違章建筑查處中的法律思考

摘要：城市建設過程中具有許多舊城改造項目以及城市擴容建設，兩者均需要進行征地和房屋拆遷，涉及到許多人的利益，造成了許多矛盾，并成為影響社會安定的重要因素。違章建筑不僅是社會問題，還是法律問題。近年來，人民法院處理的違章建筑事務逐步增多。文章針對違章建筑查處過程中涉及到的法律問題進行分析。

關鍵詞：違章建筑查處；法律關系；舊城改造項目；城市擴容建設；征地；房屋拆遷 文獻標識碼：A

中圖分類號：D926 文章編號：1009-2374（2016）29-0195-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.29.089

1 違章建筑的法律界定

違章建筑是當前社會中的難點問題之一，現階段我國還沒有對違章建筑進行清晰和統一的界定。在實際處理時，各級地方政府一般會根據現實情況加以設定。考慮到政府各部門智能的差異性，國土、交通、城管、規劃以及房管等部門均具有認定和查處違章建筑的權利，這也是導致對違章建筑的認定不一致現象的主要原因，導致實際存在的“違法建設”“違法工程”“違法建筑”“違章建筑”等多種說法。上述說法具有一定區別，如“違法建設”和“違法工程”描述的是具有動態性的行為過程。而“違章建筑”和“違法建筑”描述的是違法行為的結果，具有一定的靜態性。文章從行為性質、行為對象以及行為事實三個方面對違章建筑進行界定。

1.1 行為性質

從行為性質的角度來說，違章建筑具有違法性。首先，違章建筑在其性質而言屬于違法行為，違章建筑違反了土地管理法、城市市容和環境衛生管理條例、公路法以及城鄉規劃法等相關法律法規所規定的義務或者是禁止性的規定，基于以上法律規定克制違章建筑處于違法狀態；其次，違章建筑是在經過規劃管理部門以及土地管理等有關主管部門的審批或許可之前進行建設的；最后，違章建筑必須得到有關行政部門的認定，假如建筑違反了上述法律規定，則應由城鄉規劃部門進行影響程度的認定。

1.2 行為對象

在判斷違章建筑的行為對象時對于違章建筑概念的界定具有很大的影響。從行為對象的角度來看，根據不同的法律法規對違章建筑進行界定，所造成的違章建筑的外延以及內涵均具有很大差異，據此而造成的對違章建筑的各種理解也存在很多爭議。通過總結歸納我國現行的法律法規，對違章建筑的對象描述都包含建筑物以及構筑物兩個名詞，但對其他設施的描述缺不盡相同。這是因為上述兩個名詞都屬于設施，但又具有一定的差異性。而違章建筑的對象是否包括設施又根據具體情況具體分析。但是違章建筑的行為對象一定是和土地、房屋等不動產緊密相關的，并且在分離之后設施就無法發揮應有的作用，比如電纜、關系等工程。而這些在法律上被稱作是附著物，因此違章建筑的行為對象主要包括建筑物、構筑物以及附著物。

1.3 行為事實

1.3.1 新建。新建指的是未經有關部門許可，違反土地、規劃等相關法律法規，擅自進行建設的項目，為獲取相關許可證進行建設的項目以及擅自建設等行為。

1.3.2 改建。改建指的是將原有建筑物的一部分進行拆除改造。比如將民用住宅私自改為商業用房、破墻開店、將一個房間進行分割改造成多個小房間進行群租等項目。

1.3.3 擴建。擴建指的是在原有建筑物的基礎上進行建設，以達到提高原有建筑的高度或加大占地面積的目的。

2 違章建筑的查處

2.1 違章建筑的查處程序和查處方式

2.1.1 違章建筑的查處程序。通常情況下，違章建筑的查處程序包括立案、調查取證、影響認定、事先告知、行政處罰決定、送達以及執行等。在進行違章建筑的查處時，首先，應保證查處的程序符合法律法規的要求、查處的主體適格、事實清楚、證據確鑿、使用的法律正確；其次，在進行違章建筑查處時應對行政相對人的合法權益進行保護，包括行政相對人的陳述、申辯以及申請救濟等權利。

2.1.2 違章建筑的查處方式。違章建筑的查處方式包括責令停止建設、責令限期改正、罰款、拆除、沒收違法收入、沒收實物以及其他行政處理措施。

2.2 違章建筑查處中存在的問題

2.2.1 查處權責不明確，各部門之間配合不默契。上文中已經提到，國土、交通等部門均具有認定和查處違章建筑的權利。盡管目前我國已經在各大城市進行了相對集中的行政處罰權工作，主要包括市容市貌、綠化、市政以及規劃等七個方面。而違章建筑卻涉及了多個部門和領域，并且對市、縣（區）、街道和社區的利益息息相關。我國立法具有一定的部門利益化現象，導致各部門之間的協調合作不足，是造成違章建筑查處受阻的內部原因。

2.2.2 違章建筑執法手段乏力，查處方式單一。我國多數城市在進行違章建筑查處時均采用“一刀切”的方式進行，以拆除為主要查處手段。在違章建筑查處執行過程中，某些建筑在建設的初期階段已經得到了用地許可以及工程規劃許可等各類法律程序，但是在建設過程中存在改建或者擴建行為。某些違章建筑受到各種各樣的因素影響致使審批手續上部完善的情況下進行建設活動等。上述違章建筑并沒有對社會公共利益以及城市規劃造成不良影響，對該類違章建筑進行拆除處理，不僅需要花費大量的人財物等成本，還造成了資源的巨大浪費。除此之外，部分違章建筑在做出拆除處理之后受各種條件的限制不能直接進行拆除，目前針對上述問題的處理方法尚不完善。

許多相關部門在查處違章建筑時通常會給予責令停止或限期整改，但是在查處過程中，經常出現當事人拒不配合、拒絕停工等現象，導致執法部門很難有效解決違章建設行為。

2.2.3 執法環境不善，沖突矛盾時有發生。對于法制國家來說，其法制水平的高低與國家的政治、文化、經濟等的發展息息相關，除此之外還會在一定程度上影響國家的法律環境。針對違章建筑這一法律環境而言，和發達國家仍具有一定的差距。我國在進行違章建筑查處時經常出現暴力執法沖突以及暴力抗法等現象，這主要是因為社會矛盾的不斷計劃、社會保障體系不完善、法律意識淡薄、執法方式簡單粗暴、執法人員綜合素質層次不齊等造成的。

2.2.4 管理執法體制不完善，監管不到位。執法是城市管理的重要環節，屬于事后控制。在進行違章建筑的查處和管理時，很可能會由于政府引導力度不夠以及市場供給不足等問題使得查處過程中出現了審批、管理以及監督等環節出現脫節現象以及信息交流不夠暢通。除此之外，沒有嚴格貫徹實施聯席會議制度和審批備案制度。再加上某些執法部門存在消極執法、不作為甚至是亂作為的現象，監管力度不足，部門權利集中化等導致某些部門消極作為或不作為。

3 違章建筑查處過程中的相關法律關系的沖突解決

3.1 違章建筑為第三人所占有

當違章建筑被第三人所占有，被執行人怠于行使權利的情況下，申請執行人可以提起占有之訟，也就是說通過代為訴訟來排除他人占有。上述訴訟是為了法院能夠對違章建筑的實施和執行排除障礙，而不是處于讓申請執行人得到違章建筑的占有權。占有并不是權利和物權，而是一種實施狀態，但占有卻憑借其實時狀態展現出了財產的秩序，也就是說占有體現了社會生活的一種秩序。法律對占有的保護是為了對生活秩序和財產秩序進行維護，而不一定是為了保護真正的權利。為了達到這一目的，法律需要維護占有，并采取有效的措施來制止各類暴力手段侵害他人的行為。

3.2 違章建筑受到第三人不動產的侵害

如果違章建筑在遭受到其他人的不法侵害時，如果被執行人待遇執行其權利這一前提下，申請人擁有代為訴訟的權利。這一行為可以幫助被執行人獲得應有的賠償，但是根據司法實務的有關規定，當違章建筑遇到不動產的侵害這一情況下，采取相鄰關系的規定是不合理的。這樣說是因為發生相鄰關系的主體是公司也好法人也罷，主體必須是相鄰不動產的使用權人亦或是所有權人，主體具有不動產的民法權利，但是違章建筑并不具有相鄰關系要求的使用權以及所有權，所以相鄰關系規定并不能用于處理此類問題。基于此，法院在處理此類案件時應遵循實事求是的原則，根據案件的實際情況以及違章建筑的具體毀損行為、違法程序、對合法財產受到侵害的嚴重程度和損毀行為人出現過程的程度來科學地對賠償范圍加以確定。上文已經到違章建筑具有違法性，所以一旦受到侵害并不能獲得全額賠償，賠償數額也有一定的限制，而是對擅自毀損行為擴大的損失給予適當的賠償。

3.3 被執行人將違章建筑租賃給第三人

《城市房地產管理法》第52條明確指出，所簽訂的租賃合同中的房屋的所有權人才能作為合同中的出租人。《城市房屋租賃管理辦法》以及相關的地方性法規也明確指出違章建筑不能進行出租。法律只保護那些進行依法登記的出租房屋。被執行人將違章建筑租賃給第三人的合同簽訂內容不合法，因此屬于無效民事行為。

4 結語

文章首先從行為性質、行為對象以及行為事實三個方面對違章建筑的法律界定進行了闡述；其次從違章建筑的查處程序和查處方式以及違章建筑查處中存在的問題兩個方面對違章建筑的查處進行了分析；最后對違章建筑為第三人所占有、受到第三人不動產的侵害以及被執行人將違章建筑租賃給第三人三種情況下的相關法律問題進行了思考。

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作者簡介：楊海霞（1977-），女，山東東明人，供職于東明縣城市管理監察大隊，研究方向：建筑工程。

（責任編輯：周 瓊）