走向命運共同體：網絡空間治理的中國方案

張曉君 孫南翔

[摘要]網絡空間被視為是人糞的第五空間。現階段網絡空間的治理仍處在早期探索的無秩序狀態。由于美歐及發達國家與發展中國家之間的顯著分歧，使得網絡空間治理機制的構建面臨諸多挑戰。特別是，網絡空間治理本身涉及多領域合作，面臨大國霸權、南北矛盾等難題。中國是網絡大國，理應擔負起推動網絡空間法治化的建設責任，著力打造并向利益攸關方推行網絡空間治理的“中國方案”。“中國方案”的設計應堅持以國家主權平等與合作為基本原則，應積極回應發展中國家的合法利益訴求，并照顧到多利益攸關方的關切，進而為構建穩定、平等、公正的國際秩序作出應有貢獻。

[關鍵詞]網絡空間 命運共同體 主權平等 合作機制 中國方案

[中圖分類號]D992 [文獻標識碼]A

2015年12月16日，第二屆世界互聯網大會在中國浙江烏鎮開幕。國家主席習近平出席開幕式并發表主旨演講。習近平強調，網絡空間是人類共同的活動空間，網絡空間前途命運由世界各國共同掌握。網絡空間命運共同體是一種全新的理論框架，更是一種多元化的治理機制。甫一提出，該觀點就得到了全球多數國家的積極響應，并被解讀為治理網絡空間的“中國方案”。為破解網絡空間的無秩序狀態，全球各國應在主權平等的前提下，加強溝通和合作。在可預見的未來，中國應將治理網絡空間的“中國方案”進一步明確，以此實現網絡空間命運共同體的構建。

網絡空間的無秩序狀態及其體現

互聯網技術萌芽于上個世紀40年代。1946年，美國誕生了世界上第一臺電子計算機。隨后，60年代末期，為服務軍事目的，美國發明了以美國高等研究計劃署網絡（APPANET）為名的網絡體系。然而，現代的互聯網雛形技術直到上個世紀80年代才進入商用和科學研究領域，并改名為互聯網（Internet）。信息技術的發展開始加速，逐漸滲透到生活的方方面面。

特別是21世紀以來，隨著信息成為新的生產力，網絡空間煥發出新的潛力和生機。任何信息都可轉化成數據，并可以通過互聯網便捷地傳送至世界各地。同時，隨著互聯網普及和壯大，使得海量信息與內容能夠隨時隨地被分享。有學者因此提出，人類社會已經步入“數據時代”。

與網絡空間的重要作用不相匹配的，是在實踐中，尚不存在對網絡空間治理的統一實踐。以美歐國家實踐為例。截至目前，美國與歐盟之間的數據治理之爭仍在持續發酵。早在2000年，美國和歐盟之間就締結了《安全港協議》，該協議規定美國公司從其歐盟附屬公司傳輸數據時受到特定限制，包括但不限于數據的保護水平一致性、安全性、數據完整性等。9·11之后，基于國家安全的考量，美國頒布實施《愛國者法案》。依其規定，美國機構能自動獲得與反恐相關的所有數據，而無需履行程序規定。由于對與防空相關的數據定義不明確，致使在微軟和谷歌等美籍網絡運營商上儲存的所有歐盟數據都有可能被美國政府部門所知悉。在歐盟，針對跨境信息流動，歐盟通過的《歐盟數據保護指令》禁止個人信息向沒有達到足夠數據保護水平的第三國傳送。同時，歐盟《指令》還要求，若公司向外提供私人信息時，其負有通知客戶的義務，而《愛國者法案》則無規定此義務。

近期，美國與歐盟間有關網絡空間治理的沖突愈發加劇。2013年，斯諾登向媒體披露美政府通過棱鏡項目直接從微軟、谷歌、雅虎等9個公司服務器收集信息，收集的信息覆蓋電子郵件、通訊信息、網絡搜索等。而隨后曝光的美國國安局與加密技術公司RSA簽署協議在全球移動終端廣泛使用的加密技術放置后門，該加密技術后門意味著美國情報部門能夠自主地獲得加密的個人數據。德國《明鏡周刊》曝光美國國家安全局存取了對包括蘋果手機在內的所有主流智能手機的用戶數據，涉及用戶聯系人、通話記錄等個人信息。@同時，美國通過衛星監控各國政治首腦的通訊行為的報道也屢見不鮮。基于上述威脅，2015年歐盟法院（European Court of Justice）做出一項認定安全港協議無效的裁決。與此同時，歐盟加緊啟動了數據保護立法工作，該立法旨在對所有在歐盟境內的網絡服務提供者和運營者產生影響。

在網絡空間領域，發達國家占據網絡技術、科技人才與網絡基礎設施的優勢地位。以美國為首的網絡大國更是推行霸權主義戰略，不斷竊取其他國家的敏感信息。發展中國家對網絡空間治理的訴求長期得不到滿足。全球互聯網根服務器資源由發達國家所壟斷，其中，唯一的主根服務器在美國，其余12臺輔根服務器分布在美國、歐洲與日本。同時，發達國家擁有大量全球最具影響力的網絡運營商和通訊服務商。換言之，發達國家可以通過根服務器與其國內網絡運營商獲得幾乎全球所有的互聯網信息與內容。截至2015年，全球互聯網用戶占全球人口的不足45%，特別在發展中國家，互聯網資源仍非常有限。發展中國家對網絡空間治理的訴求并未得到國際社會的認可與重視。

現有的網絡空間治理處于無秩序狀態。網絡空間具有天然的虛擬性、無邊界性與流動便捷性的特點，因此，需要從國際層面上解決網絡空間的治理問題。由于美歐之間、發達國家與發展中國家之間的顯著分歧，作為負責任的大國，中國更應該擔負起推動網絡空間法治化的建設責任。有鑒于此，中國應著力打造并向利益攸關方推行構建網絡空間命運共同體的中國治理方案。

網絡空間命運共同體構建的挑戰

網絡空間治理需多領域的合作。與傳統合作議題不同，網絡空間治理涉及領域更多、范圍更廣、影響更深遠。具體表現在網絡空間治理需要技術、法律和政策等諸領域的協調與融合。然而，當前的網絡空間治理呈碎片化的趨勢。在實踐中，電信專家在技術層面設定網絡及其相關基礎設施的標準；通訊部門的專家則堅持信息通訊的自由化；推崇人權的人員主張網絡空間的表達自由與言論自由；而律師和司法人員則主張和平解決管轄權沖突及其相關爭議；進一步的，行政人員更多關注信息公開與網絡安全。顯而易見，不同的合作領域體現了不同的價值取向。

即使在特定的合作領域，現有的網絡空間治理也囊括不同的制度與框架。以法律機制為例，現有的合作主題包括互聯網犯罪、互聯網恐怖主義、互聯網侵權、知識產權、電子商務、電子政務、人權和能力建設、經濟發展等內容，涉及傳統的國際公法、國際私法、國際經濟法等領域。碎片化的機制使得國際性協調與合作的難度加大。如上，散化的網絡空間治理現狀是網絡空間命運共同體構建的重要挑戰之一。

網絡空間治理需規避網絡霸權。在網絡空間治理過程中，網絡大國霸權主義是迫切需要解決的主要矛盾。如下表所示，在現有的與網絡空間相關的資源分配上，最為重要的兩個組織是互聯網名稱與數字地址分配機構（以下簡稱：ICANN）和國際互聯網工程任務組（以下簡稱：IETF）。ICANN是專門為創造和分配域名設置規則的非政府機構，IETF主要負責互聯網相關技術規范的研究和制定。上述兩個機構共同架構起互聯網的基礎，它們也通過創設行動計劃、技術性規范等給服務提供商指導和借鑒意義。

然而，ICANN與IETF都與美國等發達國家關系密切。以ICANN為例，其曾長期由美國政府進行管理，并接受美國政府的援助。盡管該機構聲稱脫離美國政府而獨立存在，但是其獨立性長期飽受爭議。同時，在上述機構任職的專家與管理人員多數為發達國家人員，而發展中國家及其專家鮮有在上述機構發出聲音。由此，不僅在基礎設施建設上，在機制設計與運作中，發展中國家也面臨“數字鴻溝”（digital divide）的困境。發展中國家要求分享與互聯網相關的技術和核心資源，而該合理訴求卻仍未引起發達國家的重視。這同樣是當前互聯網治理中的“無秩序狀態”的癥結所在。現階段的網絡空間治理仍是以少數網絡大國為中心，導致網絡空間在國家間形成巨大的“數字鴻溝”（digital divide），并時常激發沖突。

網絡空間治理需協調多重利益。網絡空間治理還需要平衡國家利益、公共利益與個人利益。網絡空間成為了人類生活的共同空間，與網絡空間相關的貿易活動與信息流動愈發時興。作為人類生活的第五空間，任何個人都可以在互聯網上發表和傳遞信息，并傳遞到世界各地。由此，網絡空間成為了信息交流的核心場域。

本質上，國家治理的核心要素之一在于如何規制域內行為。以信息流動為例，互聯網時代的來臨對信息自由與流動產生深刻的影響，引發了一系列挑戰。其一，網絡空間的虛擬性導致信息的隱名性。傳統的信息多通過實體渠道或由國家壟斷信息流動的渠道所發布。然而互聯網是虛擬空間，除了國家以公權力介入獲悉外，其余主體的身份均不可獲知。由此，隱名的信息在網絡上廣泛地存在。其二，網絡空間的開放性導致信息的全球輻射力。互聯網的開放性使所有網民都能成為信息發布者和接受者。電子報紙的傳播載體是光纖通訊線路，每秒鐘達30萬公里，瞬間可以達到世界上任何地方。借助網絡空間的無邊界性，信息一經發布到網絡上，世界各地的網民均可以自由瀏覽，可產生廣泛的影響。

然而，信息自由僅是諸多權利中的一項，其還涉及到個人的隱私權等民事權利，還涉及到相關的國家利益與公眾利益。網絡空間的發展使得國家利益、公眾利益與個人利益之間的界限更為模糊。一項信息可能牽涉到多重利益，涉及到多領域的管轄，并進而引發沖突，因此，解決不同層次的利益，也是網絡空間治理需要解決的主要難題。

網絡空間治理“中國方案”的基本方略

習近平在世界互聯網大會呼吁通過加強溝通、擴大共識、深化合作，各國攜手共同構建網絡空間命運共同體。網絡空間命運共同體體現出中國方案的核心價值與最終目標。

網絡主權平等是“中國方案”的基點。近代以來，國家的實踐發展與主權密不可分。在互聯網時代，國家對網絡空間的管理和控制的權利被稱為是網絡主權。網絡主權具體反映為國家的治權，體現國家對域內的人、物及國內事務的管轄權和管理權，也體現為國際層面對外處理國家利益和國際事務的權利。網絡主權包括對內控制權和對外獨立性兩個層次。從本質上說，國家主權平等是網絡空間命運共同體構建中必須堅持的立足點，是基本的準則，亦是破解網絡霸權主義的核心原則。

縱觀成熟的國際機制，大都與尊重國家主權和加強合作密不可分割。如聯合國、世界貿易組織、國際貨幣基金組織等在國際治理中發揮重要作用的機構，其在相關領域享有一定程度的“超國家”的權力，這均源于對成員國的主權尊重和合作。從根本上說，在全球化和區域一體化潮流下，主權合作是全球治理的必然趨勢。一方面，國際合作機制以主權為前提。國家通過轉讓部分主權的行使權力并由一個共同的組織來行使。這種部分主權實行國家共享的方式，說到底主權的所有仍然是國家。另一方面，通過國家主權實現合作，國家利益也能得到最大限度的保護。

關鍵的問題在于網絡空間是否存在可由主權行使的國家邊界。有學者認為互聯網摧毀了國家邊界并導致國家主權的終結，這種觀點過于偏頗。互聯網的信息傳遞都是從一個固定的場所節點到達另一個固定場所下的節點。2011年，在所謂“阿拉伯之春”運動中，埃及和利比亞關閉本國的互聯網準入端口，由此可證明當前的過濾技術已經能夠在網絡空間中創造出的電子領土（E-borders）。

在互聯網中，國家已有能力通過對互聯網的進入點和出去點進行域內的監管和控制。@在實踐中，國家也可以通過客戶端定位（client-side geolication）或服務器端定位（server-side geolication），辨別出個人所處的地理位置。網絡空間完全可以確定電子邊界。此外，國家對使用網絡的主體擁有基于國際法屬人原則的管轄權。更進一步，網絡空間活動能夠反映出不同國家的利益。因此，國家主權能夠并應當在網絡空間治理中發揮基礎性的作用。

在“中國方案”設計中，國家主權合作應堅持主權平等和公平互利的國際法基本準則。具體而言，主權平等是合作的基礎。在構建網絡空間治理機制時，各國應尊重其他國家自主的選擇網絡發展道路、網絡管理模式等，不應干涉他國內政。同時，國家之間開展合作是對國際社會應盡的責任，其目的在于實現公平的國際治理秩序，協調處理好不同類型的國家、不同層次的發展水平之間的利益，特別是應避免當前網絡大國利用技術優勢損害其他國家特別是發展中國家的利益。

回應發展中國家的訴求是“中國方案”的應有內容。與聯合國等國際性組織提供給其所有成員國平等的、受保障的表達權迥異的是，當前的互聯網治理中，一些重要的且不可替代的管理職能是由ICANN、IETF等以發達國家為主導的私人機構所控制。網絡空間治理與互聯網資源的分配息息相關。缺乏主權國家的多數參與，單純地依靠非政府機構并不能完全解決信息運作的安全和獨立要求。更為重要的是，網絡空間是全人類共同的財富，更是全人類的共有物，因此，對互聯網的支持應由主權國家進行參與，并由國家間的平等主權的行使實現網絡空間運作的獨立性。在實踐中，由于發達國家壟斷相關資源，發展中國家的平等參與國際事務的權利時常得不到有效的保障。

網絡空間治理的其他重要內容，諸如互聯網犯罪、電子商務、征稅和互聯網污染等問題長期并未得到規制，而這致使發展中國家處于明顯的技術和經濟發展的劣勢。以打擊網絡空間犯罪行為為例，主要發達國家和少數發展中國家在聯合國之外簽署了《網絡犯罪公約》。然而，該公約更多地體現網絡大國的利益，缺乏民主性、公平性，其在制度設計之初，排除廣大的發展中國家參與的可能性。該公約長期受到發展中國家的抵制。有鑒于此，不管是非政府組織，還是區域層面的《網絡犯罪公約》，當前互聯網治理的機制均主要在現有的、已成熟的國際合作機制之外，并且忽視了發展中國家的合法訴求。

毋庸置疑，網絡空間治理的“中國方案”需要重視發展中國家的利益，給予發展中國家更多的發言權。因此，為解決復雜的網絡空間治理難題，建立網絡空間的集體安全機制尤為必要，而少數發達國家締結并強制推廣的形式和程序與國家主權的理念相悖。具體而言，以主權國家合作為基礎而形成的互聯網治理機制應回歸到聯合國及其安全理事會框架之下，以聯合國為平臺，建立起完整的聯合國網絡空間行為規范，并由聯合國及相應部門為發展中國家和最不發達國家提供技術支持和資金援助，共同提升維護國家安全的能力，這也是全人類的福祉所在。當然，其他領域的治理，如網絡知識產權、互聯網電子商務等，也應回歸到如世界知識產權組織、世界貿易組織、經濟與發展合作組織、國際電信聯盟等多邊治理機制渠道。

“中國方案”應照顧多利益攸關方的關切。互聯網技術的發展便捷了人們的日常通訊和信息交流，但同時也帶來了一系列新興的法律問題。本質而言，解決網絡空間治理困境的核心在于明確在網絡空間中不同利益主體的權利和義務，進而建立起“多利益攸關方”（multi-stakeholders）模式。

網絡空間治理應推進互聯網技術創新的中國經驗。作為后發優勢國，我國正推行實施“互聯網+”戰略，并推進“數字中國”建設，進而以技術創新帶動網絡貿易的發展。網絡空間治理應以自由化和便利化網絡空間的貿易功能、通訊功能和信息媒介功能。中國應積極將其先進經驗推廣至其他國家，促進世界范圍內貿易與投資發展，推動全球數字發展。

網絡空間治理應切實維護國家安全與公共利益。國家安全和公共利益是國家的核心關切。發展與安全相輔相成，特別是當前網絡空間軍事化程度正在加強。以美國為例，美國近年來建立了網絡空間司令部、頒布《國防部網絡空間行動戰略》等，已經成為全球范圍內推動網絡空間軍事化的推手。這對其他國家的網絡安全形成顯著的威脅。因此，“中國方案”的構建應呼吁各國攜手反對網絡空間的軍備競賽，并進而實現網絡空間的長治久安。

此外，網絡空間并非是“法外之地”。網絡空間的治理應以保障個人利益為價值取向，同時也不應忽略國家利益與公共利益。即使是《世界人權宣言》在賦予個人的權利與自由的同時，也規定了對個人權利與自由的限制，只要該限制為一個民主社會中的道德、公共秩序和普遍福利所需要。由此，網絡空間治理的“中國方案”亦應平衡公共利益與個人利益。

責編/凌肖漢