職業教育混合所有制改革的產權保護研究

謝笑天+王坤

摘 要：在當前職業教育混合所有制改革過程中，對于產權的保護存在較多問題，如國有和非國有投資主體的產權保護區別對待、中小投資者產權保護機制不健全、相關的法律法規保障制度不完善等。激發混合所有制職業院校國有資本和民營資本的辦學熱情，需要平等保護國有和非國有投資主體的產權，形成有利于職業教育混合所有制改革的法制保障，進一步完善中小投資者保護機制。

關鍵詞：職業教育；混合所有制；產權保護

作者簡介：謝笑天（1962-），男，云南師范大學職業技術教育學院院長，教授，研究方向為職業院校管理、校企合作；王坤（1979-），男，云南師范大學職業技術教育學院講師，博士，通訊作者，研究方向為職業教育混合所有制改革、校企合作。

基金項目：全國教育科學規劃教育部重點課題“我國職業教育混合所有制改革阻力研究”（編號：DJA150257），主持人：王坤。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）22-0026-04

2014年5月國務院發布了《關于加快發展現代職業教育的決定》，《決定》明確指出要“探索發展股份制、混合所有制職業院?！?。作為首次引入職業教育界的新概念，“混合所有制”一經提出，立刻引發職業教育界的極大關注?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出“產權是所有制的核心，健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度?！边@標志著我國的產權安排進入了第三階段，即在產權保護上明確提出公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯，強調適用規則平等、享有權利和機會平等。

混合所有制職業教育改革的實質是產權制度的改革。資源將被配置給辦學效率最高的職業院校，而不問職業院校的產權屬性，突破所有制對職業教育資源配置的束縛，進一步做到私有產權與公有產權平等。

一、職業教育混合所有制改革的產權分析

阿爾欽作為新制度經濟學派的代表人物，為《新帕爾格雷夫經濟學大詞典》撰寫了“產權”這一詞條，作為在西方最具有權威性的經濟學詞典，其用“property rights”來闡釋“產權”一詞。在該詞典中，其將產權定義為“產權是通過一種社會強制而實現的對某種經濟物品的多種用途進行選擇的權利”[1]。

（一）混合所有制改革有利于提升職業教育辦學效率

在經濟社會發展過程中，財產的所有權屬于誰和財產的使用權屬于誰是兩個不同的問題，兩者都是影響職業教育資本能否產生積極作用的重要因素。在職業教育混合所有制產權改革過程中，對產權進行明晰和嚴格保護，能夠穩定不同所有制投資者對職業院校的投資預期。明晰國有和民營資本的所有權邊界，是職業教育混合所有制辦學效率生成的前提，而不同所有制財產混合到一起后的使用權和控制權是效率生成的關鍵。

混合所有制改革打破了教育資源合理流動的所有制障礙，有利于各種資源逐漸匯聚到職業教育領域，從低效、閑散狀態向高效、規?；\營狀態轉移，國有資本的穩定性和民營資本的靈活性相結合，各方做到優勢互補，共同促進職業教育的健康發展。

（二）混合所有制改革有利于職業教育公平的實現

從宏觀的角度講，職業教育公平是指所有社會成員都有平等接受職業教育的權利，享有平等接受職業教育的機會。根據加德納的“多元智力理論”，在職業教育領域，每一個接受職業教育的個體，其差異性都應當得到關注和尊重。在職業教育混合所有制改革過程中，由于所有制的產權安排，更多的社會資源會向職業教育領域聚集，使得更多的人能進一步獲得與普通教育同等的發展機會，職業院校學生的發展空間和發展層次將得到全面提升。從我國職業教育改革的歷史經驗來看，開展了混合所有制改革試點的職業院校，在促進“人才培養立交橋”的構建，促進不同家庭背景學生獲得平等受教育機會等方面，都發揮了積極作用。

在職業教育混合所有制改革中，明晰混合所有制職業院校中的各種產權，可以促進各種所有制資本產權在改革中免受不法侵害，如果各種類型資本的產權能夠得到明晰，必將進一步激發社會各界對職業教育的辦學熱情和投資力度。

（三）混合所有制改革有利于優化職業教育資源配置

在職業教育混合所有制改革過程中，產權明晰是需要首先提出的，而產權明晰意味著職業教育所有權有一個清晰的邊界，這產生的直接效果，就是職業教育資源的浪費會大幅度減少。

保障混合所有制職業院校辦學者的合法權益，從根本上說就是保護包括國有資本和私有資本等不同產權所有者的合法權益。馬克思曾經說過“他們必須承認對方是所有者，這種具有契約形式的法權關系，是一種反映經濟關系的意志關系”[2]。

“產權的可交易性和流動性是實現資源最優配置的前提，市場交易歸根到底是一種產權的交易”[3]。我們一直提倡在資源配置的過程中要讓市場起決定作用，而產權是這一環節的重要保障。在職業教育混合所有制改革過程中，要想職業教育資源的優化配置能夠真正得到實現，只有讓不同所有制的辦學主體都擁有產權。

從新制度經濟學的視角來看，產權的核心功能是能夠對產權主體產生激勵作用，以實現集合社會價值的最大化。德姆塞茨就曾說過“產權的一個主要功能是引導人們實現將外部性較大地內在化的激勵”[4]。在職業教育混合所有制改革過程中，各投資主體有了屬于自己的產權后，其回報和預期收益是相對固定的，這會極大刺激他們對職業教育的辦學熱情和參與度，關心學校的招生、就業和人才培養質量等方面的工作。把可使用的職業教育資源按最優效益進行配置，從而促進職業教育的全面發展[5]。

二、職業教育混合所有制改革中產權保護存在的問題

（一）國有和非國有投資主體的產權保護存在區別對待現象

從已有的試點經驗和當下的發展需求來看，主管部門正在積極地把混合所有制改革作為整合職業教育資源的一個重要手段。但是從目前全國職業教育發展的態勢來看，民營資本的反響和熱情并不高，其中存在的一個主要原因就是，在國有資本占絕大部分比例的情況下，民營資本進入公辦職業院校，在國有資本沒有主動減持股份的情況，民營資本不可能成為大股東，自然也就沒有相應的決策權。在我國職業教育混合所有制改革過程中，國有資本和民營資本在不同產權的法律制度保護方面存在區別對待的現象。

對比前后兩條法律條文，可以發現私有財產權的“不受侵犯”沒有“神圣性”。在混合所有制職業院校，國有資本的產權以國家的信用為堅強后盾，得到了充分的保障，既有如《中華人民共和國企業國有資產法》等法律方面的保護，也有諸如國資委等相關部門的強力支持與監管，國有資產往往能夠得到最大保護。與之相比，民營資本在混合所有制職業院校中，投資領域往往局限于一些二級學院，投資層次呈低端化。如某公辦職業學院僅將校門口一塊地租給某汽車修理公司開了一個4S店，就美其名曰開展了職業教育混合所有制改革。在職業教育混合所有制辦學過程中，與國有資本相比，民營資本教育資源獲取的渠道更少，向銀行貸款融資更加困難。在稅收優惠政策享受和財政權益保障等方面，仍然存在許多不平等現象[6]。

（二）中小投資者產權保護機制不健全

職業教育混合所有制改革本質上是國有資本和民營資本的混合，在社會主義制度下，國有資本的控制力被擺在重要位置，正是基于此，民營資本往往只能以中小股東的身份參加混合所有制改革。

在混合所有制職業院校，中小投資者基于其出資額度的多少享有相應的權益，既包括參與管理的表決權和投票權等，也包括收益的分配與轉讓等。在我國職業院?；旌纤兄聘母镏?，國有股東往往利用資本多數決定原則侵害中小投資者的利益。比如某些混合所有制職業院校，基于市場經濟發展中的資本多數原則，占投資份額較大的投資人，往往會通過董事會的投票表決，攫取學校更多的利潤和收益。“私人投資者在這一過程中處于弱勢”[7]，話語權和決策權普遍缺乏。

就混合所有制職業院校的管理層而言，在學校的具體管理運行中，學校董事會對管理層的控制不可能是完全到位，以致這些學校的管理層主要領導濫用職權的事情時有發生，這又與中小投資者的利益是密切相關的。因此，“學校管理層的不作為或亂作為”[8]，直接損害了中小投資者在該混合所有制職業院校中的權益。

（三）相關的法律法規保障制度不完善

在職業院校開展混合所有制改革試點過程中，雖然中央和地方都出臺了一些支持性政策文件，鼓勵有條件的職業院校進行混合所有制改革。但從當下改革的實際效果來看，民營資本參加職業教育混合所有制改革的熱情并不高。究其原因，主要是民營資本擔心在混合所有制改革的職業院校中，由于國有資本不管是從股份占有比例上和還是對學校的實際控制能力上，都遠遠超過民營資本，民營資本處于弱勢地位，在職業教育混合所有制改革中，相關法律制度對民營資本產權的保護處于缺位狀態。

在我國的法律體系中，《憲法》具有最高法律效力，處于核心地位，是一切法律法規制定的基礎。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，要求“國家保護各種所有制經濟產權和合法權益”，這是當下民營資本參與公辦職業院校辦學過程中，對民營資本產權進行明晰和保護的主要政策依據之一，而《憲法》正是其法理淵源。

從《憲法》對民營資本保護的表述中，可以看出其缺乏對混合所有制中民營資本權益進行保護的明確規定。從不同時期《憲法》的修正案中可以看出，關于國有資本和民營資本的表述是不同的，憲法條款規范上的細微差異“具體反映在部門法的立法原則上，對公有經濟和非公有經濟司法保護力度不同”[9]。

《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）作為專門為職業教育發展制定的法律，頒布于1996年5月，至今已有20年歷史。隨著社會主義市場經濟的進一步發展，我國職業教育發展面臨的形勢和任務已經發生了巨大變化。在《職業教育法》中，第二十六條提及“國家鼓勵通過多種渠道依法籌集發展職業教育的資金”。除此之外，至于投資者的權益如何得到保護，民營資本處于什么地位，國有資本和民營資本如何進行混合，如何界定雙方的產權等，缺乏明確的法律規定。

三、職業教育混合所有制改革中完善產權保護的對策

在社會經濟發展過程中，產權是所有制的核心，在對職業院校進行混合所有制改革的過程中，必須加強對不同所有制投資主體的產權保護，這是一切改革的前提和基礎。

（一）平等保護國有和非國有投資主體的產權

黨的十八屆四中全會指出“平等是社會主義法律的基本屬性”，《決定》的第五條指出“國家保護各種所有制經濟產權和合法利益”。2014年12月，最高人民法院發布了《關于依法平等保護非公有制經濟促進非公有制經濟健康發展的意見》。該《意見》指出，當公有資本和民營資本因產權沖突而需法律介入時，司法機關應當秉持公正立場，平等適用各種法律法規，依法維護民營資本產權。在混合所有制職業院校改革發展過程中，對損害民營資本主體產權，構成犯罪的，要依法追究刑事責任，在審批過程中，要堅持審批中立，確保非公有制經濟與行政機關共同受到法律的保護和約束。

（二）建立有利于職業教育混合所有制改革的法制保障

習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上指出，凡是屬于重大的改革，都要有相應的法律依據。在職業教育混合所有制改革過程中，涉及到不同所有制主體之間的產權保護，關系復雜、影響深遠，應當積極樹立法治觀念，熟悉法律運行規則，力保職業院校的混合所有制改革有法律依據可遵循。

《憲法》作為國家的根本大法，是其他法律制定的依據?！稇椃ā返谑龡l規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。事實上，這樣就“留下了執行彈性的問題”[10][11]。在對職業院校進行混合所有制改革過程中，當國有資本與民營資本因產權屬性和利益訴求不同而發生沖突時，在雙方都尋求法律保護的情況下，民營資本產權因所有制的性質，往往不能得到有效保護。因此，在職業院?；旌纤兄聘母镞^程中，面對因產權沖突而產生的各種糾紛，應當制定更加具有針對性的法律規章制度。

從更深層次來看，職業教育混合所有制改革是一個復雜的過程，涉及到的法律規章和部門條款非常多?！堵殬I教育法》中與職業教育混合所有制產權相關的條款極度匱乏，應當及時加以補充修訂，以更好地回應職業院校混合所有制改革的訴求。

職業教育混合所有制改革的類型多和形式靈活，其中民辦職業院校引入國有資本，亦算其中很重要的一種類型，根據不斷的改革探索，已經有民辦高職與公辦事業單位聯合、民辦托管公辦等類型。在《中華人民共和國民辦教育促進法》中，雖然第五十九條規定了民辦學校財產的清償順序，但并沒有對國有資本投資的清償做出相應規定，這增加了引入國有資本的混合所有制民辦職業院校發展的不確定性。因此，在民辦職業院校引入國有資本的過程中，應當及時修訂補充《民辦教育法》的相關規定，對國有資本在民辦職業院校中的產權歸屬、地位和作用等做出相應規定，以便進一步激發民辦職業院校的辦學積極性，整合更多的社會資本投入到職業教育辦學中來。

（三）進一步完善中小投資者保護機制

1.堅持平等理念。在混合所有制職業院校管理過程中，要保護好中小投資者的權益，首先就要堅持“所有投資者，不分投資額度大小，平等行使權力”的理念，只有這樣，大型股東才不會認為侵害中小投資者的合法權益是理所應當的事情，中小投資者的合法權益受到侵害時，才能得到更多社會輿論的支持。公益性一直是我國教育事業的主要特點，就算是《民辦教育法》也依然突出教育事業的公益性。《民辦教育法》第三條就規定“民辦教育事業屬于公益事業”。然而在市場經濟的發展過程中，“逐利性”是民營資本的固有屬性，最終導致混合所有制職業院校辦學過程中，國有資本和民營資本的“公益性與逐利性”矛盾不可避免。在職業教育混合所有制改革過程中，應及時修訂《民辦教育法》，讓所有投資者根據產權平等原則，對自己投入辦學的資產享有平等收益期待，讓不同所有制投資者，根據自己的投資比例，最終都能夠實現自己的權益訴求。

2.權力行使渠道的多元化。在職業教育混合所有制改革中，應當擴展不同投資者行使權利的渠道，如蘇州工業園區職業技術學院從2011年起，每年五月召開一次董事會。根據全國人大常委會的相關安排，《民辦教育促進法》的修訂已經進入日程表，其中民辦學校的營利性或非營利性是其中討論的焦點。有專家指出相關民辦教育法律的修改，將為更多的大型混合所有制職業院校，尤其是民營資本占比超過50%的職業院校上市提供了可能性。而中國證監會發布的《關于加強社會公眾股股東權保護的若干規定》指出，“鼓勵上市公司在召開股東大會時，除現場會議外，向股東提供網絡形式的投票平臺?！?/p>

實踐經驗表明，網絡投票平臺是中小投資者對大股東進行制衡的重要手段，在保護中小投資者權益方面取得了較好效果。隨著我國職業教育混合所有制改革的進一步深入，通過網絡投票平臺，實施中小投資者對混合所有制職業院校董事會的滿意度調查，將投票結果向社會公布，使董事會接受社會輿論的監督，勢必會成為一種保護中小投資者產權的重要手段。

參考文獻：

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責任編輯 肖稱萍