從權力運行視角透視權力腐敗成因

李　鳳　王彥輝

從權力運行視角透視權力腐敗成因

李鳳王彥輝

［提要］權力腐敗是權力行使濫用權力或者偏離公共職責，借職務之便獲取個人的特殊利益，從而使國家政治生活發生病態變化的過程。梳理我國的權力腐敗特征，從權力運行過程視角透視腐敗成因問題，對于權力運行的過程治理有著積極的意義。

權力運行；權力腐敗；過程治理

不受制約的權力難免腐敗，絕對不受制約的權力有可能絕對腐敗；如果只擁有權力而不承擔責任，只行使權力而不接受監督，每一個權力主體都有可能成為潛在的法律破壞者，而每一個公民都有可能成為這種破壞行為的受害者。正如孟德斯鳩在《論法的精神》中所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方為止。”縱觀古今中外，腐敗都是權力運行失控、失衡所致。“腐敗的根本是權力的腐敗”。權力腐敗是權力行使主體濫用權力或者偏離公共職責，借職務之便獲取個人的特殊利益，從而使國家政治生活發生病態變化的過程.梳理我國的權力腐敗特征，從權力運行過程視角透視腐敗根源問題，對于權力運行的過程治理有著積極的意義。

一、權力腐敗呈現出系統性、塌方性特征

現有條件下，公共權力通過公眾的代表來間接集中行使，這就導致了權力所有者與權力使用者分離，從而必然產生了權力腐敗的可能性。同時我國長期以來的政企不分，社會生產關系在自我調整和完善中還充滿著矛盾，一些國計民生的重要生產資料要素的配置權卻仍然被政府部門掌握，這就很容易出現經濟利益的尋租活動，尤其是某種特權與經濟利益結合時進一步導致了權力腐敗活動的升級和蔓延。［1］權力運行過程中的權力行使人，往往自上而下的參與腐敗活動。不少地方和領域的腐敗問題呈現出系統性、塌方式的典型特征：

（一）系統性腐敗

腐敗涉及系統內各部門。一是從橫向來看，目前查處的案件中從省到下屬各層級的基層單位。查處的領導干部涉及往往從高級領導干部到普遍工作人員。二是從縱向來看，會涉及工作的各個等環節都爆發了腐敗問題。干部選拔任用方面買官賣官、任人唯利、干部檔案作假，帶病提拔、人資人崗分離等問題突出。

（二）塌方式腐敗

一是窩案現象突顯。一個單位、一個部門為同一項目或被同一行賄人拉下水，互相包庇，互相遮掩，形成窩案、串案、群體作案。行賄人對決策者、主管者、具體承辦者分別行賄，案發后涉案人員連鍋端，出現辦理一件、查處一窩的現象，使貪污、賄賂等職務犯罪逐漸向群體方向發展。

二是系統內關聯作案現象明顯。腐敗案件，其中較大比重為系統內關聯作案，從上到下形成了相互交織，利益輸送的鏈條。這些盤根錯節的人脈關系，利益關系，交織成少數領導干部為核心，部分干部為節點，相互獨立又緊密聯系的腐敗共同體，相互提攜，相互關照，牟取私利。

二、權力制約視角透視腐敗成因

防止權力失控所引發的腐敗問題的治本之策是權力制約，權力制約的內涵包括兩個方面：一是權力的管理和控制，二是權力行使的監督與約束。［3］綜觀新近發生的腐敗案件，從發生腐敗案件的原因來看，既有少數干部理想信念動搖、法制觀念淡薄等主觀原因，也有體制機制嚴重落后等客觀原因。但不管是塌方式腐敗還是關聯性腐敗，最為核心的問題還是權力沒有受到有效的制約監督；權力邊界模糊，權力過于集中且運行透明度不足，權力沒有被關在制度的籠子里，以至于出現了較為嚴重的權力失控現象。正如某些領導在懺悔時所說，要想治理腐敗，就要削減領導干部手中的權力，對權力進行制約監督。從權力運行過程梳理權力腐敗的成因，對于權力腐敗的過程治理有著積極的意義。

（一）權力確定存在隨意性，權力運行錯位

依法確權是權力正確運行的首要前提。遵循“行政合法性原則”和“職責法定”原則，依照法律法規，對權力加以規范和確認。同時明確權力的邊界，規范、簡化、細化、量化自由裁量權，確保權力不缺位、不越位、不錯位。而工作實際中一是權源不清，權力設立存在隨意性，一些單位的行政權力缺乏法律依據，或僅僅來源于“紅頭文件”；二是權力內容不夠明確，權力邊界不夠清晰。存在廳機關處室之間、廳與所屬單位之間職責交叉的問題；自由裁量權有待細化；三是沒有形成明確的權力清單。沒有通過法定程序對權力進行系統審核并形成可供執行的責任清單。

（二）權力配置失衡，權力運行異化

權力結構合理是預防權力濫用的基礎。科學的配置權力是權力運行的關鍵，通過對權力進行科學分解和配置，形成決策權、執行權、監督權相分離的權力制衡機制。在交通運輸實際中，一是在權力配置方面，主要問題集中在權力配置過分集中，分權不夠，決策權、執行權、監督權尚未形成有效制衡。如很多部門大多權力過于集中，特別是黨政“一把手”擁有人權、財權、物權、審批權，權力過分集中一個部門或單位的主要領導。二是在權力的分級配置中，放權不夠。

（三）制度結構不均衡，體系不完善，權力運行失范

權力的邊界需要制度予以界定，制度是限制權力的利器。據哲學人類學的研究結果，人人都有“干壞事的天性”，如果是依靠個人“廉潔自守”的品質，而不是依靠制度約束權力，是根本不可能的。［2］針對權力運行的關鍵環節建立健全各項規章制度，用制度規范權力，同時形成有效關聯和整體閉合的制度體系是制度限權效能發揮的根本。一是缺少系統的約束權力的制度體系，制度內部尚未形成無縫銜接、前后關聯、無懈可擊的制度約束網絡。二是制度 “稻草人”、“橡皮泥”、制度空轉現象普遍或者只是選擇性執行。

（四）權力行使不夠公開透明，權力運行封閉

陽光用權，可以增強政府工作的透明度，便于群眾監督，減少暗箱操作。從而規范領導干部的從政行為，規范權力運行，防止權力濫用和權力尋租，從源頭上防止腐敗。實際存在著一是公開范圍不夠。重點領域的公開程度不夠。二是公開形式單一。公開形式有待豐富，信息公開與辦事公開相結合不足。三是公開缺乏常態化。對于長期項目的公開，沒有做到定期公開，公開流于形式，廣度和維度有待加強。

（五）合力監督整體功能弱化，權力運行失控

監督是保證權力健康運行的有力屏障，多種監督主體有機協同，形成監督合力是監督效能發揮的前提。當前，存在的主要問題有：一是合力效應不凸顯。一些監督主體監督弱化乃至“空白”，監督力量缺乏有機整合，人大政協監督相對弱化，甚至呈現“空白”狀態，行政、紀檢、審計等監督的結合不夠；二是各種監督力量之間的協同關系尚未理順,監督主體如何分工不甚明確、不甚合理,造成監督盲區，沒有形成對權力運行全方位的監督；三是監督方法和監督措施滯后。偏重于事后的追懲性監督,忽視了事前預防性監督及事中的過程性監督，基本是“馬后炮”式的監督，沒有形成對權力運行的全過程監督；四是紀檢監察體制仍未理順、紀檢監察機構不完備，沒有形成有力監督隊伍。

（六）懲治機制滯后，力度不夠，權力運行缺乏威懾

對于濫用權力的嚴厲懲戒是防控腐敗工作重要的治標舉措，為治本工作贏得時間，營造氛圍。建立健全懲罰體系并得以有效實施，并形成強大震懾效應，對于防控腐敗具有重要的意義。當前，存在的主要問題有：一是懲治體系還不夠完善。責任追究制度，糾錯問責機制有待完善。權力運作痕跡管理制度、快速發現啟動處理問題機制有待探索。二是懲戒力度有待進一步加強。還有一定腐敗存量有待依紀依法嚴肅查處；系統部分部門和單位對一些違紀行為制止和查處的力度還不夠嚴厲，主要領導干部擔心查處會損壞單位形象、丟了領導面子，仍存在大事化小，小事化了的錯誤意識，在查處中“失之于寬,失之于松,失之于軟”的現象仍然存在。而一些紀檢監察機構在處理違規違紀干部時，仍在一定程度上受制于主要領導影響。

探究腐敗問題的原因，主觀上是一些領導干部放松世界觀改造，背棄黨的理想和宗旨，私欲極度膨脹的必然結果；客觀上主要有管理體制、機制不健全，給一些人謀取私利，搞權錢交易提供了可乘之機。遏制腐敗核心問題是要對公權力進行制約監督和管控，從源頭上把制度的“籠子”織密、編牢、扎緊，努力形成不敢腐和不能腐敗的長效機制。加強權力腐敗的過程治理，從權力確定、權力配置、權力使用、權利約束、權力監督和權力懲戒等環節對權力運行全過程進行進規范和管理約束。

［1］黃建軍.轉型期我國權力腐敗制約機制的構建［J］.延安大學學報（社會科學版），2012，（4）.

［2］竹立家.用制度遏制權力腐敗［J］.理論學報,2013, (3).

［3］吳紅.權力制約：預防權力腐敗的路徑選擇［J］.社科縱橫,2012,(11).

［責任編輯：劉忠林］

李鳳（1981—），女，中共交通運輸部黨校教學部第一教研室助理研究員，研究方向為黨的建設及干部教育培訓研究；王彥輝 （1979—），男，交通運輸部管理干部學院人事處，經濟師，研究方向為人力資源。（北京101601）