國民政府時期知識界的邊疆政制設計方案述論*

肖 高 華

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【歷史研究】

國民政府時期知識界的邊疆政制設計方案述論*

肖 高 華

國民政府時期，針對邊疆地區的土司制度、盟旗制度、政教合一制度等舊有政制對邊疆經濟社會發展嚴重阻礙，一大批知識精英以邊疆治理現代化為立論依據，分別從邊疆舊制變革、邊疆自治、邊疆人民參政等方面，提出了一些有關邊疆政制方面治理改革方案，并試圖以此來提升中央政府對邊疆地區的治理能力。雖然有些主張存在著這樣或那樣的缺陷，但大部分方案或多或少地為當年及以后邊疆治理能力的提升，提供了一定的輿論基礎。

國民政府時期；知識精英；邊疆治理；政制設計

邊疆治理現代化是直接關系到邊疆地區經濟社會發展和國家長治久安的重大問題。關于國民政府時期的邊疆政制設計和邊疆治理問題的研究，學界雖然取得了不少研究成果，但以邊疆治理現代化為立論依據，來研究國民政府時期知識精英的邊疆政制設計方案的成果甚少。①本文在對國民政府時期知識精英的邊疆政治制度改革方案提出的歷史背景、主要內容進行梳理和分析的基礎上，試圖對其價值和作用作簡要評價。

一、國民政府邊疆政制設計方案提出的由來

1.內地與邊疆治理一體化觀念的發展

在中國傳統社會，由于對邊疆地區采取“因俗而治”的治理模式，逐步形成內地與邊疆二元化的治理結構。隨著民族國家觀念的形成與發展以及邊疆危機的加深，從清末到民國時期的歷屆中央政府都試圖謀求邊疆與內地治理的一體化，以喚醒邊疆各少數民族對國家的認同，提升邊疆治理能力。為強化對邊疆地區的治理，實現真正意義上的國家統一，國民政府努力謀求邊疆整合，力圖徹底擺脫傳統王朝國家邊疆治理模式，實行邊疆與內地治理方式的同一。

2.中國現代化思潮的形成與高漲

洋務運動時期，曾國藩、李鴻章等人主張學習西方的堅船利炮，從器物層面思考中國現代化問題。戊戌維新時期，康有為、梁啟超等人主張學習西方的政治制度，從政制層面考慮中國現代化問題。中日甲午戰爭失敗后，嚴復、陳獨秀等人提出了國民性改造之主張，從思想文化層面考慮中國現代化問題。九一八事變前夕，大批知識精英積極呼吁中國盡快從傳統社會向現代社會轉型，擺脫民族危機，標志著中國現代化思潮逐步形成。九一八事變后不久，大批知識分子發文探討中國現代化之路。1933年《申報月刊》刊出的“中國現代化問題”專輯就是其中一個突出的表現。自由主義、民族主義、馬克思主義者分別從不同角度，對中國現代化的基本條件、實現方式、實行步驟等進行了深入探討。全國性抗戰爆發前后，中國現代化問題討論又出現了一次新的高潮，其中尤以國家主義者與馬克思主義者之間的討論最為激烈。

3.民族復興思潮的高漲

辛亥革命時期，孫中山提出了“振興中華”的口號，標志著中華民族復興思想之萌芽。梁啟超正式提出了“中華民族”的概念，認為中華民族由多數民族混合而成，對中華民族復興思想的形成起了重要作用。五四時期，李大釗提出了“中華民族復活”之思想，首次將“中華民族”與“復活”聯系在一起，標志著中華民族復興思想初步形成。九一八事變之后，大批知識分子以《再生》《復興月刊》《評論周報》《東方雜志》《人民評論》等刊物為平臺，圍繞著中華民族能否復興、如何復興等問題展開深入討論。盡管不同知識分子的學術背景、政治派別并不一樣，但大多較為一致地認為，要挽救民族危亡，必須增強民族自信力和凝聚力。

4.邊疆危機及國人對邊疆問題的關注

東北淪陷后，西北、西南邊疆地區面臨著從國家中分離出去的危險。在邊疆危機四伏之際，大批知識分子紛紛研究探討邊疆問題。這方面的代表性成果主要有《邊事研究》刊發的《我對于今日的邊疆問題的認識與意見》，《西北論衡》刊發的《如何解決邊疆問題》，《邊疆通訊》刊發的《邊疆問題之性質及其解決途徑》，《西北通訊》刊發的《中國邊疆問題及其對策》，《邊政公論》刊發的《論現階段的邊疆問題》，等等。這些文章不僅分析了邊疆問題的嚴重性，而且探討了邊疆問題的解決之道。

二、國民政府時期知識精英的邊疆政制設計方案

1.邊疆舊制變革方案

一是變革或者廢除土司制度。國民政府時期，由于土司勢力比較強大，有的土司甚至肆意橫行，逐漸形成尾大不掉之勢。馮云仙認為，只有徹底廢除土司制度，才能促進西南邊疆地區治理現代化，實現邊疆政治清明。②凌純聲認為，作為一種落后的政治制度，土司制度兼有部落性和封建性，流弊非常之大，必須對其進行根本性變革，才能提升邊疆治理能力。他說：“近數十年來，中國內政日有進步，對于邊政亦當秉‘不教棄之’之古訓，不能聽其長期停滯于封建部落之階段而固(故)步自封。亟應予以提攜，促邊政之改進，使能與內政并駕齊驅，完成中國政治整個的現代化?！雹埸S奮生指出，只有徹底廢除土司制度，才能促進西南邊疆地區民主政治的發展。江應梁認為，土司制度不利于邊疆人民國家民族觀念的養成，在政治上，破壞了國家政權統一，在經濟上，加重了邊疆人民的經濟負擔，嚴重阻礙了邊疆經濟的發展，“為適應時代及求邊疆之開發與邊民之開化，土司制度實已無存在的需要，必須根本廢除”④。

二是變革或者廢除盟旗制度?；侍珮O征服蒙古各部后，開始仿效八旗制度，用盟旗制度來統治蒙古各部。凌純聲認為：“蒙古民族之微弱，受盟旗制度之部落與封建雙重壓迫，實為其主要原因?！雹輳垎柾J為，內蒙古為各民族雜居之地，盟旗制充其量只適合于蒙古族而不適合其他民族。⑥吳壯達指出，盟旗制與王公喇嘛政治存在著密切聯系，在盟旗制度下，地方政權長期由少數世襲的王公、喇嘛所把持，廣大邊疆人民沒有任何政治權利，顯然不符合現代民主政治發展的要求。韓儒林指出，“盟旗制度是封建制度，扎薩克是世襲的，其他重要職務，也大都由貴族擔任”⑦，已經不符合現代政治發展潮流，應當徹底廢除，促進內蒙古地區經濟社會的發展。

三是變革或者廢除政教合一制。凌純聲建議，實行政教分開，使達賴、班禪僅為西藏的宗教領袖，不得兼任政治首領，對其他有關西藏的民政、財政、建設、文化、教育等機構進行改組，從而促使政治逐漸脫離宗教，使西藏走向民主化與現代化的道路。⑧杜久指出，西藏一向居于達賴喇嘛的神權政治統治之下，嚴重違背了現代民主政治精神，亟待改革政教合一制度，促進西藏民主政治的發展，提升國家對于西藏地區的治理能力。⑨

變革還是廢除上述舊制度問題上，存在著漸進主義與激進主義兩種力量，前者以江應梁、梁甌第、凌純聲等人為代表，后者以衛惠林等人為代表。

2.邊疆自治方案

國民政府時期，邊疆地方的高度自治或民族自治要求強烈。中央政府也頒布了一系列邊疆地方自治法令，試圖在邊疆地方逐步推行地方自治制度，提升邊疆地區的治理能力，實現國家政權的統一。此時，一些以關心國家前途命運為己任的知識精英，對邊疆地區的自治方式有所思考，并提出地方自治、民族自治等不同主張。前者以溫廷湘、李祥金、劍飛、馬長壽等人為代表，后者以格桑澤仁、衛惠林等人為代表。

3.邊疆人民參政方案

三、國民政府時期知識界邊疆政制設計方案評析

國民政府時期，一大批知識精英從邊疆舊制變革、邊疆自治、邊疆人民參政等方面，提出了一系列的邊疆治理方案。他們力圖設計出一套完善的現代邊疆政治制度，結束長期以來“因俗而治”邊疆治理模式，實現邊疆治理現代化，構建一個完全意義上的現代國家，徹底解決邊疆問題。

邊疆舊有政制的落后性非常明顯：統治者多系世襲或“轉世”，王公貴族擁有極大的特權，廣大邊疆人民既缺乏人身自由也沒有任何政治權利。此外，這些舊有政制的長期存在，造成內地與邊疆之間的二元政治結構，缺乏一個相互協調的一體化的政治制度體系，導致二者在行為取向、社會發展方式等方面相互沖突。國民政府時期，大批知識精英紛紛主張在邊疆地區推行近代憲政體制，力圖將民主、共和理念引入邊疆，改變邊疆地區原有的政治和宗教狀況，催生邊疆人民的民主觀念，打破邊疆地區政治和宗教融為一體的格局，構建一個強大的現代化國家，進而抵御外國勢力對邊疆地區的侵略，促進邊疆社會的發展與民生幸福，實現國家富強與民族獨立。多數精英較為一致地主張變革邊疆舊有政制，體現了對邊疆治理現代化的向往與追求。事實上，邊疆社會情況特殊，邊疆治理現代化之路不可能一蹴而就，而是一個逐步完善和發展的過程。同時，在這一過程中，也需要具備一定的條件，無論是從國民政府對邊疆地區的治理能力，還是從邊疆的歷史文化傳統、邊疆民眾素質等方面的實際情況來看，顯然缺乏激進變革邊疆舊制的必要條件。而采取漸進的辦法，不斷從邊疆政治、經濟、文化等方面入手，逐步實現邊疆治理現代化，更有其現實可能性。

國民政府在一定程度上采納了知識精英提出的邊疆舊制變革來實現邊疆治理現代化的建議，譬如，在內蒙古地區推行省縣制度，加快內蒙古治理現代化進程；對西藏政教合一制度也試圖謀求改革。當然，由于受國際國內因素的制約，國民政府的邊疆舊制變革舉措是十分有限的。雖然在內蒙古地區推行省縣制度，但省縣與盟旗之間的矛盾始終沒有解決，成為內蒙古地區的一大社會問題。對于西藏政教合一制度的變革更是無從著手，不得不默許其存在。

在邊疆自治方式的選擇上，當年知識精英提出了民族自治與地方自治之主張。這兩種主張既有共同之處，又有不同之處。共同之處是，二者都是為了提高邊疆人民的自治能力，促進邊疆民主政治的發展，實現邊疆治理現代化。不同之處是，邊疆自治是民族為單位進行自治，還是以區域為單位進行自治。從學理上來說，民族自治與地方自治并無優劣之分。實行民族自治，能適當照顧到邊疆民族的特殊利益，但容易導致各民族之間存在自治權利差別。邊疆實行地方自治，各民族人民享有平等自治權利，有利于淡化邊疆民族的族際政治色彩，強化國家認同，但很難兼顧邊疆民族的某些特殊性。

國民政府基本上接受了知識精英人士的地方自治主張，力圖采取區域主義的治理模式，在邊疆地方推行與內地同一的地方自治，加速邊疆與內地治理的一體化進程，提升邊疆治理能力。但是，由于受各種主客觀條件的限制，國民政府的邊疆地方自治方案只能停留在某些決議上，根本沒有能夠在邊疆地方真正推行，邊疆地區的自治地位沒有得到合理的規范，廣大邊疆人民的自治權利沒有得到應有的保障?？箲饎倮?，在知識精英有關邊疆民族自治與地方自治輿論聲中，中共對邊疆自治方式進行了新的思考。1947年，在內蒙古自治問題上，堅決反對內蒙古高度自治主張，而是提出新的政治思維，即采取民族自治與地方自治相結合的模式，實行民族區域自治制度。在堅持民族區域自治制度前提下，如何更好地協調國家整體利益與邊疆地區局部利益之間的關系，既能充分發揮中央政府在邊疆少數民族地區治理中的主導作用，又能調動少數民族地區自治政府及廣大少數民族人民的積極性，仍然是一個值得思考的問題。

大批知識精英積極呼吁廣大邊疆人民參政議政，發揮他們在邊疆治理中的積極作用，提升邊疆治理現代化程度。然而，在邊疆人民參政方式上，在他們中間存在著公民參政權與民族參政權兩種不同的思想主張。公民參政論者從國家治理一體化與現代化的角度出發，主張所有公民享有平等的參政權，在制度設計上確立以行政區域統合邊疆民族，邊疆人民參政代表名額主要按照行政區域分配，防止按民族區別刺激族群獨立意識。民族參政論者則考慮到邊疆人民文化素質較低，無法與內地人民相提并論，因而對邊疆人民參政應有某些特殊規定，以便保障邊疆人民的參政比例。他們認為，只有對邊疆民族代表參政名額進行特別規定，甚至實行民族單獨選舉，才能確保邊疆民族的權益。從現代治理的角度來說，一個國家內所有的公民，無論屬于何族都享有平等的參政權利，更符合憲政主義的基本精神。當然，在當時的社會歷史條件下，邊疆確實比內地落后，如果不適當兼顧邊疆民族的某些特殊性，少數民族人民的參政機會和權益沒有強有力的制度保障，很難確保邊疆人民參政地位的實現，致使邊疆與內地日漸疏離。因此，在堅持以公民權利平等為核心價值理念的前提下，適當照顧到邊疆民族的參政權利，有一定的可取之處。

國民政府傾向于依照公民權利平等來保障邊疆人民的參政權利。雖然國民政府對蒙藏人民的參政名額進行了某些特殊規定，但依然認為是采取“區域主義”而非“族際主義”的參政方式，即把內蒙古和西藏作為行政區域單位，而不是把蒙古族和藏族視為民族參政單位。對于回族的參政要求，國民政府認為散居在內地的回教徒，應該以各行政區域為單位進行參政，不能視回族為一個參政單位，甚至反對“回族”稱謂。構建一套適應邊疆社會發展的現代政治制度，直接關系到邊疆治理能力的提升與國家政權的穩定。國民政府時期知識精英人士提出的邊疆治理現代化政制設計方案，具有明顯的進步意義。一方面，極大地促進了現代民主政治理念在邊疆地區的廣泛傳播，有利于啟發邊疆人民的現代思想觀念，從而從根本上否定邊疆舊有落后制度，為邊疆治理體系和治理能力現代化奠定基礎；另一方面，使人們認識到邊疆治理的復雜性和艱巨性，如果在根本不具備實行現代政治制度的條件下，過高地追求現代化的外在形式，結果往往會事與愿違，很難得到廣大邊疆人民的真正擁護。這無疑對后來邊疆治理現代化道路的選擇提供了一定的啟示。

當然，受多種因素的制約，國民政府時期知識精英有關邊疆政制變革方案，難免存在一些問題和不足。比如，有的論者還沒有清醒地認識到現代政治制度是現代社會經濟發展到一定條件的必然產物，無視現代政治制度實施所需要具備的政治、經濟、文化條件，片面夸大現代政治制度的普世性，忽視邊疆少數民族文化傳統、邊疆人民的民族心理、邊疆社會現實等方面的承受能力。在一些知識精英的邊疆政制變革方案中，只是把現代政治制度視為提升邊疆治理能力、解決邊疆問題的手段，忽視了制度本身的價值，具有強烈的“工具理性”色彩。此外，還有少數知識精英的邊疆政制設計方案帶有比較明顯的狹隘民族主義色彩。譬如，在盟旗制與省縣制的選擇問題上，蒙古族人士大多主張保留盟旗制度，甚至要求廢除省縣制度；在邊疆人民參政方式問題上，邊疆民族人士大多主張民族參政權，內地人士大多主張公民參政權，不是在對兩種參政方式進行深入分析得出的結論。盡管如此，國民政府時期知識精英設計的一些邊疆治理方案在解決邊疆問題、提升國家對邊疆的治理能力、加速邊疆地區經濟社會發展等方面，都具有不可低估的思想價值。

注釋

責任編輯：南 武

Discuss on the Design of Borderland Political System of Intellectual in the Period of National Government

XiaoGaohua

In the period of national government, in view of series impediment to economic and social development of old borderland system, the intellectual who advocated frontier management modernization put forward some designs of the borderland political system governance from the change of old borderland system, the autonomy of borderland, people′s participation in politics, etc., to enhance the government′s capability to administrate the borderland. Although some designs of political system were defective, most of them have provided basis of public opinion to improve governance capability of the borderland in that year and beyond.

in the period of national government; the intellectual elite; the governance of borderland; the design of political system

2015-11-11

國家社會科學基金一般項目“國民政府時期知識界的邊疆政制設計研究”(13BZS074)。

肖高華，男，貴州財經大學馬克思主義學院副教授，碩士生導師，歷史學博士(貴陽 550025)。

K265

A

1003-0751(2016)01-0134-06