我國大學辦學質量的制度約束及提升策略*

管 弦

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我國大學辦學質量的制度約束及提升策略*

管 弦

我國大學制度問題已成為制約辦學質量提升的瓶頸。大學辦學質量的制度約束表現為政府越位與缺位，競爭機制作用不明顯，導致質量發展的政策依賴以及質量提升動力不足；治理主體難以準確全面地反映大學的質量觀和質量標準；缺少契約文本及專門機構，無法反映多方質量訴求；對內部治理主體的約束機制不健全，易忽視其他利益相關者的質量主張等等。因此，需要對大學權力松綁，建立質量監督約束機制；加強配套管理制度建設；建立和完善競爭機制；完善內部質量契約文本及機構建設。

辦學質量；現代大學制度；制度約束

《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》(國辦發〔2010〕48號)提出以質量為核心，建設現代大學制度的重要任務。實質上，大學辦學質量與現代大學制度之間聯系緊密。推進現代大學制度建設是保障大學辦學質量提升的基礎，而大學辦學質量是檢驗現代大學制度成功與否的重要指針。[1]這些年國家在提高大學辦學質量上不遺余力，在以“加強內涵建設，提高質量”的政策方針的指導下，也進行了一系列的嘗試，如“985”、“211”工程的建設、質量工程建設，此外還有一系列評估活動：1994年的合格評估；1996年的優秀評估；1999年的隨機性評估；2002年以后，開始了五年一輪的普通高校本科教學工作水平評估。[2]我國大學伴隨著評估活動的深入進行，做了大量提升人才培養質量的探索，學習了許多國外的理念和方法，也改善了辦學條件，取得了不少成績，但辦學質量仍然不高。歸根結底是現有的大學制度約束了目前大學辦學質量的進一步提升。

一、從我國大學辦學質量問題看現有大學制度

(一)人才培養質量問題——李約瑟難題及錢學森之問

李約瑟難題與錢學森之問都是對中國大學人才培養質量的拷問。工業革命及近現代科技與工業文明沒有發生在中國，世界科技中心隨之轉移，說明我國并沒有掌握這些核心技術，而掌握這些核心技術的關鍵是人，我國匱乏世界頂尖的科學家及科技領域的杰出人才，自然也難以掌握這些核心技術。[3]杰出人才的成長需要一定的社會環境，高質量的大學教育無疑是培養杰出人才的最好沃土。[4]我國現有大學教育培養了很多“知識人”，但卻鮮有造就出影響社會文明進程的卓越人才。大學沒有按照杰出人才的培養規律去辦學，確有其不可推卸的責任。但將責任都歸因于大學，那也是解決不了問題的。培養不出杰出人才，或者說杰出人才不能顯露，原因有很多，如“學而優則仕”的文化實用主義傳統使許多發現停留在經驗層面，沒有轉化為發明創造；中國的小農經濟，制約了人們對科學的探索[5]；國家過分強調大學教育社會本位的工具價值及同一性，忽略了人的個性培養等等。但是，這些都不是影響杰出人才成長的最根本原因。西南聯大時期的大學自治權較大，兼容并包，學術自由，所以人才輩出，大師云集。應該說，以中世紀經典大學理念為基石的大學制度為杰出人才的產生與成長提供了最好土壤。

(二)科技創新不足與科技轉化率低——中國制造業發展瓶頸

制造業體現了一國生產力水平，但由于虛擬經濟及第三產業的發展，制造業備受忽視。隨著金融危機及泡沫經濟的弊端逐漸顯露，一些發達國家不得不重新審視制造業的重要性及制造業空心化的危害，美國先后出臺了“重振美國制造業框架”、“制造業促進法案”、“先進制造伙伴計劃”、“先進制造業國家戰略計劃”、“制造創新國家網絡計劃”；英國制定了“2008制造戰略”和“新產業新工作戰略”；德國提出工業4.0的民族戰略(工業4.0內涵是規模化的訂制生產)，希望能搶占制造業制高點。從規模上看，中國已是世界制造業第一大國，但高技術產業產值占比小，缺少世界制造業知名品牌，關鍵核心技術與高端制造設備仍需從國外引進。[6]在這場科技競賽中，創新性不足以及科技轉化率低且質量不高是中國的短板。大學作為科研創新的重要場所，對振興我國制造業起到助推作用。但我國大學科技資源閑置情況嚴重，大學專利被許可、轉讓的比例遠低于10%，以國內某頂尖工科大學為例，每年的專利超過1000件，有時候甚至有2000件，但是專利許可轉讓的比例不過是個位數。反觀美、德、日等國，一所大學每年的專利數一般在700件左右，而專利被許可、轉讓的比例平均約50%。[7]大學創新與科技轉化率低的根本原因是我國大學科研管理集權色彩濃厚，科研申請模式基本是國家制定項目指南、大學申請研究、政府財政撥款；不重視科技成果的二次開發，科研與市場需求脫節；經費分配不合理，成果轉化資金不足；科技成果轉化激勵機制、科研報銷制度及科研評價體系不完善，這些都是制度的問題。[8]一言以蔽之，國家管理過死，沒有給大學足夠的自主權，現有大學制度不利于科技成果的轉化與利用。

(三)直接為社會服務職能不完善——定位不準、學術性不強

大學第三大職能是指大學利用自身優勢為社會提供的直接服務，服務的直接性和學術性是其特點。[9]我國大學直接為社會提供服務的形式主要包括：為社會人士提供繼續教育培訓；與企業合作建立科技研發中心；建立大學科技園區及企業孵化器；創辦高新技術企業；利用大學數據庫為社會提供咨詢服務。[10]相比于大學的其他兩大職能，直接為社會服務的職能發展的還很不完善。首先，很多大學對直接為社會服務職能的內涵理解不到位，有的認為是有償服務，可以給學校創收，增加教師待遇，而忽略了其公益價值及社會責任，容易產生一些短視行為。其次，服務的學術性及科技含量低。一方面，不易在本地區社會發展的重大理論實踐問題擁有話語權，服務技術層次不高，有時甚至不如公司、企業提供的社會服務。但另一方面，雖然服務的科技含量低，但大學希望為政府和大企業服務，不愿意放低身段為中小微企業服務。學術性不高和科技含量低，致使服務的經濟效益和社會效益不高，沒有表現出足夠的影響力和贊譽度，通過其獲得的經費支持也比較少。大學直接為社會服務職能表現欠佳，主要源于相應機制和體制的缺失及辦學自主權方面的制約。例如社會服務功能不健全、激勵機制缺失以及相關法律政策導向模糊等；對直接為社會服務職能的評估活動較少；地方政府未能建立相關服務體制，政府、企業與大學之間的合作還存在真空地帶。[11]

二、我國大學辦學質量的制度約束

與全面提高高等教育質量的需要相比，我國大學制度表現出嚴重的滯后性和不適應性。大學制度問題已成為制約質量提升的瓶頸。

(一)外部制度約束

1.政府越位與缺位并存，干擾了質量發展邏輯

一是政府干預過多，學校自主權小，形成政策依賴，忽視對大學質量規律的探索。在《高等教育法》、《教育規劃發展綱要》中雖然規定了大學擁有教學、科研、社會服務在內的各項自主權，但在實踐層面，大學實際自主權還是很有限的。[12]與此同時，大學的不當行為也可以由政府買單，例如貸款問題，政府可以減免大學因修建新校區而產生的巨額貸款。這樣做的后果易使大學產生等靠要的思想，不利于大學辦學質量的提升。

二是相關管理制度不配套。政府的缺位，主要表現為政策供給不足。例如，在人事制度方面，一些大學招聘模仿公務員的招聘方式，不符合大學的自身規律；有的省屬大學引進人才需要向省編辦申請編制，批準后才能進入招聘程序；一些學校編制已經用完，吸引不了優秀人才。在招生錄取制度方面，人為地將大學分為一批次、二批次，其實就是給大學劃了重點線，不利于大學之間的公平競爭。此外，我國科研項目報銷制度一直都管得很死，目的是為了防止亂花錢和科研腐敗。這樣做并沒有從根本上解決問題，還妨礙了教師參與科研項目的積極性，也有悖于鼓勵科研申報的初衷。更為重要的是，大學章程作為一個大學的根本制度，操作性和保障性均不夠。

三是第三方評估制度不完善，社會質量問責制度尚未建立，這是政府越位和缺位并存的綜合體現。目前，高等教育評估制度的行政性干預了大學質量的發展邏輯。高等教育評估作為政府監督和管理高等教育的手段，延續了政府行政管理自上而下的安排，行政命令是評估制度運行的主因，大學則處于被動接受狀態，代表社會需求參與大學評估的第三方評估機構發展緩慢，在評估實踐中表現為市場機制缺失。[13]

2.競爭機制作用不明顯，質量提升動力不足

我國大學的層次已經被政府政策、文件固定下來，較長時間內難以改變。一方面，學校層次、類型的固化產生了認識定式。重點大學辦學質量較高，“985”大學辦學質量比“211”大學高，公辦大學辦學質量比民辦大學高。認識定勢使得公辦大學、重點大學對辦學的質量及市場的需求關注度不夠。另一方面，大學層次的固化加劇了大學之間競爭的不公平性。在大學招錄階段，受教育者沒有充分選擇學校的權利，最終只能獲得一所學校的錄取通知書，如果學生能在多個錄取通知書中擇其一，大學之間的競爭必然變大，優質生源將流向辦學質量較高的大學。當前，大學依靠制度減少了彼此的生源競爭。[14]在人才培養階段，學生難以從一所學校轉到另一所學校，一個專業轉到另一個專業，不同學校的學分也難以等值互換，教師無法在不同學校間實現互教，大學之間沒有建立順暢的轉學制度、轉專業制度、學分互換制度、教師互教制度，這些制度的缺失不利于大學之間的競爭以及辦學質量的提升。以上諸多現象均說明我國大學之間的競爭機制尚未形成。

(二)內部制度約束

大學制度服務于政府權力約束的目標，是政府意志在學校內部的制度化。

1.治理主體難以準確全面地反映大學的質量觀和質量標準

質量觀按照一定維度可以分為內適性質量觀、外適性質量觀、個適性質量觀、資源質量觀等等，秉持不同的質量觀就會有不同的質量標準，在不同質量標準下對質量的界定、判斷就有所不同或有所側重。我國大學內部實行黨委領導下校長負責的管理體制，學校行政領導是政府的代言人，同時也是大學治理的主體，具有絕對的話語權，政治權利因此延伸至學校內部。學生、行業企業、校友等不是學校內部治理主體，僅起到咨詢和建議的作用；董事會、理事會也多是一個榮譽機構，在大學重大事件中，只有咨詢權，沒有投票權。而代表著政府意志的行政領導作為大學治理主體，很難準確全面地反映出大學的質量觀和質量標準，也就容易使大學在質量決策以及制定質量方針時，發生偏頗產生失誤，不利于大學人才培養質量、科研質量、為社會服務質量的提升。這是大學治理主體單一，帶來的辦學質量問題。

2.缺少契約文本及專門機構，無法反映多方質量訴求

(1)學校章程中對保證質量內容體現不足

近幾年，國家在制定和建設大學章程方面出臺了不少政策和法規，如《高等學校章程制定暫行辦法》(2011)、《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃》(2013)、《教育部辦公廳關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》(2014)、《教育部高等學校章程核準工作規程》(2014)等。在這些政策驅動下，不少大學開始制定章程，但章程內容多是對教育法律條文的遷移，以及對其他大學章程的模仿。對于如何保障辦學質量、質量出現的偏差如何解決、質量問題如何追責等，均未寫入大學章程。

(2)缺乏受理質量訴求的專門機構及可操作的程序

大學內部一些機構負責處理出現的質量問題，如教務處的學生評教，從學生角度對教師的教學質量進行價值判斷；評估辦的督導委員會從同行角度對教師的教學質量進行評價；校友會接受校友提出的學校質量建設意見；學生處、后勤處受理來自學生對學校管理、生活服務質量的建議。這些建議除了學生網上評教是常規工作外，其他的都是比較零星的反映。大學沒有一個專門機構，整合來自學生、同行、校友、企業、政府、學生家長等利益相關者的質量訴求。沒有專門的機構，也沒有專門制定相關的反映質量訴求的契約文本，沒有文本自然也不會有如何反映質量的程序。利益相關者即便有質量方面的訴求或是質量方面的建設性意見，也可能所訴無門，無所適從。質量訴求即使被相關部門獲悉，也會因為沒有專門機構去監督，去牽頭解決這些質量問題，而被擱置或無法傳達至學校高層，因此較少能夠被落實解決。

3.內部治理主體約束機制欠缺，易忽視其他利益相關者的質量主張

如前所述，內部治理主體單一，主要是學校行政領導，他們需要按政府要求及一定的規則做事，自然容易忽視多個利益相關者的質量主張。不僅如此，大學的領導一般都有一定的學術基礎，既是行政領導又是學術帶頭人，在學校具有絕對的權威，大學內部對他們的監督約束機制不太健全。例如，學校的紀委書記一般都由副書記兼任，職位在書記、校長之下，他無法去監督他的上級領導，從一個側面反映出大學內部治理主體權力過大，缺乏監督機制。

三、基于提升辦學質量的制度策略

改革需要建立一套新的制度體系，目的是在權力松綁的基礎上構建一種以契約為基礎的新型關系，使大學的辦學活動更符合大學教育質量觀的要求，這一套制度體系就是現代大學制度。

(一)建立質量監督約束機制

大學自有其辦學質量的發展邏輯，如果用行政命令的方式強加給大學，不僅不會促進大學的發展，反而阻礙了大學的質量提升。給大學權力松綁，關鍵并不是對大學放任不管，而是劃定政府與大學的權利邊界并使其上升到立法高度，建立負面清單，從限定“大學可以做什么”到規定“大學不能做什么”。[15]可以對《高等教育法》進一步修訂，并制定具有法律效力的章程。在大學章程中，明確保障辦學質量的措施、機構，質量問題補救辦法及質量問責制度，與各利益相關者實現共同辦學質量治理模式。在權力松綁的過程中，對辦學質量及行政權力的監督顯得尤為重要。在評估的過程中一旦發現問題，及時糾偏，確保大學質量目標的實現。第三方評估機構的發展，也是建立監督約束機制的關鍵舉措。只是在我國第三方評估機構方興未艾，第三方評估機構發展的首要環節是解決其經費問題，經費不足它無從發展，如果經費主要依靠政府也可能會導致過于行政化，起不到真正的監督作用。

(二)加強配套管理制度建設

要提高辦學質量，需要完善與現代大學制度配套的一系列二級制度。如在人事制度上，給予大學充分的自主權，編制、戶口、檔案不應成為人才引進的一個限制和障礙，沒有編制更能調動人的積極性，因此編制必然成為一個歷史概念。當然如果取消編制，待遇能否同工同酬，也需要相應的配套制度。科研經費報銷制度，應該本著鼓勵大家積極申報項目的宗旨，支持原創性的項目，對于科技成果轉化的項目應該給予適當的獎勵，并將項目經費按一定比例作為薪酬發放給項目組負責人，而無需發票報銷；招生制度方面，應該取消大學的第一批次、第二批次，讓學生主動選擇大學，或是學校和學生雙向選擇，推動學校公平競爭。只有這些相關制度得到改進，現代大學制度才有建立的基礎，從而更好地支持大學質量提升。

(三)建立和完善競爭機制

沒有競爭，大學終將失去活力以及長遠發展的動力。當然，競爭不是無序的，是在協作中競爭，雙贏中發展，同時要遵守一定的規則。大學需要在制度規約中相互競爭，而這個規則體系根本上說就是現代大學制度。[16]引入競爭機制是現代大學制度的應有之意，大學之間的適度競爭，需要建立市場準入機制，必須要達到一定標準才能夠進入競爭市場，進入市場后，是否為各利益相關者提供了有質量的服務，用人才培養質量、科學研究質量、為社會服務質量獲取生存與發展的資源及撥款。同時建立退出機制和制度，淘汰掉沒有達到質量要求的大學。

(四)完善內部契約文本及機構建制

進一步完善大學章程，在章程中明確質量保障的機構及質量申訴程序，設立一個專門辦公室，收集學生、家長、企業、校友、社會對學校質量的訴求，包括人才培養質量、促進科技發展質量、為社會服務質量等內容，定期開展學生、用人單位滿意度調查研究，以及對畢業生的跟蹤調查。滿意度調查在國外是一個比較普遍的做法，但在國內大學少有自己組織開展滿意度調查，因為這個工作費時費力。同時完善各種與質量有關的文本，例如關于怎樣提高學生就業率的文本、教學過程質量控制文本；如何提高學生就業質量及職業指導的文本。

[1]別敦榮.現代大學制度建設必須服務于全面提高高等教育質量[J].大學(學術版)，2012(1)：47-49.[2]康宏.我國高等教育評估制度：回顧與展望[J].高教探索，2006(4)：20-22,86.

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[5]李永瑞.“李約瑟之謎”和“錢學森之問”成因之我見[J].軟件工程師，2010(11)：38-42.

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[7]中國經營報.中國部分高校科技成果轉化率不足10%[EB/OL]．http//view.inews.qq.com/a/20150525A001UD00，2015-05-25.

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[15]黃達人.高校缺哪些自主權？與其給予，不如放權[N].中國教育報，2014-04-21(9).

[16]肖福赟.論大學適度競爭的保障機制[J].甘肅聯合大學學報(社會科學版)，2011(4)：32-35.

(責任編輯 鐘嘉儀)

2016-05-04

管弦，華南師范大學教育科學學院2015級博士研究生，副研究員。(廣州/510631)

*本文系廣東省教育科研重大項目“廣東省教育發展十三五規劃研究”(C10893)的成果之一。