村莊社會中農村最低生活保障政策執行效果研究

高心　楊孟思

[摘要]自農村低保政策在江西省實施的以來，對保障農村人口基本生活條件發揮了重要的作用，然而，在實施過程中也產生了執行中的諸多亂象，農村低保亂象的發生既有制度本身的缺陷，也有社會環境和政策執行問題。我國應著力完善農村居民保障措施，實現保障措施多元化，緩解低保的壓力，解決因病致貧現象；進一步完善新農合政策，解決實際操作中存在的報銷難問題；解決因老致貧現象，提高新農保的養老保障作用：重視集體補貼在新農保補貼中的作用，借助中央發展農村經濟的機遇，發展農村優勢產業；關注社會救助領域，醫療救助、教育救助、住房保障等社會救助政策向低收入家庭傾斜的同時需要加快推進低收入家庭瞄準工作，防止低保福利關聯產生的負激勵效應。

[關鍵詞]村莊社會；農村低保政策；政策執行現狀；成因；對策

農村最低生活保障政策（以下簡稱農村低保）作為農村社會救助體系的最核心部分，在其執行的過程中不可避免的出現了政策微效，其根源就是政策目標群體瞄準偏離。相比西方國家，我國的社會救助制度起步晚，低保制度正處在不斷的調整和完善當中，但就像美國政策學者艾莉森說的那樣“在政策目標實現的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行”。政策本身的不合理性會造成政策的微效，但政策執行過程的各個影響因素則是導致低保瞄準偏離的重要因素。

農村低保政策作為一項以中國農村為政策執行環境的惠民政策，其政策實施過程中一定受中國傳統的鄉土特色所影響。費孝通老先生提出了差序格局這個概念，他用差序格局描述傳統中國社會中的以血緣和地緣為基礎的人際關系，個體人是以自我為中心，以石子投入水中而產生的水紋來描述由己向外推出的人際關系，隨著水紋的向外推，水紋越推越遠也越推越薄1。這一特殊的社會學理論契合中國社會實際而被廣大學者認同。本文基于對江西省L鄉的實地調研，綜合運用半結構訪談與觀察法收集資料，挖掘造成農村低保瞄偏的深層次的原因。

一、九江市L鄉低保政策現狀

低保政策實施應做到嵌入政策環境當中，地方政府按照國務院發布的建立農村最低生活保障制度的通知，結合當地財力狀況和社會經濟發展水平，制定符合當地實際低保實施標準。2013年江西省政府按照國務院文件指示，將低保對象確定為：以縣級政府為責任主體，對持我省農業戶口的農村居民，凡共同生活的家庭成員年人均純收入低于戶籍所在地農村最低保障標準的，均列入保障范圍，做到應保盡保。L鄉本著既要保障農村困難居民的基本生活，又要克服對低保的依賴思想，鼓勵就業的原則，將低保標準設定位每人每月低保金額在50-170元之間。根據L鄉民政局統計，2015年L鄉農村低保戶共306戶，581人享受農村低保待遇，人均每月享受低保補助165.74元。

二、L鄉低保政策執行現狀

雖然國務院對低保政策執行程序進行了嚴格的規定，但在調研中發現L鄉在對低保對象的瞄準過程中并未嚴格按照中央的規定執行。由于對低保漏執行和扭曲執行，直接導致了該村的低保中的“錯保”“漏保”和“關系保”“人情保”的現象頻繁發生。

在農村低保的實際執行中，村干部具有較大的自由裁量權。這種自由裁量權雖然簡化了程序也方便了低保對象確定工作的展開，但不可避免的導致了政策執行的隨意性，甚至引發了以權謀私的現象。調查顯示，由于農村家庭收入核算方法缺乏統一的標準，農民收入受自然環境和市場經濟影響加大，收入存在不穩定性，導致低保對象確定就更加依賴于村干部的主觀判斷。在村莊社會中家庭收入是個敏感的問題，在面子觀念非常嚴重的村莊社會中，村干部也不方便直接詢問村民的家庭收入，唯有依據經驗作出判斷。

國務院政策規定，村級政府應根據鄉鎮政府對于區域內低保對象數量以及低保分配金額來確定村內低保戶數和每戶分配金額。但在實際操作中，L鄉實行的是將來自不同戶的村民合為一戶上報，表面增加了低保覆蓋面，實際上保障效果不容樂觀。至于被確定為低保對象的村民，對象以及每戶的金額則完全是由村干部根據情況決定，毫無疑問，這就給了村干部尋租空間，將低保作為為利益相關者謀求福利的工具。

三、村莊社會中低保政策執行情況及瞄偏的成因分析

（一）村干部層面扭曲執行低保政策

低保政策在申請、審核、審批、公示、低保金發放方面有一套完整的操作程序，但在實際操作中，L鄉并未完全按政策規定執行，違背了低保審核中的對低保對象需要進行入戶審核，村干部作為中央政策執行的代理人，依據自己的個人經驗，以及政策執行需要，扭曲執行低保政策，借低保實現自身利益訴求，民主評議人員也都是制定的黨員和村民組長，并沒有起到對對象確定進行限制和監督作用。由于信息的不對稱性，村民并不知道低保實際發放金額，這就給了村干部留存低保資金的機會，在對L鄉的實際調查過程中，多出現村干部利用低保資金償還村級債務、安撫上訪鬧事村民的情況：變相使用低保指標，將低保資源作為完成村級政府工作任務的輔助工具，為完成被賦予的村級任務，村干部以低保指標威脅村民參與新農合以完成村政府的績效任務和違背其他上級部門規定任務的出發手段。

（二）村民層面、想方設法被低保

村莊作為農村低保執行的特定的場域，對存在其中的社會關系網絡以及其中的村民提供了限制性的生存環境同時也塑造了村民的習性，村莊是村民進行社會活動、社會交往的主要場所。同時生活在其中的村民也具有改變場域即村莊環境的能動性。由于低保戶除了固有貧困之外，村民利用家庭關系、人際關系或者自身的利益優勢而爭取的低保資格，久而久之這就在村莊社會中形成了這樣一種觀念，“關系保”“人情保”都是那些有本事的人，這就導致村民將低保視為實力象征，并且可以獲得經濟利益的工具。對于“關系保”“人情保”其他村民對其容忍的原因則是在村莊社會中，礙于“抬頭不見低頭見”的面子問題，大多數村民采取容忍態度，因此形成了多數村民的行動模式，弱化了對低保執行的監督作用。

（三）政策環境層面村莊治理困境

稅費改革以后，村干部的權威每況愈下，村干部沒有理由要求村民配合他的工作，從原來必須執行村干部的命令轉為村干部要給村民說好話，除此以外，村干部還必須額外給村民一些好處，才能換取村民長期的配合村干部工作，村莊正常秩序的維護迫切需要注入新的治理資源的2006年農村低保制度的試點與推行恰好為治理資源極端匱乏的村莊注入了新的活力，成為維護村莊秩序新的治理手段。村干部將低保名額施恩與自己的追隨者，這就產生了低保“人情保”和“關系保”。

費孝通先生指出，每個人以自我或家庭為中心，以血緣或地緣為紐帶，形成一定的“關系圈”。村干部不僅是低保政策執行的主體也是作為村莊社會中以自我為中心的行為個體，其行為必然會受到差序格局影響，人情關系被作為獲取“特殊資源”的手段，而正式的社會規則則被束之高閣。農村居民作為差序格局關系的構成主體，也熟譜這種關系運作。農村居民在認識到關系運作在獲取低保待遇的效用后，極有可能受到影響形成錯誤的認知經驗，積極效仿這種關系運作，通過各種關系加入到爭取低保保障的隊伍中，由此形成惡性循環，導致低保的實際保障對象與政策目標對象不一致。低保成為謀求和體現關系的一種工具，其本身應具有的功能被異化。

四、村莊社會視角下提高低保瞄準率的對策建議

導致低保瞄準偏差的直接因素就是政策目標群體對政策本身以及政策執行程序不了解。要克服政策執行前，要加強對受益主體在政策程序、政策目標等方面的宣傳教育，讓其明白政策理念，以及如何享受政策所提供的權益，政策執行者需要加強對群眾的宣傳教育。一方面，加強低保政策的宣傳學習，采取針對農村環境的多元化的宣傳渠道，除了傳統的板報、廣播形式，可采用網絡宣傳、電視節目宣傳、低保文化下鄉文藝演出等形式：另一方面，提高對違反低保政策執行程序成本的宣傳，警示群眾違反政策可能會造成的懲罰，使其產生畏懼之心，避免通過關系網絡套取低保的機會主義行為。

加強低保監督政策的完善，村民對“關系保”“人情保”等的縱容，一方面是基于鄉土社會的人情關系，另一方面是政策上并沒有提供完善的低保監督措施，低保反饋監督渠道單一，因此應著力暢通低保監督舉報渠道，加大對違規行為的懲處力度，提高違規的機會成本，從根源上遏制違規行為的發生。

強化居民生活保障措施，村民刻意爭取低保機會，主要是由于傳統的保障功能不足，因此應著力完善農村居民保障措施，實現保障措施多元化，緩解低保的壓力，解決因病致貧現象，進一步完善新農合政策，解決實際操作中存在的報銷難問題，提高農民參合的積極性，為更多居民提供保障解決因老致貧現象，提高新農保的養老保障作用，重視集體補貼在新農保補貼中的作用，借助中央發展農村經濟的機遇，發展農村優勢產業，集體補助歸位能有效提高新農保水平：關注社會救助領域，醫療救助、教育救助、住房保障等社會救助政策向低收入家庭傾斜的同時需要加快推進低收入家庭瞄準工作，防止低保福利關聯產生的負激勵效應。此外，鼓勵社會組織和個人積極開展互助幫困活動，形成慈善事業與社會救助的有效銜接，減輕政府推進社會福利的壓力。