創(chuàng)建繁榮的高等教育數(shù)據(jù)體系(連載二)

文/Archie Cubarrubia

創(chuàng)建繁榮的高等教育數(shù)據(jù)體系(連載二)

文/Archie Cubarrubia

編者按

本論文以比爾與梅琳達·蓋茨基金會（Bill & Melinda Gates Foundation）所資助的研究為基礎(chǔ)，是系列論文《展望21世紀的高等教育數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施》中的一部分。2015年8月，美國高等教育政策研究所（Institute for Higher Education Policy, IHEP）率先召集了一個由全國高等教育數(shù)據(jù)專家組成的工作組，來討論推動一系列改進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的新興方案，為州和聯(lián)邦的政策對話提供信息。作為成果的系列論文提出了有針對性的建議，直接關(guān)心有關(guān)的技術(shù)、資源和政策考慮。本文主要講述如何創(chuàng)建一個敏捷高效的高等教育數(shù)據(jù)體系。

創(chuàng)建敏捷高效的數(shù)據(jù)體系

任何對于國家高等教育數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的改進都必須促進教育平等和學(xué)生成就。當專家工作組參與討論對各種數(shù)據(jù)系統(tǒng)的改進時，一個關(guān)鍵問題是：向著哪個目標？改進國家高等教育數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，是為了提供信息支持實質(zhì)性提升學(xué)生所享有的教育和取得的成就，尤其是針對那些過去忽視了的學(xué)生，這一點的重要性需要反復(fù)強調(diào)。只有對數(shù)據(jù)系統(tǒng)的改進能轉(zhuǎn)化為對數(shù)據(jù)的更好利用從而提高了學(xué)生學(xué)習成效，這些改進才有價值。

本系列中的論文提出了對于國家高等教育數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施中各個部門的改進措施，并提出了有目的地推動當前的基礎(chǔ)設(shè)施演變成為一個繁榮體系的路線圖。這些論文所建議的改進組織主要有以下幾類：

一是加強現(xiàn)有的系統(tǒng)。現(xiàn)在就能夠改進目前正在用于采集、存儲和傳播教育數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)采集和報告系統(tǒng)，并且這些改進可以由現(xiàn)有的管理機構(gòu)進行。

二是提升互操作性。可以互操作的系統(tǒng)會提供更高質(zhì)量的信息并降低重復(fù)勞動。建立互操作性是能發(fā)揮作用的，例如實現(xiàn)聯(lián)邦機構(gòu)設(shè)置的不同數(shù)據(jù)集之間的互相連通和利用。

三是開發(fā)新的系統(tǒng)。某些情況下，通過建設(shè)新的系統(tǒng)來對現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)和補充，可以彌補學(xué)生的教育機會、成本和成效相關(guān)信息之間的缺口。如果能有單個唯一的數(shù)據(jù)集，涵蓋了所有的州和所有的高等教育業(yè)務(wù)部門，它將成為一個實用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)來源，可以為政策制定、決策支持、可問責性和消費者信息提供支持。

四是提升數(shù)據(jù)質(zhì)量和利用水平。因為數(shù)據(jù)最終都是由學(xué)院和大學(xué)里的個人填報的，數(shù)據(jù)質(zhì)量取決于這些人的職業(yè)能力和專業(yè)水平。

在創(chuàng)建敏捷高效的國家高等教育數(shù)據(jù)體系方面，作者們在論文中反復(fù)提出了若干核心建議。

提升院校能力以報告準確、及時、相關(guān)的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)是現(xiàn)有的數(shù)據(jù)系統(tǒng)中的血液，而且是準確、及時和相關(guān)的，這是論文中的建議的隱含的前提假設(shè)。作為最主要的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者，院校如果不具備提供高質(zhì)量數(shù)據(jù)的能力，結(jié)構(gòu)性地改進數(shù)據(jù)體系的努力自然是徒勞的。

采集新的數(shù)據(jù)項，刪除某些數(shù)據(jù)項。許多論文呼吁增加某些數(shù)據(jù)項，或者從現(xiàn)有的數(shù)據(jù)集合中刪除某些數(shù)據(jù)項。例如，若干論文呼吁建立單一的國家高等院校識別碼，增加工作職位分類信息，并根據(jù)失業(yè)保險金記錄識別工作的類型和時間。同樣，若干論文建議取消一些不再廣泛使用的數(shù)據(jù)項。IHEP制訂了一個技術(shù)標準指南，建議在整個體系中使用共同一致的數(shù)據(jù)定義。采用共同的數(shù)據(jù)定義會減少重復(fù)并降低機構(gòu)的報告負擔，而且以此為基礎(chǔ)開發(fā)對政策制定者、消費者和院校而言實用的、新的衡量標準和績效指標。

提升數(shù)據(jù)的可用性。建立持續(xù)改進流程的一個主要障礙是，研究人員和院校個體都無法訪問體系中的大量數(shù)據(jù)。相應(yīng)的改進措施可以是開發(fā)更好的面向公眾的業(yè)務(wù)智能工具，允許院校訪問更多的外部補充信息（例如國家工資數(shù)據(jù)，其他院校的入學(xué)數(shù)據(jù)等），并對某些數(shù)據(jù)集提供“研究者專用”的受限用戶授權(quán)。不管在什么情況下，高等教育相關(guān)者都強烈要求提升訪問涵蓋多個變量的非匯總數(shù)據(jù)的能力。

保持個人數(shù)據(jù)的隱私和安全。這些論文強調(diào)了建立系統(tǒng)、流程和政策以保持數(shù)據(jù)隱私和安全的重要性。在每個層面和每個匯總級別上，這一點都很重要，對個人數(shù)據(jù)更要明確地強調(diào)。所有對數(shù)據(jù)的利用都必須符合適當?shù)姆梢螅⒆裱袠I(yè)標準中的最佳實踐。

改進數(shù)據(jù)集之間的關(guān)聯(lián)。許多現(xiàn)有的數(shù)據(jù)集可以通過相互關(guān)聯(lián)來實現(xiàn)對范圍廣泛的各種問題的進行回應(yīng)的能力。這些數(shù)據(jù)集包括了聯(lián)邦的IPEDS，F(xiàn)SA，國防部（Department of Defense），退役軍人事務(wù)部（Veterans Affairs），社會保障總署（Social Security Administration），全美新聘雇員檔案（National Directory of New Hires），以及人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫；州一級的高等教育學(xué)生單元記錄系統(tǒng)和州一級的職業(yè)發(fā)展部（Employment Development Department）工資數(shù)據(jù)庫，包括了工資記錄交換系統(tǒng)（Wage Record Interchange System, WRIS）和第二代工資記錄交換系統(tǒng)（Wage Record Interchange System 2, WRIS2）；NSC數(shù)據(jù)；業(yè)務(wù)部門和院校數(shù)據(jù)庫等。阻礙這些數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)的因素有各種各樣的風險回避考慮，法律上的障礙（理解中的或其他的），無法匹配的關(guān)鍵數(shù)據(jù)域，以及財務(wù)上的考慮。對于創(chuàng)建敏捷高效的數(shù)據(jù)體系而言，許多數(shù)據(jù)是現(xiàn)成的；許多論文都認為，打破“豎井”并使系統(tǒng)互相連接是一項高度優(yōu)先的事務(wù)。

消除數(shù)據(jù)使用的法律障礙。本系列論文的作者們認為，消除真實的或理解中的對于數(shù)據(jù)采集、共享、存儲和報告的法律障礙是值得努力的。這些努力包括：修訂允許訪問數(shù)據(jù)的“授權(quán)代表”的人員身份的定義；專門授權(quán)在聯(lián)邦和州政府機構(gòu)之間進行數(shù)據(jù)匹配；允許院校訪問指定的數(shù)據(jù)集；呼吁廢除禁止創(chuàng)建聯(lián)邦級別的高等教育數(shù)據(jù)單元記錄數(shù)據(jù)系統(tǒng)的禁令。非常重要的一點是，要注意到，論文作者們并不是建議放松數(shù)據(jù)隱私和安全的規(guī)章和規(guī)程；而是旨在保護學(xué)生隱私的同時允許更加高效的數(shù)據(jù)流動。

這些論文的摘要和相應(yīng)的建議都在表1中列出。這些建議囊括了短期的、易實現(xiàn)并可以立刻見效的方案，以及長期的、富有挑戰(zhàn)的、志向遠大的，并且需要時間、金錢和努力的選項。然而要警惕的是只采取“快速修補”的解決辦法；為了確保我們不會在二十年后繼續(xù)對高等教育數(shù)據(jù)進行同樣的討論，整體的解決方案才是保障。

表1　本系列論文的簡要介紹

貫穿全局的關(guān)注點

本系列論文中反復(fù)出現(xiàn)的一些關(guān)注點強化了論文的內(nèi)容，包括了如下方面。

數(shù)據(jù)治理

在敏捷高效的國家高等教育數(shù)據(jù)體系的建構(gòu)中，一個主要的關(guān)切是數(shù)據(jù)治理：誰擁有這些數(shù)據(jù)，以及擁有對這些數(shù)據(jù)進行采集、分析和傳播的系統(tǒng)？現(xiàn)有的系統(tǒng)是面向特定目標而建設(shè)的，因此進行改進并不轉(zhuǎn)移系統(tǒng)的所有權(quán)——即便是某些情況下這樣做會更加高效。成功實現(xiàn)改進努力很大程度上依賴于系統(tǒng)所有者共同行動的意愿和能力。此外，數(shù)據(jù)采集者、管理維護者、以及他們的管理機構(gòu)還需要解決與系統(tǒng)互操作性有關(guān)的技術(shù)問題。

數(shù)據(jù)標準和定義

使得相關(guān)探討變得更加復(fù)雜的是，不同的數(shù)據(jù)采集主體制定了不同的數(shù)據(jù)標準和定義。例如，在某個畢業(yè)率的統(tǒng)計口徑中，在分母中包含的學(xué)生群體可能會因為聯(lián)邦政府和州政府的不同目的而有輕微的差異，也許這對于相關(guān)的政策制定者很重要，但是這也會使學(xué)生和家長在考慮哪個院校更合適的時候陷于困惑之中。業(yè)務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)者必須要為敏捷高效數(shù)據(jù)體系的各個不同的組成部分建立一套通用一致的數(shù)據(jù)標準和定義而面對挑戰(zhàn)。通用教育數(shù)據(jù)標準（Common Education Data Standards, CEDS）計劃和業(yè)務(wù)領(lǐng)域驅(qū)動的高等教育統(tǒng)計口徑框架（Postsecondary Metrics Framework）在正確的方向了邁開了步伐。

數(shù)據(jù)利用

界定可允許的數(shù)據(jù)利用方式，不僅對數(shù)據(jù)采集和共享的結(jié)構(gòu)化有重要意義，而且對于在現(xiàn)有系統(tǒng)之間建立聯(lián)系也是至關(guān)重要的。此外，提高向公眾和社群報告數(shù)據(jù)的能力也是一項重要的現(xiàn)實考慮。在改進工作和問責方面，提高院校利用數(shù)據(jù)的水平也非常重要。因為數(shù)據(jù)的價值體現(xiàn)需要由數(shù)據(jù)驅(qū)動的持續(xù)改進的文化，而這依賴于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的推動。

數(shù)據(jù)政策

州和聯(lián)邦的法律和規(guī)章可能會成為創(chuàng)新的阻礙，但也可能會促進高質(zhì)量的數(shù)據(jù)采集和利用。現(xiàn)有數(shù)據(jù)系統(tǒng)的一些改進可以在現(xiàn)有的政府管理機構(gòu)中完成。一些其他的改進則需要立法上的變革，例如要創(chuàng)建一個聯(lián)邦學(xué)生單元記錄系統(tǒng)的話。政治意志和遠見在許多情況下是實現(xiàn)所提議的改進措施的必要條件。

數(shù)據(jù)資源

如前所述，在每個層級上都要對成本和收集進行有目的的分析，以對工作負擔加以了解和管理。本系列論文考慮到了數(shù)據(jù)共享、匯總和倉儲的顯性成本，也考慮到了潛在的規(guī)模效益，論文中的建議都會帶來各種各樣的相關(guān)成本，都要逐個依據(jù)收益加以衡量。因為數(shù)據(jù)報告會逐漸成為常規(guī)性活動，很多改進措施可能會產(chǎn)生啟動成本，但會隨時間不斷減少，甚至更加綜合的系統(tǒng)的大型改造也是如此。

隱私、安全和院校研究能力

隱私和安全，以及院校產(chǎn)生高質(zhì)量數(shù)據(jù)的能力是兩個貫穿全局的關(guān)注點，在本系列中有論文對它們進行了專門的論述，因為無論對于單獨的系統(tǒng)還是對于更大的體系，這兩方面對于成功實施建議中的改進措施都至關(guān)重要。這兩個關(guān)注點貫穿在全體建議中。

通過維持隱私（無人能識別出個人身份）和安全（未授權(quán)主體無法訪問）來保衛(wèi)個人數(shù)據(jù)是必需的，沒有商量余地。探討中的關(guān)鍵之處在于，哪些主體的哪些個人應(yīng)該出于何種目的才能訪問哪些數(shù)據(jù)。保護隱私和安全的最佳實踐已經(jīng)在教育行業(yè)和其他行業(yè)（如醫(yī)療等）得到采用，而當前還不存在一個實現(xiàn)對學(xué)生數(shù)據(jù)進行專門且安全利用的、由法律和規(guī)章構(gòu)成的法律框架。

不同的方案在隱私和安全方面有不同的隱含含義。例如，像IPEDS這樣一個匯總的、以院校為單位的數(shù)據(jù)集合，就不同于州一級的高等教育單元記錄系統(tǒng)和國家學(xué)生信息交換中心這種采集以學(xué)生為單位的數(shù)據(jù)的系統(tǒng)。州一級的高等教育單元記錄系統(tǒng)是根據(jù)對應(yīng)的州法律和規(guī)章進行管理的，在誰能夠訪問數(shù)據(jù)以及以何種目的訪問數(shù)據(jù)方面，除了聯(lián)邦命令以外還有各種等級的限制。因此，舉例而言，在州之間共享數(shù)據(jù)以確定學(xué)生在跨州院校中的學(xué)習成效，就需要在各州的管理機構(gòu)之間進行仔細協(xié)商來尋求符合法律要求的數(shù)據(jù)訪問和使用方式。類似的是，州一級的失業(yè)保險數(shù)據(jù)庫與社會保障總署的工資數(shù)據(jù)所適用的監(jiān)管法律和規(guī)章也是不同的，因此在訪問和使用方式上也有不同的隱含條件。

院校產(chǎn)生高質(zhì)量數(shù)據(jù)的能力。再敏捷高效的數(shù)據(jù)體系的質(zhì)量也不會超出其中的數(shù)據(jù)質(zhì)量的限制，至多只會和它一樣好。盡管質(zhì)量控制是每個系統(tǒng)的特性，但是學(xué)校中的個人仍然有可能無法履行采集、準備和報告數(shù)據(jù)的職責，而且數(shù)據(jù)質(zhì)量還依賴于這些人對于每個系統(tǒng)的報告要求和其中數(shù)據(jù)項定義的理解。幾乎所有參與聯(lián)邦第四項資助項目認證的學(xué)院和大學(xué)都建立了院校研究（Institutional Research, IR）職能，用來支持關(guān)于學(xué)生入學(xué)、資源和學(xué)習成效等方面的州、聯(lián)邦和其他外部報告機制。但是，在產(chǎn)出準確、及時和有關(guān)的數(shù)據(jù)，并達到強制性報告要求和支持數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策方面，對IR職能的投入差別形成了院校能力上的巨大差異。還值得注意的一點是，向州和聯(lián)邦報告數(shù)據(jù)并不是院校研究部門的獨有業(yè)務(wù)領(lǐng)域。經(jīng)濟資助職員、學(xué)生注冊職員和其他職員都承擔了數(shù)據(jù)報告職責。因此，即便是高等教育相關(guān)者們付諸努力來改進州和國家的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，他們還必須同樣提升院校的數(shù)據(jù)報告能力。否則，對數(shù)據(jù)體系的改進都是徒勞的。

結(jié)論

本系列論文針對的是如何構(gòu)建一個敏捷高效的高等教育數(shù)據(jù)體系的問題，以滿足當下的、新興的和未來的需要。提升利用數(shù)據(jù)的能力來促進學(xué)生成就并消除平等差別是一項正在進行的、前途光明的工作，論文的建議只是這項工作中廣泛努力的一部分。

對高等教育的整體投入效果所收受到的質(zhì)疑，明顯變得更多和更加復(fù)雜起來。政策制定者和倡議者，甚至是院校本身都無法利用現(xiàn)有的國家高等教育數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施來回應(yīng)這些質(zhì)疑，因為它們繁重累贅且不協(xié)調(diào)，處于不斷滑入荒廢境地的風險之中。為了實現(xiàn)國家進步，我們必須抓住當前的機會來創(chuàng)建一個敏捷高效的國家高等教育數(shù)據(jù)體系，其中每個部分都與其他部分相連通并基于其他部分而構(gòu)建，才能使這個事業(yè)中的每個相關(guān)者都聚焦在學(xué)生的成就上，這才是真正重要的事情。

（翻譯：陳強）