因地制宜：廣西地下綜合管廊建設循序推進

文_潘國雄（廣西住房和城鄉建設廳城市建設處處長）

李承慧（廣西住房和城鄉建設廳城市建設處主任科員）制圖_劉文杰（本刊記者）

因地制宜：廣西地下綜合管廊建設循序推進

文_潘國雄（廣西住房和城鄉建設廳城市建設處處長）

李承慧（廣西住房和城鄉建設廳城市建設處主任科員）制圖_劉文杰（本刊記者）

地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道。地下管線系統作為城市的“生命線”工程，按照統一規劃、統一建設和統一管理的原則，集中納入地下綜合管廊進行管理，有利于減少“馬路拉鏈”“空中蜘蛛網”和管線事故的發生，對于保障城市的正常運作和人民日常生活、改善城市面貌、提高城市宜居度，具有重要意義。

背景

當前，我國正處在城鎮化快速發展時期，長期以來城市建設重地上、輕地下，重建設、輕管理造成城市基礎設施不協調發展，地下基礎設施建設嚴重滯后，管理水平不高，一些城市相繼發生大雨內澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民群眾生命財產安全和城市運行秩序。隨著城市精細化管理的推進，以及現存地下管線存在的諸多問題，管線、管廊建設這項工作逐步得到政府部門的大力重視和人們的極大關注。推進城市地下綜合管廊建設，統籌各類市政管線規劃、建設和管理，解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量，有利于增加公共產品有效投資、拉動社會資本投入、打造經濟發展新動力。黨中央、國務院高度重視地下綜合管廊建設，相繼于2014年、2015年印發了《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》和《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》。在2015年底召開的中央城市工作會議上，習近平總書記、李克強總理分別對地下綜合管廊建設提出了明確的要求，并將地下綜合管廊建設視為繼高鐵、水利、棚改之后又一個新的基礎設施重點建設領域。住房城鄉建設部作為地下管線系統的主管部門，深入貫徹落實國務院精神要求，2014年聯合相關部委印發了《住房城鄉建設部等部門關于開展城市地下管線普查工作的通知》（建成〔2014〕179號）。2015年4月在珠海市舉辦的地下綜合管廊規劃建設培訓班座談會上，住房城鄉建設部部長陳政高作了動員講話，拉開了全國大力開展地下綜合管廊建設的序幕。之后，住房城鄉建設部推動出臺了《城市地下綜合管廊工程規劃編制指引》《城市綜合管廊工程技術規范（GB 50838—2015）》等標準規范，印發了國家發展改革委、住房城鄉建設部《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的意見》以及住房城鄉建設部、中國農業發展銀行

《關于推進政策性金融支持城市地下綜合管廊建設的通知》等一系列文件，進一步推進了地下綜合管廊的建設。

2015年、2016年，財政部、住房城鄉建設部先后推進了兩批綜合管廊試點城市，國家開發銀行、中國農業發展銀行等金融機構也全力支持地下管廊的建設，尤其是國家開發銀行廣西分行主動與建設主管部門對接，積極參與廣西地下綜合管廊建設資金信貸服務工作。總的來說，當前一段時期是廣西地下綜合管廊建設的黃金時期，廣西應抓住機遇，加快推進地下綜合管廊建設。

_柳州市炮團路東段地下綜合管廊項目。（陳飛燕/攝）

_技術人員在南寧市佛子嶺路綜合管廊內查看管廊運行情況。（陸波岸/攝）

廣西城市地下綜合管廊建設現狀

廣西的城市地下綜合管廊工作起步較晚。2005年，南寧市政府印發了《關于印發<南寧市市政管廊建設管理暫行辦法>的通知》（南府發〔2005〕133號），確定了地下綜合管廊統一規劃、統一建設、統一管理的“三統一”建設方針，同時成立了專門的工作領導小組，邁出了廣西城市地下綜合管廊建設工作的第一步。2006年初，南寧市政府授予南寧市城建管廊公司特許經營權，以特許經營模式獨家負責南寧市城市規劃區內市政地下管線的投資、建設、經營和管理。由于地下綜合管廊造價昂貴、協調困難及其他原因，2013年以前，南寧市乃至全廣西一直沒有進行地下綜合管廊的實質性建設。

為貫徹黨中央、國務院地下綜合管廊建設精神要求，落實住房城鄉建設部等中央部委工作部署和安排，廣西積極推進設市城市開展相關工作，2014年開始啟動地下管線普查、地下綜合管廊規劃編制等基礎工作。2015年重點推進地下綜合管廊項目前期工作和項目儲備等工作。2016年2月成立了自治區地下管線建設管理廳際聯席會議制度，于2016年上半年出臺了《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于推進全區城市地下綜合管廊建設的通知》（桂政辦發〔2016〕64號），該通知明確提出未來五年廣西地下綜合管廊總體目標、重點工作和保障措施等內容。同時，制定并印發了《廣西壯族自治區住房和城鄉建設系統推進城市地下綜合管廊建設工作方案》（桂建城〔2016〕22號），該方案提出：城市總規、控規須有管廊方面的規劃內容；施工審查、竣工驗收須有針對管廊的專項審查、驗收意見；將各市完成的工作情況與申報各專項資金、獎項資格掛鉤等，以實際推動管廊建設工作等內容。因地制宜地推進城市地下綜合管廊建設工作，進一步促進全區城市地下管廊建設逐步走向正軌。

2015年11月，在自治區人民政府的大力支持下，自治區財政安排了2300萬元用于支持全區設市城市開展地下綜合管廊規劃編制和相關項目前期工作。目前，全區地下管線普查和信息系統平臺建設已取得階段性成效，南寧、柳州、桂林、梧州、北海、欽州、貴港、玉林、百色、賀州、河池、崇左等城市已完成建成區地下管線普查工作并建設了相應的信息系統平臺，其余城市也正在加緊開展地下管線普查工作。同時，規劃編制也取得了進展，南寧、柳州、玉林、宜州、東興等市已完成城市地下綜合管廊專項規劃編制，桂林、貴港、賀州等市已完成規劃初步成果，其他城市也正加緊規劃編制工作。

南寧市是全區最早開始探索地下綜合管廊建設的城市。2013年，南寧市開建首個工程——佛子嶺路地下綜合管廊工程以來，截至目前該市已建成15.76公里地下綜合管廊。2016年4月，南寧市入選國家第二批地下綜合管廊試點城市，三年滾動建設將獲得國家財政12億元資金支持。按照計劃，南寧市2016年到2018年將推進12個試點項目，總長度41.53公里，總投資35.67億元。2016年6月，柳州市開工建設了該市首個工程——炮團路地下綜合管廊工程。據各市上報統計，2016年，南寧市、柳州市、欽州市、東興市計劃新開工地下綜合管廊項目共11個，項目總規模56.37公里。其中，南寧市2016年計劃開工高坡嶺路等7個項目，總規模21.56公里，目前已開工4個；柳州年底前計劃再開工建設柳東新區中歐產業園地下綜合管廊項目1個，項目規模約21.90公里；欽州市計劃年底前開工建設中國—馬來西亞欽州產業園地下綜合管廊示范工程項目1個，規模2.80公里，該項目正在開展前期工作；東興市計劃開工東郊片區地下綜合管廊工程項目1個，規模10.11公里，現已開工建設。除以上城市外，貴港、賀州等城市正在籌備城市地下綜合管廊建設項目，目前也已逐步開展相關項目前期工作。

_南寧市三維管線信息系統

存在問題

城市地下綜合管廊在廣西乃至國內都處在研究、探索和試點階段，不僅缺乏經驗，還受到諸多問題困擾。

1.建設資金來源少。據測算，綜合管廊包括附屬設施每公里造價約1.2億元，其建設所需成本遠超路面開挖直埋產生的費用。因為投資巨大，管線入廊的收費標準和收費價格勢必趨高，管線單位對管線入廊態度普遍不積極甚至抵觸，管線入廊和收費難度大，造成社會資本參與投資積極性不高，大多處于觀望之中。全區已開展前期工作或開工建設的城市地下綜合管廊項目中，大部分仍以政府投資建設為主，社會資本注入、專項建設基金投入相對較少。此外，金融領域與城市地下綜合管廊合作協調機制尚待完善，導致各市地下綜合管廊建設資金缺乏、進展緩慢。

2.政策法規亟待完善。廣西的城市地下綜合管廊建設起步較晚，在法律法規、政策方針的建立健全上雖已做出了一定的努力，但還遠遠不夠。特別是在投融資模式、管線強制入廊、收費標準以及運營管理上仍處于探索前行階段，還沒有建立完善而有效的政策和管理體系與機制，這在一定程度上影響了廣西城市地下綜合管廊建設的推進步伐。

3.技術標準不夠統一。目前，由于廣西城市地下綜合管廊建設工程技術規范的編制工作剛剛啟動尚未出臺，在建的地下綜合管廊項目在設計、施工、驗收等方面大多數仍是參照相近、類似的技術標準，或是直接采用各種管線的相關標準，缺乏統一性、專業性和權威性。

對策及建議

1.爭取多方資金支持和社會資本投資。一是推進各市做好規劃編制、項目計劃和儲備、項目前期等工作，并積極上傳住房城鄉建設部的信息平臺，為爭取中央、自治區支持及其他各方投資打下良好基礎。二是積極爭取中央財政資金和國家專項建設基金對廣西城市地下綜合管廊建設的支持，爭取自治區本級財政能夠統籌安排資金支持各市開展城市地下綜合管廊建設。三是積極協調中國農業發展銀行、國家開發銀行給予廣西城市地下綜合管廊建設項目貸款支持，爭取在資本金比例、貸款利率、貸款期限等貸款條件方面對廣西城市地下綜合管廊建設項目的融資適當給予政策優惠，在符合貸款條件的情況下給予貸款規模傾斜，優先提供中長期信貸支持。支持符合條件的地下綜合管廊建設運營企業發行企業債券和項目收益票據，專項用于城市地下綜合管廊建設項目。四是組織管廊項目多方洽談合作，爭取通過PPP等模式推動社會資本參與城市地下綜合管廊建設和運營管理。

2.強化入廊管理，健全價格機制。一是待國家《城市地下管線管理條例》出臺后，自治區相關部門應推進制定廣西城市地下管線管理法規，規范地下管線的入廊管理。二是自治區物價、住房城鄉建設等相關部門，結合廣西實際，適時研究制定管線入廊費和日常維護費實施細則；自治區物價、財政、住房城鄉建設等部門協調配合，指導和推進各地市制定地下綜合管廊運營財政補貼的具體政策，指導入廊管線單位和管廊建設運行企業合理確定價格。

3.加快出臺地方技術規范。在國家《城市綜合管廊工程技術規范（GB 50838—2015）》的基礎上，加快廣西城市地下綜合管廊建設技術規范的編制工作，爭取2017年出臺并予以實施。

4.加強監督和指導。地下管線建設管理廳際聯席會議成員單位應加強協調配合，形成合力，加強對城市地下綜合管廊的規劃編制、項目儲備、建設計劃等前期工作，以及建設進度、質量、運營管理的監督和指導，建立長效監督檢查機制，采取有效的獎懲措施，進一步推進城市地下綜合管廊建設工作的開展。

5.加強宣傳引導。充分利用新聞媒體大力開展城市地下綜合管廊建設理念宣傳，增強全社會管線綜合管理意識，引導有關單位共同參與城市地下綜合管廊的建設。

結束語

著名法國作家維克多·雨果在其小說《悲慘世界》里寫道：“下水道是城市的良心”，而作為現代化城市重要標志之一的城市地下綜合管廊，其作用已遠遠不止下水道的功能。按照國家戰略發展要求，發展城市地下綜合管廊不僅是建設領域產業升級的需要，也是適應國家發展戰略轉型的需要，能夠為我國經濟的可持續發展提供有效保障。相信城市地下綜合管廊的建設在未來幾年必將得到迅猛的發展，并在城市運轉中發揮越來越重要的作用。

YINDIZHIYI GUANGXI DIXIA ZONGHE GUANLANG JIANSHE XUNXU TUIJIN