如何構(gòu)建更高級形態(tài)的全球網(wǎng)絡(luò)治理體系

張家棟

[摘要]網(wǎng)絡(luò)空間已成為主權(quán)治理空間、全球治理空間和網(wǎng)民自治空間的復(fù)合性空間，出現(xiàn)了安全化和政治化傾向，正從一個低級政治問題日益成為一個高級政治問題。當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)空間治理，也正處于從分散治理到統(tǒng)一治理、從低級的基礎(chǔ)治理向高級治理過渡的關(guān)鍵階段，包括網(wǎng)絡(luò)資源分配的基礎(chǔ)治理、國別網(wǎng)絡(luò)空間的分散治理以及全球網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)則治理三個層次。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)治理狀況的主要特征是不對稱性。要想建立一個更加合理的全球網(wǎng)絡(luò)治理體系，就要在原則、目標(biāo)等方面進(jìn)行調(diào)整，要有共同安全觀念，確立綜合治理，均衡發(fā)展全球網(wǎng)絡(luò)治理的不同層面。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)絡(luò)空間 復(fù)合性空間 不對稱性 網(wǎng)絡(luò)秩序

[中圖分類號]TP391 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

網(wǎng)絡(luò)空間從產(chǎn)生到現(xiàn)在，經(jīng)歷了一個在空間和領(lǐng)域上不斷擴(kuò)張的過程。在這一過程中，網(wǎng)絡(luò)身份不斷變化，網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)絡(luò)行為體的關(guān)系不斷演進(jìn)，對主權(quán)國家、國際市民社會和超國家組織等都產(chǎn)生了重要影響，涉及到主權(quán)治理與全球治理等重大問題。根據(jù)世界信息社會峰會（WSIS）的工作定義，網(wǎng)絡(luò)治理指“由政府、私營部門和公民社會共同發(fā)展與應(yīng)用的、影響并塑造互聯(lián)網(wǎng)演變和使用方式的共享原則、規(guī)范、準(zhǔn)則、決策程序和相關(guān)項(xiàng)目”。當(dāng)前全球網(wǎng)絡(luò)治理狀況，正處于從分散治理到統(tǒng)一治理、從低級治理向高級治理過渡的階段。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間治理狀況、主張及其問題

之所以強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間治理，主要有以下原因：第一，網(wǎng)絡(luò)空間的重要性不可估量。網(wǎng)絡(luò)空間雖然是一個人造物，是一個虛擬物，但是其用戶量卻居各空間首位。根據(jù)國際電信聯(lián)盟的數(shù)據(jù)，全球接入互聯(lián)網(wǎng)的用戶約占世界總?cè)丝诘?0%～40%。網(wǎng)絡(luò)空間已成為世界大眾生活密不可分的一個組成部分，對現(xiàn)實(shí)世界也擁有強(qiáng)大的影響與塑造能力。“20世紀(jì)未人類社會最偉大的創(chuàng)造就是網(wǎng)絡(luò)的誕生。”第二，網(wǎng)絡(luò)空間具有無政府特性。網(wǎng)絡(luò)空間中沒有絕對的控制力量，各行為體都有一定的活動空間與權(quán)利，權(quán)利與義務(wù)的邊界不清晰，很容易陷入無序與混亂狀態(tài)。第三，網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)利狀態(tài)具有高度的復(fù)雜性。網(wǎng)絡(luò)空間的結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)超越了傳統(tǒng)主權(quán)國家體系，在次國家、國家和超國家三個層面同時產(chǎn)生權(quán)利關(guān)系，任何一方都無法獨(dú)自治理網(wǎng)絡(luò)空間，這就使網(wǎng)絡(luò)空間產(chǎn)生了迫切的治理需要并面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。總體來看，隨著網(wǎng)絡(luò)空間的不斷擴(kuò)張，網(wǎng)絡(luò)空間日益顯現(xiàn)出安全化和政治化傾向，正從一個低級政治問題日益上升為一個高級政治問題。當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)空間治理，也正處于從分散治理到統(tǒng)一治理、從低級的基礎(chǔ)治理向高級治理過渡的關(guān)鍵階段，包括三個層次或方面：

對網(wǎng)絡(luò)資源分配的基礎(chǔ)治理。網(wǎng)絡(luò)空間的行為體非常多樣，包括國家、政治、各類非政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商和最終消費(fèi)者等。但是，由于歷史和技術(shù)性原因，網(wǎng)絡(luò)資源分配權(quán)一直被美國所壟斷。所有行為體參與網(wǎng)絡(luò)空間活動的基礎(chǔ)是首先在域名系統(tǒng)（DomainName System，DNS）中獲得一個名稱。因此，域名系統(tǒng)是整個網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)，是互聯(lián)網(wǎng)中的一項(xiàng)核心服務(wù)。域名根服務(wù)器則是域名系統(tǒng)中最重要的支撐點(diǎn)，控制著整個網(wǎng)絡(luò)空間中的最頂級結(jié)構(gòu)，是整個網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的主干。這1個主根服務(wù)器和12個輔根服務(wù)器，都處于美國政府授權(quán)的互聯(lián)網(wǎng)與地址管理機(jī)構(gòu)（ICANN）的控制之下，多數(shù)位于美國境內(nèi)。在這種情況下，美國政府不僅掌握所有行為體使用網(wǎng)絡(luò)空間的審查權(quán)，還擁有隨時中斷其他網(wǎng)絡(luò)行為體資格的最終決策權(quán)。換句話說，美國在網(wǎng)絡(luò)空間擁有遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)實(shí)空間霸權(quán)地位的超級霸權(quán)地位。

很久以來，國際社會就想打破美國在網(wǎng)絡(luò)空間的超級霸權(quán)地位。很多國家希望美國能把網(wǎng)絡(luò)域名交給一個第三方國際組織來管理。2003年12月，在聯(lián)合國組織的日內(nèi)瓦“信息社會世界峰會”上，很多發(fā)展中國家曾建議把互聯(lián)網(wǎng)域名和地址管理系統(tǒng)轉(zhuǎn)交給國際電信聯(lián)盟來進(jìn)行管理。但是，美國、歐洲和日本等發(fā)達(dá)國家反對這一主張，認(rèn)為這將妨礙信息的自由流通，有違互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的初衷。2005年7月，美國商務(wù)部曾宣布將無限期保留對13臺域名根服務(wù)器的管理權(quán)。

在過去幾年中，美國在這一問題面臨的壓力越來越大。美國監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的秘密計劃被揭露以后，歐洲國家對美國壟斷網(wǎng)絡(luò)空間的做法也日益不滿，認(rèn)為“互聯(lián)網(wǎng)問題的最大麻煩是美國的領(lǐng)導(dǎo)”，并與發(fā)展中國家一道不斷向美國施加壓力。同時，美國的絕對壟斷地位也將迫使其他行為體、尤其是一些世界大國和主要國際組織，加大尋找替代方案或后備方案以繞過美國控制，從而將長期損害美國的網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)利益。2010年9月，ICANN主席洛德·貝克斯特羅姆（Rod Beckstrom）在立陶宛互聯(lián)網(wǎng)治理論壇稱，ICANN應(yīng)防止被任何一個利益團(tuán)體所控制，尤其要防止落入任何一個政府間組織的掌控中。

這些因素綜合起來，迫使美國政府做出了有限的、姿態(tài)性的讓步。2014年3月14日，美國商務(wù)部下屬的國家電信和信息局發(fā)表聲明稱，美方認(rèn)識到ICANN成為一個“有效的多方參與組織”的時機(jī)已經(jīng)成熟，要求ICANN召集“全球利益攸關(guān)者”，提出一個獲得“廣泛國際支持”的移交方案，作為移交管理權(quán)的第一步。聲明強(qiáng)調(diào)，方案應(yīng)當(dāng)遵循保持互聯(lián)網(wǎng)開放性原則，并且不會接受“由政府或政府間機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的解決方案”。這雖然意味著美國政府將交出對互聯(lián)網(wǎng)域名和地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）的管理權(quán)，但究竟誰將接手這個“大權(quán)”還是個謎，未來發(fā)展仍然有不確定性。雖然如此，歐盟、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和國際社會、尤其是國際人權(quán)組織，仍然對此表示歡迎，美國畢竟邁出了積極的一步。

目前，以ICANN為代表的網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)治理機(jī)制，將向全球化、國際化和當(dāng)?shù)鼗较虬l(fā)展。第一，ICANN將致力于全球化進(jìn)程，把更多的行為體帶入到自身的管理體系之中，擺脫美國政府一家控制的壟斷印象；第二，ICANN將推動國際化進(jìn)程，在世界各地建立多個合作中心；第三，ICANN將加快域名當(dāng)?shù)鼗椒ィ瞥鲋形挠蛎犬?dāng)?shù)鼗⒌貐^(qū)化域名，并加強(qiáng)與各地網(wǎng)絡(luò)群體之間的交流。但總體來看，由于美國所享有的技術(shù)優(yōu)勢以及主要根服務(wù)器位于美國境內(nèi)的事實(shí)，網(wǎng)絡(luò)空間的基礎(chǔ)治理機(jī)制，目前以及未來，仍然將是“美國治下”模式，難有真正的全球治理。

對國別、區(qū)域網(wǎng)絡(luò)空間的分散治理。網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬性使得其無明顯的邊界，但網(wǎng)絡(luò)空間并不能真正地脫離物理空間，本質(zhì)上仍然是人類社會的創(chuàng)造物與附屬物。正因?yàn)榇耍诂F(xiàn)實(shí)空間中的主權(quán)國家體系，也很快在網(wǎng)絡(luò)空間中得到映射，網(wǎng)絡(luò)空間成為主權(quán)國家間競爭的新領(lǐng)域。不同國家治理網(wǎng)絡(luò)空間的方法與目標(biāo)之間，也有很大的差別。

美國治理網(wǎng)絡(luò)空間的方法主要有三個部分，分別為本土防御、門戶開放和網(wǎng)絡(luò)控制。首先，美國加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)本土防御能力。美國擁有世界上最強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)安保能力，并且每年還繼續(xù)增加相關(guān)安保開支。美國每年因網(wǎng)絡(luò)安全造成的損失在170億美元以上，因網(wǎng)絡(luò)金融犯罪造成的損失也在100億美元以上。更重要的是，美國最先進(jìn)的軍事系統(tǒng)也嚴(yán)重依賴包括衛(wèi)星等在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)體系。2008年1月，美國時任總統(tǒng)小布什簽署第54號國家安全總統(tǒng)令（NSPD-54）和第23號國土安全總統(tǒng)令（HSPD-23），開始實(shí)施國家網(wǎng)絡(luò)安全綜合計劃（Comprehensive National CybersecurityInitiative，CNCI），并要求美國政府所有與安全有關(guān)的部門，包括國土安全部、國家安全局等都參與進(jìn)來。2016年2月9日，美國總統(tǒng)奧巴馬在向國會提交的總額為4.1萬億美元的2017財年預(yù)算中，就包括一個190億美元的網(wǎng)絡(luò)安全計劃，高于打擊伊斯蘭國組織的110億美元預(yù)算。其次，美國推動其他國家在網(wǎng)絡(luò)空間奉行“門戶開放”原則，這是其在網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)的主要對外政策。美國長期向其他國家施加壓力，在網(wǎng)絡(luò)自由的旗幟下打擊其他國家管控網(wǎng)絡(luò)活動的努力，為美國網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)的擴(kuò)張清除制度性阻力。第三，美國在網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略目標(biāo)是網(wǎng)絡(luò)控制或網(wǎng)絡(luò)壟斷。利用強(qiáng)大的技術(shù)和力量優(yōu)勢控制網(wǎng)絡(luò)，是美國網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略的主要目標(biāo)。早在1993年，美國就提出了“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)”概念，1997年，美國提出“網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)”概念，并于2001年成為綱領(lǐng)性作戰(zhàn)概念，2003年在伊拉克戰(zhàn)爭開始實(shí)施。目前，美國已制訂《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》，并成立了網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)司令部。

美國的網(wǎng)絡(luò)行為引發(fā)各國的普遍反應(yīng)。對內(nèi)，各國紛紛加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)立法，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控力量；對外，各國紛紛組建網(wǎng)絡(luò)部隊(duì)，“網(wǎng)絡(luò)軍備競賽”開始。英國早在2001年秘密組建了一支數(shù)百人的黑客部隊(duì)。2009年6月，英國還出臺了一份國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略。日本也組建了一支約5000人的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)部隊(duì)。韓國效仿美國，組建了網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)司令部。法國、俄羅斯等國也紛紛加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)方面的軍事能力。根據(jù)聯(lián)合國2011年的初步評估，在193個聯(lián)合國會員國中，有68個國家制定了網(wǎng)絡(luò)安全計劃，其中有32個國家在其軍事計劃和組織中納入了網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)。2012年8月，聯(lián)合國根據(jù)公開資料再次進(jìn)行評估發(fā)現(xiàn)，193個國家中制定國家網(wǎng)絡(luò)安全計劃的數(shù)量已經(jīng)增長到114個，其中47個國家制定的網(wǎng)絡(luò)安全計劃都為武裝部隊(duì)分配了一些任務(wù)。

由于網(wǎng)絡(luò)空間的無國界性和網(wǎng)絡(luò)行為的即時性，戰(zhàn)爭與和平、侵略與自衛(wèi)、前方與后方、軍人與平民、國內(nèi)與國外等傳統(tǒng)的司法和戰(zhàn)爭法則，都很難在網(wǎng)絡(luò)空間適用。為限制網(wǎng)絡(luò)軍備競賽，規(guī)范各國的網(wǎng)絡(luò)行為，俄羅斯等國曾希望與美國等國家達(dá)成一份具有約束力的條約或公約，以削減或控制網(wǎng)絡(luò)攻擊性武器的研發(fā)與應(yīng)用研究，但這一提議沒有得到美國等的積極響應(yīng)。美國等更愿意在所謂的民事犯罪領(lǐng)域與其他國家進(jìn)行合作，并試圖把網(wǎng)絡(luò)空間的國家行為或針對國家行為體的攻擊行為“合法化”。

對全球網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)則治理。國際社會已經(jīng)開始在網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行全球治理的努力，但不同陣營國家之間在全球網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)則的制訂權(quán)方面爭奪激烈，難以形成共識。西方國家在全球網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)則的制訂方面走在前面。《布達(dá)佩斯網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》（Budapest Conventionon Cybercrime）于2001年11月由歐洲委員會26個歐盟成員國以及美國、加拿大、日本和南非等30個國家在布達(dá)佩斯簽署，是世界上第一部針對網(wǎng)絡(luò)犯罪行為的國際公約。截至2016年2月，已有48個國家提交了批準(zhǔn)，另外有6個國家已經(jīng)簽署但尚未批準(zhǔn)。與公約相配套，相關(guān)國家還簽署一份“反仇外主義和種族主義議定書”（Protocol on Xenophobiaand Racism）。歐洲委員會也成立了“網(wǎng)絡(luò)犯罪公約委員會”（Cybercrime ConventionCommittee）和相關(guān)技術(shù)合作項(xiàng)目（TechnicalCooperation Programs）。與此相比，《塔林手冊》則更具有開拓性意義。北約卓越合作網(wǎng)絡(luò)防御中心（NATO CCD COE）聚集了具有政治、軍事和學(xué)術(shù)背景的幾十名專家，在國際紅十字會、美國網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)司令部和北約盟軍司令部等的指導(dǎo)與協(xié)助下，經(jīng)過4年時間于2013年完成一份建議性文件《塔林網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)國際法手冊》（簡稱《塔林手冊》）。這是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的第一部建議性國際法規(guī)范。該手冊以主權(quán)概念為基礎(chǔ)，以平時法和戰(zhàn)爭法為分類線索，大量引用了國際法案例和相關(guān)淵源，將是未來國際社會討論相關(guān)立法的文本基礎(chǔ)。

除了西方國家以外，中國、俄羅斯和印度等國也不斷提出自己的全球網(wǎng)絡(luò)治理主張。2011年中俄等國提請聯(lián)合國大會討論《信息安全國際行為準(zhǔn)則》。美國對此反應(yīng)非常消極，美國國會眾議院甚至要求其駐聯(lián)合國代表反對該議案，認(rèn)為“該行為準(zhǔn)則為政府排他性地控制互聯(lián)網(wǎng)資源尋求合法性，否定確保互聯(lián)網(wǎng)繁榮的多利益攸關(guān)方模式，對信息自由流動構(gòu)成威脅”。2015年1月，中國、俄羅斯和上合組織再次向聯(lián)合國大會提交新文本，但仍然遭到美國等國的反對，理由仍然是“使政府控制網(wǎng)絡(luò)資源合法化和限制網(wǎng)絡(luò)基本自由”。

國際社會在全球網(wǎng)絡(luò)治理方面的斗爭，還體現(xiàn)在各種網(wǎng)絡(luò)安全論壇的創(chuàng)設(shè)上。2003年，在國際電信聯(lián)盟（ITU）等的推動下，世界信息社會峰會（WSIS）于2003年在日內(nèi)瓦召開。此次會議雖未就網(wǎng)絡(luò)治理達(dá)成一致，但卻建立了聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)治理工作組（WGIG）以繼續(xù)研究網(wǎng)絡(luò)治理問題。經(jīng)過2004～2005年間的多次會談，國際社會決定成立一個國際性的會議機(jī)制“互聯(lián)網(wǎng)治理論壇”（IGF）。2015年12月16日，中國主辦的第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會在浙江烏鎮(zhèn)召開。中國國家主席習(xí)近平出席開幕式并發(fā)表主旨演講，系統(tǒng)闡述了中國政府對網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用、網(wǎng)絡(luò)秩序和網(wǎng)絡(luò)治理等問題的看法。一些非官方機(jī)構(gòu)也積極組織全球網(wǎng)絡(luò)治理會議。2010年5月3日至5日，美國東西方研究所（East WestInstitute）在達(dá)拉斯主辦首屆全球網(wǎng)絡(luò)安全峰會（Worldwide Cybersecurity Summit），峰會演講人員包括多名美歐高級官員。

但是，主要國家在全球網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域并非只有矛盾與競爭，也會展現(xiàn)合作的一面。2015年7月22日，聯(lián)合國大會通過了一份《關(guān)于從國際安全的角度看信息和電信領(lǐng)域的發(fā)展政府專家組的報告》。這一報告是以中美為代表的20個在全球信息領(lǐng)域有影響的政府專家組進(jìn)行了幾輪會談達(dá)成的框架文件，取得了一定程度上的國際共識。并且，這些份報告還觸及“如何在網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)起責(zé)任”、“如何建立信任措施”和“如何在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域構(gòu)建國際法”等敏感議題，體現(xiàn)了相關(guān)國家的合作意愿。

全球網(wǎng)絡(luò)治理的原則與方向

當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)治理狀況的主要特征是不對稱性，分別體現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)空間的全球化特征與少數(shù)國家控制的不對稱、不同國家間網(wǎng)絡(luò)權(quán)力的不對稱、國家與非國家行為體權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的不對稱，以及當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)秩序與國際秩序之間的不對稱。要想建立一個更加合理的全球網(wǎng)絡(luò)治理體系，就要在原則、目標(biāo)等方面進(jìn)行調(diào)整。

全球網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)是建立一個安全、公正的網(wǎng)絡(luò)秩序。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)秩序基本上為霸權(quán)秩序，主要特征是不合理、不公正、不平等和不穩(wěn)定。美國等國家主要關(guān)注如何維持其網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)，甚至模仿現(xiàn)實(shí)空間，制訂了一個先發(fā)制人的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，推動網(wǎng)絡(luò)空間的安全化和軍事化。這些國家對如何治理網(wǎng)絡(luò)興趣并不大，甚至?xí)幸饪v容相關(guān)網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)攻擊行為的存在。當(dāng)今世界上的多數(shù)恐怖組織和極端組織都在美國有自己的網(wǎng)站。其他國家則主要集中于應(yīng)對美國的壓力，也無能力關(guān)注和解決網(wǎng)絡(luò)治理問題。

要建立一個安全、公正的網(wǎng)絡(luò)秩序，首先必須確立網(wǎng)絡(luò)空間的人類公地屬性。網(wǎng)絡(luò)空間雖然是美國首創(chuàng)，但現(xiàn)在已成為全人類的公地，是國家安全和國際安全不可缺少的組成部分，關(guān)系到世界各國的安全與發(fā)展。因此，在網(wǎng)絡(luò)空間治理中，首先要確定網(wǎng)絡(luò)空間的全球性與公共性，并以此確定網(wǎng)絡(luò)空間與網(wǎng)絡(luò)行為主體之間的關(guān)系。其次，必須要確定國際共治的基本原則。美國等試圖借非國家行為體來打壓新興國家的網(wǎng)絡(luò)訴求，其實(shí)質(zhì)是想利用網(wǎng)絡(luò)來放大自己的國家利益和力量優(yōu)勢。中國、俄羅斯和印度等國則試圖把主權(quán)體系移植到網(wǎng)絡(luò)空間之中，借傳統(tǒng)國際法原則來維護(hù)自身權(quán)利與利益。兩種力量之間的競爭與合作，將會形成未來的網(wǎng)絡(luò)治理格局。全球網(wǎng)絡(luò)治理，不僅要對網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行治理，把當(dāng)前的霸權(quán)主義網(wǎng)絡(luò)建設(shè)成一個多邊平衡網(wǎng)絡(luò)，還要促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體的創(chuàng)建，把網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)成各國、各民族、各文化群體之間相互交流、相互理解的媒介與橋梁。當(dāng)然，新網(wǎng)絡(luò)秩序的合理性，也來源于其與國際格局的對稱程度。不同國家雖然有平等的地位與權(quán)利，但是責(zé)任與能力卻有很大的區(qū)別。平衡大國與其他國家之間在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，也是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)新秩序的一個重要方面。

全球網(wǎng)絡(luò)治理的目標(biāo)是保障各國、各行為體利用網(wǎng)絡(luò)的平等權(quán)利。網(wǎng)絡(luò)空間可謂“美國原創(chuàng)物”。網(wǎng)絡(luò)空間起初的功能也非常簡單，僅僅用于通訊和信息分享。因此，美國等發(fā)達(dá)國家從自己的產(chǎn)權(quán)觀念出發(fā)，傾向于把網(wǎng)絡(luò)視為自己的“創(chuàng)造物”，擁有發(fā)明版權(quán)或發(fā)明主權(quán)，甚至認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)空間也適用國際法上的“先占原則”。但是，網(wǎng)絡(luò)空間是沒有明確邊界的，也不是任何國家所能絕對擁有的。首先，網(wǎng)絡(luò)空間本身難以界定地理邊界。空間行為體從美國等少數(shù)國家發(fā)展到當(dāng)前所有國家和地區(qū)。其參與群體也從少數(shù)精英發(fā)展到今天的人民大眾，比現(xiàn)實(shí)世界擁有更高的代表性與參與度。其次，網(wǎng)絡(luò)空間的形態(tài)與內(nèi)涵也在不斷變化，外延及領(lǐng)域也在不斷拓展。這使得網(wǎng)絡(luò)更具有國際性和全球性特征，變成了一個“世界共建物”。但是，不同國家在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)利和能力都有很大差異。少數(shù)國家控制著主要網(wǎng)絡(luò)資源的分配權(quán)、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的創(chuàng)造權(quán)和網(wǎng)絡(luò)行為的管理權(quán)，多數(shù)國家只能被動接受網(wǎng)絡(luò)及其影響，對其國家安全和利益構(gòu)成了嚴(yán)峻威脅。一些國家的大網(wǎng)絡(luò)企業(yè)已成為霸權(quán)國家在網(wǎng)絡(luò)空間的主要載體，成為相關(guān)國家塑造其他國家民意、影響其他國家內(nèi)政外交的重要工具。

因此，保障各國、各行為體平等利用網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)利是全球網(wǎng)絡(luò)治理的主要目標(biāo)。這一方面要創(chuàng)新全球網(wǎng)絡(luò)治理體制，建立一個具有廣泛包容性和代表性、能夠平衡不同利益與主張的全球治理體系；另一方面要發(fā)展創(chuàng)新型、民主型的網(wǎng)絡(luò)企業(yè)，為不同國家、不同文化的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品提供進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)空間的渠道與市場。

全球網(wǎng)絡(luò)治理的主體應(yīng)該是主權(quán)國家。幾乎無限制的自由曾是網(wǎng)絡(luò)空間的一個重要特征，無政府狀態(tài)曾是網(wǎng)絡(luò)空間吸引網(wǎng)民的重要原因。但隨著網(wǎng)絡(luò)自身的發(fā)展，各網(wǎng)絡(luò)行為主體也不斷強(qiáng)化了對網(wǎng)絡(luò)的治理力度。現(xiàn)在，國家、企業(yè)和其他網(wǎng)絡(luò)行為體，都在用自己的方式對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行干預(yù)與治理，其中一些治理措施和戰(zhàn)略相互矛盾，目標(biāo)不盡相同，治理能力也有很大的差異。空間網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出從無政府狀態(tài)向多重治理狀態(tài)并存方向發(fā)展的態(tài)勢，在一定程度上導(dǎo)致當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)混亂與動蕩。

要想解決這一問題，必須明確主權(quán)國家的核心治理主體地位，主權(quán)國家治理網(wǎng)絡(luò)空間的必要性上升。首先，網(wǎng)絡(luò)空間需要權(quán)威行為體來調(diào)節(jié)權(quán)力關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)空間并不是天然自由和平等的，已發(fā)展出自己的權(quán)力關(guān)系，即支配一依賴關(guān)系，存在著強(qiáng)者對弱者、剝削者與被剝削者等之間的關(guān)系，需要一個強(qiáng)大的仲裁和治理機(jī)構(gòu)。其次，網(wǎng)絡(luò)侵入到主權(quán)領(lǐng)域，主權(quán)國家需要做出反應(yīng)。其他全球性問題，一般是因國家性和地區(qū)性問題國際化、全球化而產(chǎn)生的。而網(wǎng)絡(luò)問題則是因網(wǎng)絡(luò)空間向國家主權(quán)領(lǐng)域的擴(kuò)張形成的，與其他全球性問題的產(chǎn)生途徑是相反的。再次，只有國家才具有有效治理網(wǎng)絡(luò)的真正能力。從綜合治理能力、中立性和可持續(xù)性等因素來看，國家是最合適的治理主體。國家可以治理本國主權(quán)范圍之內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)活動，又可以通過國家間組織來治理超主權(quán)網(wǎng)絡(luò)活動，也有治理網(wǎng)絡(luò)的合法性和可靠性。事實(shí)上，美國也認(rèn)可這一點(diǎn)。2015年2月13日，在美國斯坦福大學(xué)召開的“白宮網(wǎng)絡(luò)安全和消費(fèi)者保護(hù)峰會”（the White House Summit onCybersecurity and Consumer Protection）上，美國總統(tǒng)奧巴馬稱：“網(wǎng)絡(luò)世界就像當(dāng)年蠻荒時代的美國西部。而在某種程度，我們（美國）被要求充當(dāng)那里的警長。”最后，更重要的是，網(wǎng)絡(luò)空間其實(shí)擺脫不了主權(quán)國家的約束。網(wǎng)絡(luò)空間雖然有無限的潛能和意義，但也有明顯的力量局限性。網(wǎng)絡(luò)空間雖然看起來是虛擬的，但必須依賴于物理載體而存在。網(wǎng)絡(luò)行為主體也往往都是有國籍的，逃避不了主權(quán)國家的管轄。網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)利也是有限的。在暴力、財富和知識三種權(quán)力來源中，網(wǎng)絡(luò)主要涉及知識一項(xiàng)，只是改變了知識傳播與獲得的傳統(tǒng)路徑。網(wǎng)絡(luò)空間雖然可以放大或削弱知識的影響范圍，改變財富與暴力的實(shí)際影響能力，弱化基于地理的主權(quán)國家認(rèn)同，但其本身尚不足以成為權(quán)力的來源。網(wǎng)絡(luò)空間對主權(quán)國家的挑戰(zhàn)雖然存在，但仍然是有限的、可控的。從歷史上來看，各種通訊手段的發(fā)明，都沒有顛覆國家體系，反而強(qiáng)化了國家的存在和意義。

全球網(wǎng)絡(luò)治理的關(guān)鍵是明確網(wǎng)絡(luò)主權(quán)及其范圍。網(wǎng)絡(luò)主權(quán)已成為一個具有現(xiàn)實(shí)性的概念。網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)從超主權(quán)狀態(tài)發(fā)展為混合權(quán)力狀態(tài)。隨著技術(shù)進(jìn)步和網(wǎng)絡(luò)空間的演進(jìn)，網(wǎng)絡(luò)空間的超主權(quán)或無主權(quán)特征發(fā)生了一定程度的變化，是相對的而不是絕對的。網(wǎng)絡(luò)空間是一種特殊的公地，虛擬特征是依附于物理實(shí)在而存在的，網(wǎng)絡(luò)空間的物理實(shí)體、使用者、所有者等往往都是有國籍的。雖然說網(wǎng)絡(luò)空間是跨國或超國家的，但是數(shù)據(jù)、硬件等往往是有主權(quán)屬性的。在當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)空間中，混合著國家主權(quán)權(quán)力、網(wǎng)絡(luò)社會的自治權(quán)力和超國家組織的管理權(quán)力，呈現(xiàn)出一種混合權(quán)力狀態(tài)。并且，網(wǎng)絡(luò)空間的活動范圍越大，對現(xiàn)實(shí)世界的介入越深，就越需要強(qiáng)大的治理能力，網(wǎng)絡(luò)的主權(quán)特征也就會越明確。

當(dāng)然，僅僅依靠主權(quán)原則，還不足以治理網(wǎng)絡(luò)空間。要想有效治理空間，還要明確主權(quán)治理與非主權(quán)治理之間的界線，實(shí)現(xiàn)不同治理主體之間的平衡。首先，要明確不同網(wǎng)絡(luò)治理主體之間的關(guān)系。在網(wǎng)絡(luò)社會、網(wǎng)絡(luò)市場與網(wǎng)絡(luò)政治之間，既有聯(lián)系，也有區(qū)別。這也使網(wǎng)絡(luò)空間治理，劃分為國家主權(quán)治理、普通性管轄治理和網(wǎng)絡(luò)社會治理三個類別。其次，要明確不同國家主權(quán)治理權(quán)力之間的關(guān)系。在網(wǎng)絡(luò)空間，存在著明顯的共享主權(quán)或交叉主權(quán)現(xiàn)象。網(wǎng)絡(luò)信息的所有者、使用者和存儲者在地理位置上的普遍分離，使得傳統(tǒng)式的排他性主權(quán)管轄很難實(shí)現(xiàn)，需要建立共享主權(quán)或交叉主權(quán)治理體系。這意味著，不同主權(quán)國家需要密切的跨國合作，才有可能有效治理網(wǎng)絡(luò)空間。最后，要區(qū)分網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的層次及其不同的治理形式。網(wǎng)絡(luò)主權(quán)包括本國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的管轄權(quán)、本國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施所儲存信息的管轄權(quán)以及在國家間流動網(wǎng)絡(luò)信息的管轄權(quán)等三個層次，需要不同的治理模式。

小結(jié)

網(wǎng)絡(luò)空間本來是一個自治、自助的體系，但是其發(fā)展具有內(nèi)在的自我否定性。網(wǎng)絡(luò)空間的快速發(fā)展以及與權(quán)力的結(jié)合，對其最初的特征其實(shí)是一種“否定之否定”。現(xiàn)在，網(wǎng)絡(luò)空間已成為主權(quán)治理空間、全球治理空間和網(wǎng)民自治空間的結(jié)合與綜合。要解決當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間的混亂、矛盾與沖突，防止網(wǎng)絡(luò)空間軍事化的風(fēng)險，建立一個網(wǎng)絡(luò)合作共同體，離不開主權(quán)國家的主導(dǎo)和參與。但是，僅僅依靠任何單一國家或主權(quán)國家，也不可能實(shí)現(xiàn)真正的治理目標(biāo)。首先，國際社會要有共同安全觀念平衡不同國家、國家與非國家行為之間的網(wǎng)絡(luò)權(quán)責(zé)關(guān)系。其次，國際社會要確立綜合治理理念，體現(xiàn)不同行為體的正當(dāng)考慮與需求，既要能保護(hù)網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)和網(wǎng)絡(luò)自由，還要能打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪活動、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義活動和各種網(wǎng)絡(luò)攻擊活動。再次，全球網(wǎng)絡(luò)治理的不同層面和方面要均衡發(fā)展。在網(wǎng)絡(luò)域名系統(tǒng)的基礎(chǔ)治理、國別分散治理和全球網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的制訂等方面，國際社會都要有相應(yīng)的發(fā)展方案，才能保障網(wǎng)絡(luò)空間健康、可持續(xù)發(fā)展。

責(zé)編/樊保玲