一起二次供水衛(wèi)生行政處罰案例引發(fā)的思考

宋建+湯宇斌+王偉陽

2014年7月21日，上海市松江區(qū)衛(wèi)生和計劃生育委員會監(jiān)督所（以下簡稱“松江區(qū)衛(wèi)計委監(jiān)督所”）對上海A酒店有限公司某大酒店進行二次供水設施執(zhí)法檢查，經調查發(fā)現，該大酒店存在對二次供水設施消毒使用未取得飲用水容器消毒劑衛(wèi)生許可批件或衛(wèi)生安全評價報告的消毒劑等違法行為，依據《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定，依法給予了行政處罰。本文通過對本案在違法主體認定、責任認定及案由拓展使用等方面的分析，并就飲用水衛(wèi)生監(jiān)管提供自己思考和建議。

1 案件簡介

2014年7月21日，松江區(qū)衛(wèi)計委監(jiān)督所對上海A酒店有限公司某大酒店的二次供水設施進行執(zhí)法檢查，檢查時該酒店二次供水設施正在供水中，查見二次供水設施的定期清洗消毒記錄（最近一次清洗消毒時間為2014年6月28日）記載，清洗消毒單位為上海某保潔服務有限公司（以下簡稱“某保潔公司”），并有其作二次供水設施清洗消毒的單位備案證明.在現場清洗消毒檔案記錄中查見“愛尓施牌含氯消毒片”的衛(wèi)生許可批件（批件文號：衛(wèi)消字[2010]第0084號），其適用范圍：適用于環(huán)境表面和物品的消毒。現場還查見，正在正常供水的二次供水不銹鋼水箱加蓋但未上鎖。

經調查，該酒店承認松江區(qū)衛(wèi)計委監(jiān)督所檢查當日正在正常供水水不銹鋼水箱加蓋但未上鎖，未按照規(guī)定對二次供水設備設施采取相應的安全防范措施；承認2014年6月28日委托上海某保潔公司對二次供水設施進行清洗消毒時所使用的是“愛尓施牌含氯消毒片”，該消毒劑衛(wèi)生許可批件（批件文號：衛(wèi)消字[2010]第0084號）所標注的使用范圍為適用于環(huán)境表面和物品的消毒，并未取得使用范圍為飲用水容器設施的消毒劑衛(wèi)生許可批件或衛(wèi)生安全評價報告。

調查結果證實，該酒店存在以下違法事實：①未按照規(guī)定對二次供水設備設施采取相應的安全防范措施；②對二次供水設施進行消毒時所使用的消毒劑未取得使用范圍為飲用水容器設施的消毒劑衛(wèi)生許可批件或衛(wèi)生安全評價報告。違反了《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管

理辦法》第七條第（三）項、第十二條第（二）項的規(guī)定。依據《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第四十二條第（一）項、第四十六條的規(guī)定，責令其限期改正，作出下列行政處罰：⑴未按照規(guī)定對供水設備、設施采取相應的衛(wèi)生防護和安全防范措施：罰款人民幣貳仟元整；⑵使用沒有衛(wèi)生安全評價報告的消毒產品：罰款人民幣叁仟元整；以上兩項罰款合計人民幣伍仟元整。

同時，對使用沒有衛(wèi)生安全評價報告的消毒產品從事清洗消毒的某保潔公司，松江區(qū)衛(wèi)計委亦向該公司注冊地及備案地衛(wèi)生計生行政機關，發(fā)出執(zhí)法抄告文書，便于相關部門對其加強監(jiān)管。

該酒店被松江區(qū)衛(wèi)計委作出行政處罰后，未申請行政復議或訴訟，并在規(guī)定時限內繳納了罰款。松江區(qū)衛(wèi)計委監(jiān)督所對該酒店監(jiān)督復查中，發(fā)現前期存在的違法行為已全部整改到位，同時未發(fā)現其它違法行為。

2 案件評析

本案是一起二次供水設施管理單位違反《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》的典型案例，在執(zhí)法實踐中有很多值得探討的地方。

2.1關于違法主體認定

本案的二次供水設施管理單位是某酒店，而二次供水儲水設施清洗消毒單位則是某保潔公司，這就涉及本案違法主體的認定問題。一種觀點認為，某保潔公司受某酒店的委托承擔水箱清洗消毒工作，具體即包括消毒劑的采購和現場操作，理應負有“保證使用的消毒劑符合法定要求”、“出示清洗用藥的藥品名和藥品批號以便接受審查”等約定義務，因此應當以某保潔公司作為行政處罰的相對人。另一種觀點認為，根據某酒店和某保潔公司之間的委托合同，直接使用消毒劑的單位雖為某保潔公司，但某酒店作為二次供水設施管理單位，負有對清洗消毒現場進行監(jiān)督及核查消毒劑證明的義務，并應承擔違法而帶來的外部行政法律責任。據此，執(zhí)法人員認為某酒店和某保潔公司簽訂的合同屬于民事法定關系范疇，某酒店作為二次供水設施管理單位，應當對“使用沒有衛(wèi)生安全評價報告的消毒產品”違法行為承擔行政法律責任[1]。

2.2關于責任認定

一種觀點認為，《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》于2014年5月1日才正式實施，該酒店的水箱清洗消毒時間是在6月28日，由于間隔時間較短，存在著該酒店尚未及時獲悉法律新要求的可能性，違法情形屬于情有可原。但是，執(zhí)法人員經過調閱《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》實施前的普法宣傳培訓資料，發(fā)現該酒店曾經派專人參加了此次培訓。因此，上述理由不成立。某酒店應當對“使用沒有衛(wèi)生安全評價報告的消毒產品”違法行為承擔法律責任。

2.3關于新案由使用

1997年1月1日實施的《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》對消毒產品的購買和使用等未做任何規(guī)定，2002年7月1日實施的《消毒管理辦法》僅對消毒產品的命名、標簽和采購做了相關規(guī)定。本案“使用沒有衛(wèi)生安全評價報告的消毒產品”是2014年5月1日實施的《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》所規(guī)范的新案由，該地方辦法的頒布實施，有效彌補了以往法律法規(guī)和規(guī)章中關于消毒產品使用的監(jiān)管空白，為全國各省市依法推進生活飲用水和消毒產品監(jiān)管提供經驗借鑒。由于該案由所表現的違法行為隱蔽性強，對執(zhí)法人員的監(jiān)管工作提出了新要求。本案執(zhí)法人員認真研讀《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》，仔細理解，全面掌握關鍵點。現場執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員對照法條逐一排查安全隱患，特別針對水箱清洗消毒過程進行重點檢查，檢查內容包括水箱加蓋上鎖情況、每季度對水質檢測情況、每半年清洗消毒情況、清洗消毒單位備案情況等。除此之外，執(zhí)法人員還重點檢查了以往容易被忽視的衛(wèi)生管理檔案等細節(jié)問題，其中“愛尓施牌含氯消毒片”的衛(wèi)生許可批件引起執(zhí)法人員的注意，經對該批件內容細致審核后最終發(fā)現了此項違法行為。積極嘗試和開拓新的案由，為今后有效監(jiān)管生活飲用水安全衛(wèi)生起到積極的示范和借鑒意義。

3 思考與建議

3.1須加強宣傳，體現“監(jiān)督、指導與服務”三位一體理念

政府應當加強生活飲用水衛(wèi)生安全知識的宣傳宣貫，充分利用各種媒體，對社會、居民廣泛宣傳飲水衛(wèi)生知識和衛(wèi)生法律法規(guī)，使各單位和廣大居民都知法、懂法、守法，自覺貫徹執(zhí)行衛(wèi)生法規(guī)，提高飲用水安全的法制意識和防范意識[2]。同時，政府在開展衛(wèi)生行政執(zhí)法時，要秉承監(jiān)督、指導和服務相結合的理念，促進政府、社會與企業(yè)在衛(wèi)生治理中“各歸其位，各負其責”。本案被處罰人為五星級賓館，人群流動量大，社會影響面廣，為了幫助該酒店提高飲用水衛(wèi)生管理水平和法治意識，執(zhí)法人員除現場指導教育外，還特意邀約酒店瑞士籍負責人進行溝通和指導，在指出其行為所存在之風險的同時，還針對其管理上的不足和漏洞提供了詳細的指導和改進建議，從而使酒店高層更加重視飲用水衛(wèi)生安全，真正體現了執(zhí)法人員將監(jiān)督與指導、服務相結合的理念。

3.2 須加強隊伍建設，提升清洗消毒專業(yè)能力

二次供水設施清洗消毒效果與清洗消毒單位業(yè)務及管理能力密切相關，尤其與一線操作人員專業(yè)技能密不可分。因此，二次供水設施管理單位要建立或聘請專業(yè)化程度高的清洗消毒隊伍，建全清洗消毒制度和應急預案，完善崗前培訓和考核機制，從而提升對二次供水設施清洗消毒效果，切實保證飲用水的衛(wèi)生安全[3]。

3.3 須加強管理，探索“第三方”評估自律機制

目前二次供水設施清洗消毒的質量控制機制存在缺陷，給衛(wèi)生行政執(zhí)法帶來很多困難。部分二次供水設施清洗消毒情況存在層層轉包現象，水箱管理方未建立一套完整的質控機制，往往對清洗消毒過程和質量疏于監(jiān)管，特別是所使用的消毒劑是否符合衛(wèi)生要求幾乎無人問津，這給飲水者的身體健康埋下隱患[4]。針對這種情況，轄區(qū)飲水衛(wèi)生監(jiān)管者嘗試建立住宅小區(qū)二次供水設施清洗消毒狀況“第三方”評估，能及時發(fā)現二次供水設施管理中問題，且效果明顯。通過本案也建議可將此第三方評估自律模式運用到酒店、商務樓等二次供水設施監(jiān)管中，進一步探索社會監(jiān)管效果。

參考文獻

[1]關宇.湖北省二次供水衛(wèi)生監(jiān)督的現狀及對策研究[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2006，13（1）：18-19.

[2]郭焱.常州市加強二次供水衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的實踐[J]. 中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2005，12（3）：60-61.

[3]常宏，曹虹.二次供水的衛(wèi)生監(jiān)督[J].求醫(yī)問藥（下半月刊），2011，9（12）：142.

[4]杜祥.一起由生活污水污染高層二次供水事件的調查[J].環(huán)境與健康雜志，2007，24（2）：26-27.

（收稿日期：2016-2-17）