大學評估制度初步形成。但是，多數大學的自我評估僅局限于形式上，未能在改善研究活動及組織運營中取得成效。為此，在1999年大學被賦予了“自我評估”以及評估結果公開的義務。

此外，政府逐漸意識到自我評估制度本身欠缺透明性和客觀性，并不能充分保障教育服務質量，而如何實施第三方評估，以及構建多元的評估體系就顯得尤為關鍵。在經過多方討論后，最終于2004年正式開始實施以第三方評估為核心的認證評估制度。

至此，以大學設置標準、國立大學法人化以及認證評估制度為核心的日本高等教育市場化制度體系基本形成。

二、日本高等教育市場化的作用與影響

對于日本高等教育而言，市場化的影響主要體現為教育課程的多樣化、營利大學的出現、競爭性資金的增加以及產學研協作的擴大等多個方面。其中，國家層面規制緩和的作用不容忽視。但是，在新自由主義思潮下的規制改革，為經濟社會整體發展帶來了諸多的副作用[10]。同樣，其在高等教育領域也有所體現，并且在規制改革后呈現日益顯著的傾向。

(一)大學設置標準的規范化調整與大學教育

1991年對大學設立標準的規范化調整，其目的主要是為了應對學術研究及社會的需求，通過編制實施具有特色的課程體系，從而充實大學整體的教育內容，并培養適應社會需求的優秀人才。[11]規范化調整后，在教學課程多樣化、課程時間安排以及網絡應用等方面取得了一定成效。但是，與此同時，出現了較為嚴重的兩極分化，即專業教育的發展與普通教育的衰退。在2002年中央教育審議委員會公布的《新時代下的普通教育發展》報告中，明確指出了規范化調整后普通教育存在的問題。例如，任意縮減課程、偏重專業教育以及責任不明確等。

此外，在專業學位授予方面，也出現專業名稱不明確，以及社會適用程度較低等問題。從國際上來看，隨著博洛尼亞進程(Bologna Process)以及《歐洲地區高等教育資格承認公約》(簡稱《里茲本公約》)的實施，學位的適用性問題成為國際上共同的重要課題。截至目前，在日本的專業學位中，僅學士學位就有600余種，并且其中60%以上具有唯一性，即僅適用于學位授予學校。由此可見，專業名稱、內容的不明確，以及國際的適用性問題較為突出。

(二)辦學主體的擴展：營利性大學的出現

在日本《學校教育法》中規定，原則上辦學主體被局限于國家、地方公共團體以及學校法人。而在2003年頒布的《結構改革特別區域法》中規定，作為特例，可根據區域內的實際情況，允許具備必要條件的企業公司辦學，從事教育和研究。在這里需要特別指出的是，日本文部科學省認為在學校的公共性與企業公司的利益導向間存在根本性的矛盾，并基于確保教育穩定以及可持續性的視角，對企業公司辦學表示強烈反對。盡管最終該法仍被付之于實施，但文部科學省的觀點具有一定的代表性。

與一般大學不同，企業大學在教育內容、授課形式及方法等方面具有較為顯著的特質，且受到了一定的好評。但是，與文部科學省同樣，在教育界也出現了不同的意見，其主要包括以下四點：一是企業大學在一定程度上脫離了教育法中對學校公共性的規定；二是經營者或投資者對教育的過多干涉；三是學校經營基礎薄弱；四是對于教育質量的擔心。而從實際情況來看，也在一定程度上驗證了上述兩者的不同意見。通過文部科學省的調查顯示，大部分企業學校沒有達到辦學條件，專門教師不足且辦學場所多為租賃，學校經營存在較大隱患。此外，由于生源不足，企業大學赤字經營，甚至關閉的情況屢見不鮮。在此形勢下，社會各界對企業大學的期待急速地降低。

(三)第三方評估制度與教育質量保障

隨著政府由事前規制向事后監督管理的政策轉變，事后評估成為決定大學發展的重要依據。自2004年評估制度實施以來，原則上各大學每7年接受一次綜合評估，在此基礎上，國立大學還需要每年接受國立大學法人評估委員會的評估。評估制度與大學設置標準作為日本高等教育發展的兩大基本制度，在一定程度決定了市場化改革的方向。

為了改善學校教育與研究的現狀，第三方評估被寄予了較大的期望。特別是對于確保高等教育質量而言，第三方評估制度被認為是唯一且有效的政策措施。盡管第三方評估作為事后監督管理的重要一環，對被評估對象發揮了約束的作用，但其在制度設計上與政府的宏觀控制(事前規制)密切相關。

而另一方面，第三方評估與自我評估具有內外一體的特點，并在一定程度上促進了自我評估的實施。Becher和Kogan(1992)指出自我評估的重要性，他們認為自我評估是對大學組織內部的活動和價值進行評價，而第三方評估由于欠缺對高等教育體系的充分認識，僅基于外部標準的評估并不能完全對大學組織做出正確的評價。[12]此外，從歐洲教育質量保障組織(ENQA)的規范標準來看，其主要包括以自我評估為中心的內部質量保障(Internal Quality Assurance)，以及以第三方評估為中心的外部質量保障(External Quality Assurance)。同時，作為教育質量保障的基本原則，強調了各大學在自我評估中自律與責任的重要性。[13]

如上所述，自日本引入自我評估制度以來，多局限于形式上，未能在改善教育研究中發揮其應有的作用。因此，在宏觀政策層面，相對側重于第三方評估的傾向較為明顯。

(四)國立大學法人化與評估制度

國立大學法人化是以發揮各國立大學特性為出發點，在制度設計上，采用了獨立行政法人制度②的框架，使國立大學在制定發展規劃、學校運營以及預算使用等方面擁有較強的自主性，但同時也被賦予了運營評估及情報公開等義務。

自日本國立大學法人化后，大學在擁有人事權的同時，也在一定程度上解除了以往政府對經費使用以及產學研協作等方面的束縛。但是，大學法人與行政法人制度本身仍處于政府組織體系的框架下，未能從真正意義上擺脫政府的宏觀控制，政府在賦予其較強自主性的同時，從運營績效及教育研究成果等方面加強了監督管理，并通過評估來決定國立大學教育經費的分配。

而關于國立大學的評估，在2004年實施法人化制度的同時，并沒有一個明確的制度設計，為各大學的運營帶來了一定困難。直至2006年，政府頒布了一系列的政策方針，從而使國立大學評估制度逐步健全完善。其內容主要包括，一是制定發展規劃和目標，并需要獲得文部科學省的批準；二是在規劃期間，需提交每年度的實施情況報告；三是政府根據實施情況報告進行評估，并結合規劃和目標制定相應的經費預算。但是，在具體的實施過程中，政府力圖財政縮減的政策傾向較為突出，同時制度中存在評估方法及指標不明確、教育經費預算的制定以及分配規則不透明等諸多問題，從而使國立大學的評估未能有效地發揮作用。

三、日本高等教育市場化的現狀及今后的重點

(一)高等教育市場化的現狀

在歐美高等教育改革的大背景下，日本同樣面臨著政府財政緊縮，以及社會需求的擴大與多樣化等問題。此外，日本嚴重的少子化傾向，使得教育適齡人口減少，這不僅激化了私立大學間的競爭，同時在高等教育市場供給過剩的現狀下，政府的調控能力被逐步削弱。在此情況下，如何通過政策導向，以推動高等教育市場化改革就顯得尤為關鍵。

首先，從教育來看，2004年日本國立大學的法人化成為一個顯著的特征。國立大學從政府組織中剝離，在組織管理及財政等方面被賦予較強的自主性，市場的參與能力得到了極大的提升。另一方面，政府按照一定的比例，削減了對國立大學法人的教育經費投入，但是同時賦予了國立大學法人制定學費標準的權利。近年來，國立大學的學費上漲正是這一政策的充分體現。此外，國立大學的學費上漲也給私立大學帶來了重大的影響，并使其面臨著巨大的市場壓力。

其次，從研究市場來看，競爭性資金逐漸增加。此外，日本科學技術委員會針對政府教育經費的使用問題進行了研究與討論，嘗試將對國立大學、私立大學等的常規性經費補助，逐漸轉變為競爭性的研究資金。同時，各大學通過設置知識產權及產學研相關部門，切實推動研究成果的應用與推廣，以及產學研的聯動協作。

最后，從資金市場來看，自2000年開始，日本大學發行債券得到許可，眾多大學通過這一方式獲取資金，并根據社會需求積極地進行職業學院創辦等的探索與實踐。部分國立大學也通過PFI等方式獲取資金。從整體來看，日本高等教育對民間資本市場的依存度日益增加。

日本的高等教育以1993年大學設置標準的規范化調整為契機，在文部科學省等政府機構的多方協作下，市場化改革逐步得以推動實施。在市場化的進程中，隨著開放企業辦學、評估制度以及國立大學法人化等措施的逐步實施，一方面日本大學的自主性得以大幅增強，而另一方面，在政府層面的宏觀控制由以往的直接控制向間接控制轉變。作為教育質量保障的責任機構，日本文部科學省一直強調國家在高等教育中的責任與義務，并探索實現自我責任與市場理念的融合，通過實施自我評估和第三方評估結合的政策措施，嘗試為確保高等教育質量提供有力保障。這在一定程度上妨礙了以自由競爭為核心的高等教育市場化改革。此外，部分學者認為僅憑借市場化改革不能有效地提升教育質量，大學的多樣化將使日本高等教育陷入無秩序的發展，并嚴重影響日本大學整體在國際上的信用度。

(二)今后的重點： 對日本高等教育制度的重新審視

由于日本政府內部的觀點不統一，高等教育市場化改革未能得以深入推進，并陷入規制緩和與控制強化的矛盾之中。

一方面，第三方評估制度的實施、以規劃目標為中心的政策導向，以及以績效評估為依據的教育經費分配，直接導致了政府在宏觀控制方面的強化，從而給大學的教育研究活動帶來了一定的制約。例如，在評估過程中，大學需要投入莫大的人力、物力和時間成本，一定程度上降低了教育研究的效率和質量。另一方面，隨著政府在宏觀控制方面的強化，同時也必將帶動新自由主義和新公共管理(NPM)思潮下對市場化改革的深入推進。但是，從現實情況來看，通過規制緩和強化市場競爭，并不能提升日本整體的教育研究水平。例如，智利和新西蘭等國實施的教育完全自由化，未能有效地改善教育研究質量[14][15]。特別是智利，自1980年代實施教育完全自由化后，在1990年代教育研究質量呈現大幅的下降趨勢。[16]

此外，在高等教育領域，完全的競爭將帶動教育研究的多樣化發展，但同時也阻礙了對市場適用度較低的專業研究領域的發展。例如，Lee和Bowen(1971)通過對美國多校區管理模式的研究，指出競爭的擴大將促使大學間相互模仿，為了確保教育研究的多樣化發展，應積極地制定相應的政策。[17]而在英國自1980年始推動的新自由主義改革中，競爭性的教育經費分配制度所帶來的并不是大學間的差異性，而是同質性。

在市場競爭機制下，競爭者間應擁有同等或相近的基礎條件，換而言之，不對等條件下的競爭不能發揮其應有的競爭效應。Shattock(2003)的研究指出，在英國實施競爭性政策后，位列前列的各大學排名沒有發生變化。[18]就日本而言，在國立大學法人化制度實施后，不對等條件下的競爭問題日益凸顯，所增加的競爭性教育經費基本上均集中投入于國立大學。

對于教育研究的評估而言，被量化的指標體系不可或缺。但是，從實際情況來看，對大學教育研究績效的量化相對比較困難。吉田(2007)指出，美國以州立大學的績效評估來決定經費分配的州數量逐漸較少，而通過公開績效評估結果，從而督促州立大學自我改善并提交績效報告(performance reporting)，以此來決定經費分配的州政府逐漸增多。[19]

由于高等教育具有顯著的公共性特質，新公共管理(NPM)的模式為大學帶來變革的同時，也產生了諸多的問題。首先，NPM的管理模式側重于績效評估的結果，而忽略了將來發展的可能性。其次，面對大學間相互模仿的傾向，缺乏確保教育多樣化的政策措施。最后，隨著大學自主性、自律性的擴大，受益的主要為大學的經營部門，而教師的自由受到一定的制約。對于大學經營部門而言，專業化的戰略規劃及經營固然不可或缺，但是其中存在過度干涉的傾向，因此，從學術自由的視角，仍需要有力的政策措施保障。這里需要指出的是，自1990年代開始推動新公共管理(NPM)改革的OECD諸國，進入21世紀以來，在以競爭性資金為主的研究經費分配方式上，產生了諸多的問題。其主要有以下幾點：一是競爭性資金雖然在短期內促進了研究成果的形成，但從長期來看，對研究的創新發展產生了阻礙；二是為了回避高風險的規劃目標，從而導致研究的同質化傾向較為突出；三是降低了研究創新的可能性。[20]

四、結語

綜上所述，在歐美高等教育改革的大背景下，日本同樣面臨著政府財政緊縮，以及社會需求的擴大與多樣化等問題。此外，日本嚴重的少子化傾向，使得教育適齡人口減少，這不僅激化了私立大學間的競爭，同時在高等教育市場供給過剩的現狀下，政府的調控能力被逐步削弱。自1990年代始，日本在以規制緩和為核心的結構改革及新公共管理的框架下，逐步推動了高等教育的市場化改革。但是，在具體的實施過程中，陷入了規制緩和與控制強化的矛盾之中，從而引發了諸多的問題。為了應對社會需求的變化，高等教育的市場化改革是必由之路，而市場化所帶來的副作用也不可忽視。如何有效地增強大學的自律性，并確保競爭機制運行尤為關鍵。這將是今后日本高等教育市場化改革迫切需要解決的重要課題。

注釋:

①在大學設置標準的調整中，日本政府取消了對各大學專業、課程設置等方面的宏觀控制，而由大學根據自身實際情況以及社會需求進行設置。

②國立大學法人與獨立行政法人均為日本國家行政組織外部化的一種形態，由國家預算提供經費，但保持較強獨立性。

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(責任編輯 陳志萍)

2016-03-29

傅帥雄，北京大學光華管理學院助理研究員，博士。(北京/100871)