關于基層協商民主建設的調查與思考*

楊 根 喬

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【當代政治】

關于基層協商民主建設的調查與思考*

楊 根 喬

近些年來，基層協商民主建設雖然取得了明顯成效，但在省級層面的頂層設計、協商主體民主協商意識和能力、基層協商民主平臺搭建、基層協商民主程序完善、基層協商民主成果應用和落實等方面仍存在一些突出問題。其深層原因主要與民主傳統缺失、法治保障匱乏、一些協商主體履職水平不高、基層協商民主制度和長效機制不健全等有關。要解決這些問題，必須切實加強黨的領導，拓展基層協商民主的渠道，提高基層協商主體參與能力，健全基層協商民主制度，注重基層協商民主成果應用，營造協商民主的文化氛圍。

基層協商民主；制度建設；調查與思考

基層協商民主既是基層民主制度的重要組成部分，也是一個國家政治制度的基石。推進基層協商民主建設，不僅有利于擴大基層群眾的有序政治參與、促進基層公共決策的民主化和科學化，而且有利于加強基層社會的反腐倡廉建設、維護基層社會的和諧與穩定。黨的十八大報告首次提出并系統闡述了健全社會主義協商民主制度的必要性。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》又明確提出要“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化”①的任務和要求。這是切實推進基層協商民主建設、促進科學民主決策、推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要和必然選擇。為深入了解近年來的基層協商民主建設情況，根據安徽省領導圈定課題的要求，2015年4月至9月，本課題組先后到安徽省委黨校縣處級干部、宣傳干部和鄉鎮黨委書記培訓班，安慶市委黨校縣處級干部、中青年干部、縣(市、區)正職領導干部、科(局)級領導干部培訓班，以及馬鞍山市、蕪湖市有關縣、區單位進行問卷調查，共計發放問卷400份，回收有效問卷360份(有效率90%)。同時，課題組還到馬鞍山市、蕪湖市委統戰部召開了四場關于“推進安徽基層協商民主建設問題研究”的專題座談會。此外，我們還先后到馬鞍山市博望區新市鎮新祿村、雨山區半山花園社區、和縣白橋鎮陳橋洲村以及蕪湖市弋江區中山南路街道等地進行了實地查看和走訪。本文以安徽省的部分城鄉為樣本，根據調查問卷數據等大量第一手資料，對當前基層協商民主建設存在的問題及成因作些初步分析，并提出相應的對策建議。

一、當前基層協商民主建設的主要做法及其成效

1.貫徹中央有關文件精神，極大地激發了基層民眾民主意識和參政熱情

根據中共中央在2015年2月印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，中共安徽省委于2015年5月出臺了《關于加強社會主義協商民主建設的實施意見》，明確要求推進基層協商民主，探索開展社會組織協商，并對如何推進基層協商民主提出了新要求。參加座談會的基層黨員干部紛紛表示十分關注基層協商民主的發展，認為中共中央印發的《意見》和中共安徽省委出臺的《實施意見》正是適應了基層協商民主實踐發展需要頂層設計的現實要求。在實地查看和走訪時，我們也切身感受到，隨著基層民主政治建設的發展，許多外出打工的農民千里返鄉參加選舉，越來越多的村民和居民懂得珍惜和維護自己的民主權利與權益。問卷調查數據顯示：對近年來安徽推進基層協商民主建設的基本情況“比較了解”的受訪黨員干部占受訪黨員干部總數的18.62%、“知道一些”的占65%，“不清楚”的占15.83%、“從未聽說過”的僅占0.55%。同時，受訪者認為，自黨的十八大提出“積極開展基層民主協商”，特別是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調要“開展基層民主協商，推進基層協商制度化”以來，安徽省推進基層協商民主建設情況有了明顯改善。

2.總結各地基層實踐經驗，不斷探索基層協商民主實踐形式

近些年來，在基層協商民主試點工作取得進展的同時，安徽省有關部門對一些基層黨委政府與群眾自發實踐、大膽探索的經驗也進行了總結。馬鞍山市雨山區以落實基層群眾知情權、參與權、表達權、監督權為重點，創新機制，構建平臺，不僅豐富了基層協商民主建設新路徑，而且有助于全面深入推進基層民主政治建設。南陵等縣通過民主方式組建村民項目理事會，健全理事會運行機制，發揮理事會在農田水利、道路建設等事關村民切身利益事項方面的主體作用，走出了一條農村治理的新路子。淮北市杜集區雙樓村通過建立“開放式村部”，烈山區通過在全區31個村和19個涉農社區的村級活動場所設立“說事室”，搭建了基層協商民主的新平臺。阜陽市潁州區以推進村級事務流程化管理為切入點，推行“四議兩公開”工作法，落實“一事一議”制度，不斷提升農民群眾在村級事務管理中的主體地位。這些措施都得到了受訪黨員干部的認可。

3.加強黨對基層協商民主建設的領導，讓協商民主深入基層社會生活

中共馬鞍山市花山區委制定了《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，把基層協商民主工作納入黨政目標管理與工作計劃，并根據年度工作重點確定協商議題，做到統一研究和管理。作為中共安徽省委統戰部的基層協商民主建設試點單位之一，蕪湖市弋江區中山南路街道三潭社區與安徽師范大學專家團隊緊密合作，先后制定了三潭社區協商民主建設《試點工作實施方案》《議事會組織規則》《議事會議事規則》和《議事會陪議專家管理辦法》，探索出了一條以制度規范基層協商民主建設的新路子。馬鞍山市和縣鄭蒲港新區白橋鎮陳橋洲村，通過村民代表大會、黨員代表大會、民主理事會和村民監督委員會等參與平臺，遵循“四議兩公開”工作法，在美好鄉村建設、基層黨的建設、特色村寨建設、安置房分配等工作中，切實發揮了協商民主在基層社會生活中的重要作用。問卷調查結果與我們調查了解的情況基本一致：10.55%的受訪者認為所在地區黨政領導班子“重視”基層協商民主工作；43.08%的受訪者認為所在地區黨政領導班子“比較重視”基層協商民主工作；36.11%受訪者認為，所在地區黨政領導班子推進基層協商民主建設，對化解社會矛盾、激發社會活力、健全基層社會治理體系以及提升基層社會治理能力“作用較大”，60.27%的受訪者認為所在地區黨政領導班子在上述工作開展方面“有一定的作用”。

4.拓展基層政協協商民主渠道，使基層協商民主實踐更加豐富、鮮活和生動

問卷調查顯示，對“所在地區基層政協在推進基層協商民主中發揮自身獨特優勢和作用”問題，8.05%的受訪者認為“發揮了重要渠道作用”，32.77%的受訪者認為“發揮了自身獨特優勢”，51.69%的受訪者認為“有作用，但不起重要作用”，只有7.50%的受訪者認為“基本不起作用”。這與實際情況相吻合。如靈璧縣政協在推進基層協商民主中走進群眾聽實情、深入農村話發展，通過召開社情民意懇談會，縣政協領導與村民直接面對面交流，讓百姓走進政協，利用政協平臺表達訴求。池州市政協加強市、縣統戰部門對鎮、村基層協商民主試點工作的指導，彰顯黨外代表人士在民主協商中的主體地位，體現統一戰線特色。銅陵市政協圍繞政黨、民族、宗教、新階層、海內外同胞等五個方面的關系，發揮統一戰線的獨特作用，有效推動了協商民主的制度化。

二、當前基層協商民主建設存在的突出問題

1.一些協商主體的民主協商意識不強，協商素質和能力亟待提升

一是一些黨政機關干部與鄉鎮街道、村(居)委會干部民主協商意識不強。有的高高在上，不習慣以平等身份與群眾進行交流互動；有的對協商民主存有畏難和抵觸情緒，習慣“以會代議”。二是基層人民群眾日益增長的政治參與熱情與其自身民主素質和能力較低之間存在著矛盾。在一些農村地區，一些村民文化素質普遍不高，很難提出有效的意見和建議；一些具有一定文化素質的青壯年農民因在外務工，往往無暇顧及村里公共事務管理；大多數留守老人、婦女和孩子有時間參與卻又缺乏獨立的參與能力。②在一些城市社區，一些居民對社區事務態度冷淡，或是隨波逐流放棄自己的民主權利，或是怕得罪人違背自己的民主意愿。問卷調查結果顯示：73.88%的受訪者認為“基層領導干部及工作人員民主協商意識不強、方法簡單，群眾有序政治參與積極性不高、素質有待提升”。

2.有些地方基層協商民主平臺搭建不夠合理，協商機構和組織的覆蓋面比較狹窄

在基層民主協商探索實踐中，安徽與其他兄弟省份一樣都面臨著一些共性問題，主要是傳統管理體制與新的權利格局之間的沖突，一元化管理體制與基層民主自治要求之間的矛盾，整體性民主制度建設格局與局部性民主政治試驗之間的錯位等問題。③具體表現在：一是部分地區雖然在鄉鎮(街道)設置了政協聯絡工作委員會，但按照中國人民政治協商會議全國委員會的有關規定，人民政協在鄉鎮(街道)及以下層面沒有常設的規范性、制度化組織機構，事實上已形成了“協商”盲區，使傳統意義上的“專題、界別、對口、提案辦理”四大協商平臺在基層喪失了良好載體而不能發揮作用。④二是黨派基層組織與農村、街道社區的基層組織之間未能建立聯系渠道，統一戰線在基層的覆蓋面比較狹窄，難以形成推動協商民主的合力。同時，基層統戰工作組織建設，也存在人員構成不盡合理、干部隊伍不夠穩定等問題。三是除了個別自發成立的協會組織外，在基層基本上沒有其他協商平臺。這一問題在問卷調查中也得到了反映：67.22%的受訪者認為，當前應“構建統一的基層社會全覆蓋的基層協商民主平臺”。

3.有些地方基層協商民主程序不夠規范，群眾表達真實意見的權利未能得有效落實

一是協商主體范圍狹窄，確定不夠規范，常常選取固定的人作為協商主體，參會人員之間關系明顯劃分為主人與客人、領導與群眾的關系，一般的普通民眾特別是社會弱勢群體，難以實現有效的參與。二是協商的議題、時間、內容、方案，以及相關材料的送達、相互看法的溝通交換等基本上是事先內定。三是有意壓縮協商人員了解信息、閱讀材料和參加討論的時間，既不讓參加協商的代表充分發表意見和看法，也不接受參加協商代表的詢問，更沒有辯論和及時告知協商結果。四是不能及時整理協商的意見建議，報送基層黨委、政府和有關部門，并適時向參與協商的代表反饋采納落實情況。這種現象在問卷調查數據中也得到了印證：68.33%的受訪者認為“協商程序不夠規范，協商過程中群眾真實意見表達權利得不到有效落實”；在省直機關、市直機關、縣直機關、鄉鎮機關受訪者中，認同這一問題的比例分別為41.46%、44.30%、19.57%和24.79%。

4.有些地方基層協商民主成果的落實缺乏資源保障，協商民主成果的應用和情況反饋效果不佳

一是重協商過程，輕協商結果運用。二是監督主體缺位，協商成果的落實彈性較大。我國現有法律體系和相關文件，沒有明確授權相關機構、團體或者個人對協商過程、協商結果及其運用進行評價監督，基層實際工作中也沒有建立一套明確完整的評價監督指標體系，這使得協商成果得不到及時落實、落實變樣或根本無落實。三是保障措施缺失，協商結果難以得到及時運用。主要是基層組織缺少技術和資源支撐，協商意見辦理和協商結果反饋尚未列入黨委政府督查事項，有時不了了之或領導一批了之。四是協商權利和監督責任脫節，協商結果執行不力。這主要是指基層群眾有協商權利而無監督其運行和實施權利。⑤問卷調查數據顯示：69.72%的受訪者認為“協商結果的落實缺乏資源保障，協商成果運用和反饋效果不佳”，排在問卷所列六個問題選項中的第三位；受訪者在回答“發展基層協商民主，您認為解決以下問題中哪些問題最重要”時，選擇“協商結果如何落實”這一選項的比例高達86.38%。

三、基層協商民主建設存在問題的成因探析

1.民主傳統缺失的影響

改革開放以來，隨著經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，公民的民主意識也日漸覺醒，但數千年來我國封建專制統治下延續的人治思想、臣民文化、中庸思想和官本位意識等傳統政治文化中的消極因素，⑥至今仍然有一定的影響。它不僅制約現代民主政治文化的發展，而且會潛移默化地影響協商主體和參與者的價值取向和民主理念。在具體民主協商實踐中，不同程度地存在著參與主體對協商民主的地位作用認識不到位、參與協商缺乏興趣和采取不積極態度。由于參與的強勢方與弱勢方在機會和能力上不平等，參與主體之間利益博弈難以達成共識，有些協商主體即使參與了，也是明哲保身、不輕易表達自己觀點。這在問卷調查中也得到了印證：選擇“民主傳統的缺失影響了協商民主理念的確立”的受訪者占受訪者總人數的61.94%，排在問卷所列七個影響和制約推進基層協商民主建設因素的第三位。

2.法治保障匱乏的制約

問卷調查數據顯示，受訪者選擇“法治保障的匱乏制約了基層協商民主的健康運行”占72.50%，排在問卷所列七個選項的首位。一是《憲法》第二條第三款雖然從總體上明確了公民的政治參與權，至于如何具體進行有效的政治參與，只能從黨章和各政治社團章程中找到相關規定，這并不具有嚴格的法律效力。二是與民主選舉相比較，民主決策、民主管理和民主監督的發展顯得相對滯后，缺乏切實有效的法律和制度保障。對如何解決村級事務的民主決策問題、村民的權益保障問題、民選“村官”的監督制約和罷免問題等，各地各自創制，難以形成統一的規范運作。⑦三是《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條規定鄉鎮人民政府與村民委員會之間只是一種指導關系而不是領導關系。然而，在實際工作中不少地方鄉鎮政府甚至縣(區)政府在鄉村關系上越位侵權，干預基層自治組織財務權以及農民生產經營權。⑧

3.一些協商主體履職水平不高的限制

一是基層黨委政府民主決策的低效影響協商民主的實踐效果。問卷調查數據表明：62.22%的受訪者選擇這一項，排在問卷所列七個選項的第二位。在實際協商過程中，民主協商的決策方式往往是雙向甚至多向的互動模式，決策雙方或多方之間必須經過充分的溝通或協商，常常需要經歷一個時間過程、以一定的經濟成本作為支撐，因而會降低決策的效率，有時甚至會陷入無法達成共識的尷尬局面。二是基層政協黨派團體履職質量不高影響協商民主的實際成效。作為協商民主重要渠道的縣級政協，普遍存在機關人員編制不足問題，難以在協商民主工作上大有作為；作為協商重要參與方的黨派團體參與協商意識淡薄，協商議政水平與建言獻策質量不高。三是非規范參與的負面效應影響協商民主的良性發展。問卷調查數據顯示：48.88%的受訪者認同這一問題。這些負效應主要是指參與協商的人員代表性不足、群眾參與需求和熱情高漲與合法參與途徑受限之間的矛盾、協商中群眾與政府發生沖突等。在鄉村，因存在青壯年外出務工及村民協商意愿不足問題，難以組織協商。在城市社區，因參與協商的居民相互間不熟悉，組織協商難和直接協商實踐少。在企業，因員工與企業之間不是平等的協商主體，執行工資集體協商制度時很難開展“對話、討論和談判”等協商活動。

4.一些基層協商民主制度和長效機制的缺失

5.一些參與主體的利益驅動阻礙了基層協商民主的順利推進

基層黨委政府作為區域性社會的管理主體和公共服務主體，區域性公共利益追求是其責任和義務所在；作為“理性經濟人”，基層黨委政府領導者也追求個體利益的最大化，而政績是獲取這些利益的合法依據，因而也就成為他們推進協商民主的重要動機。作為參與協商的基層群眾，常常是涉及自己切身的眼前利益的協商民主活動，就積極爭取參加并表達自己觀點和意見；跟自己利益相去甚遠的協商，參與積極性就明顯下降。作為參與主體的利益群體，如民營企業家對影響他們經濟生活的公共政策有著強烈的參與要求。問卷調查結果也印證了這一觀點：58.33%的受訪者認為“利益的片面追求”是影響和制約基層協商民主建設的重要因素。

四、推進基層協商民主建設的對策建議

1.切實加強黨的領導，做好省級層面的頂層設計和總體規劃

一是切實發揮地方黨委領導作用。建立明確、統一的領導機構，以中共區市縣委書記為基層協商民主領導小組組長，諸多常委為副組長，組成協商民主領導小組，推進基層協商民主有序可持續發展，防止因個人去留而使實踐探索無效、淡化或中斷的現象發生。二是明確由統戰部門牽頭主抓協商民主的發展。統戰部門隸屬黨委系統，具有資源、網絡、制度和功能優勢，可以把目前自發散亂的多層次、多渠道的協商民主實踐形式統攝于黨委的領導之下，逐步推進基層協商民主有序化、規范化、整體化發展。三是做好省級層面的頂層設計和總體規劃。這一頂層設計和總體規劃，應包含發展協商民主的指導思想和原則、協商民主具體運行的制度規則體系、因地制宜分階段制定發展目標和考核標準以及信息公開、監督問責、激勵機制等配套保障機制等內容，從而做到有計劃、分步驟地統籌推進。

2.積極拓展協商民主的渠道，完善基層協商民主建設的參與途徑

3.提高協商主體的參與能力，增強基層協商民主發展的動力

4.加強基層協商民主制度建設，推動基層協商民主規范化發展

5.注重基層協商民主成果的應用和落實，不斷增強基層協商民主建設的實效性

一是建立政府購買社會服務機制。制定相應政策，在財力物力上給予資助，幫助基層組織實現協商成果的轉化。二是建立健全反饋通報機制。對已確定落實的協商成果，要建立跟蹤和反饋機制，及時向群眾反饋落實情況，讓群眾進行監督；對協商后不能執行的事項，也要及時反饋，以體現協商的嚴肅性。三是建立和完善監督問責機制。邀請社會民間組織、專家或媒體觀察團等第三方承擔監督之責。完善具體獎懲制度，將協商成果落實狀況作為基層干部評價考核內容之一，加大對協商成果執行不力的懲戒力度。四是建立社會資源整合機制。建立政府主導下的社會公益資源供需對接平臺，以政策、資金鼓勵和支持各類社會服務組織開展符合城鄉居民需要的微公益活動，使城鄉基層組織協商民主的成果落到實處。

6.營造協商民主的文化氛圍，為基層協商民主建設提供良好的社會環境

一是強化協商民主宣傳教育。各級黨委政府要加強領導干部馬克思主義民主觀宣傳教育，將科學的干部考核制度與領導干部民主意識的提高有機結合起來，培育領導干部人民主體價值觀念和民主執政理念。要通過采用典型示范與電視廣播宣講等方式，讓廣大基層群眾準確把握協商民主理論的精神實質。結合協商民主建設進社區、企業、農村、學校和家庭活動，開展協商民主討論會，使民主協商理念滲透到基層群眾自治的各個環節之中，讓民主協商工作走進千家萬戶。鼓勵和支持反映基層民主協商的各類藝術作品的出品、出版。二是加快建設協商文化。在全社會培育“真”協商的制度文化、“善”協商的行為文化、“樂”協商的精神文化，強化基層協商民主的價值認同，使協商成為公民的生活習慣、思維方式和價值追求。

注釋

責任編輯：浩 淼 南 武

Investigation and Reflection on the Grassroots Consultative Democratic Construction

YangGenqiao

In recent years, grassroots consultative democratic construction has made significant achievements. However, there are still some outstanding issues at the provincial level, such as top-level design, consultative democratic awareness and ability of the subject, establishment of the platform, improvement of the program, as well as application and implementation of the outcomes. Its main underlying reasons are related to the following aspects: lack of democratic traditions and legal guarantees, level of work performance of consultative subject is not adequate, many grassroots consultative democratic system and long-term mechanism are not perfect, and so on. To solve these problems, we must strengthen the party′s leadership, expand channels of grassroots consultative democracy, enhance consultative subject′s capability of participation, improve grassroots consultative democratic system, pay attention to the application of the outcomes of grassroots consultative democracy, and create a cultural atmosphere of consultative democracy.

grassroots consultative democracy; the system construction; investigation and thinking

2015-10-18

2015度安徽省領導圈定課題“推進我省基層協商民主建設問題研究”(SLDQDKT15—21)。

楊根喬，女，安徽省社會科學院馬克思主義研究所所長，研究員(合肥 230051)。

D26

A

1003-0751(2016)01-0007-06