廣西海綿城市建設任重道遠

文_潘國雄（廣西住房和城鄉建設廳城市建設處處長）

制圖_邱勇哲（本刊記者）

廣西海綿城市建設任重道遠

GUANGXI HAIMIANCHENGSHI JIANSHE RENZHONGDAOYUAN

文_潘國雄（廣西住房和城鄉建設廳城市建設處處長）

制圖_邱勇哲（本刊記者）

國務院辦公廳出臺《關于推進海綿城市建設的指導意見》指出，采用滲、滯、蓄、凈、用、排等措施，到2020年將70%的降雨就地消納和利用。 2015年4月，南寧市以第一名的成績獲得國家海綿城市試點建設城市，正式開啟了廣西海綿城市建設步伐。

當前，我國城鎮化處于高速發展階段，1980年城鎮化水平僅為19.4%，2014年達到54.77%。近年來，每年城鎮人口凈增超過2000萬人，城市建成區迅速擴大，1981年為7438平方千米，2000年為22439平方千米，2011年已達43000平方千米，平均每年增加1800平方千米，大致相當于增加一個上海市建成區面積。我國發展逐步形成了十大城市群和十幾個中小城市群，城市群的發展在帶來經濟社會群聚紅利的同時，也造成水循環過程的畸變和區域性氣候演變，給生態環境帶來巨大壓力。過去的城市排水管網設計以“快速排除”和“末端集中”控制為主要設計理念，往往造成逢雨必澇，旱澇急轉，難以應對短時大流量的雨洪，大城市內澇時有發生。例如，2013年“海燕”給北海市帶來強降雨，最大降雨量達到353毫米；近年位于桂中的柳州最大降雨量也達到307毫米；南寧更是出現了1小時降雨106毫米強降雨；因強降雨造成死亡的情況在全國也經常出現。此外，快速的城鎮化還存在水生態系統被破壞、熱島效應加劇、黑臭水體大量出現，各類水問題日益凸顯。

海綿城市是一種具有我國特色的形象化稱呼，國際通用術語為“低影響開發雨水系統構建”，指在城市開發建設過程中采用源頭削減、中途轉輸、末端調蓄等多種手段，通過“滲、滯、蓄、凈、用、排”等多種技術，實現城市良性水文循環，提高對徑流雨水的滲透、調蓄、凈化、利用和排放能力，強調盡可能地讓城市回歸自然、保持城市開發前的自然狀態。

國務院辦公廳2015年10月印發的《關于推進海綿城市建設的指導意見》指出，建設海綿城市，統籌發揮自然生態功能和人工干預功能，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式，有利于修復城市水生態、涵養水資源，增強城市防澇能力，擴大公共產品有效投資，提高新型城鎮化質量，促進人與自然和諧發展。通過海綿城市建設，最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。2014年12月31日，根據習近平總書記關于“加強海綿城市建設”的講話精神和中央經濟工作會議要求，財政部、住房城鄉建設部、水利部決定開展中央財政支持海綿城市建設試點工作，首批全國共有130多個城市參與競爭。2015年4月，16個城市被列入海綿城市建設試點，按照“一定三年，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元”的國家補助政策，僅試點城市未來三年的補貼就將達到231億元。

_內澇是我國城市水環境目前面臨的重大問題之一。

_南寧市濱湖廣場的階梯式綠化帶。（邱勇哲/攝）

2015年南寧市以第一名的成績獲得國家海綿城市試點建設城市，正式開啟了廣西海綿城市建設步伐。南寧市海綿城市建設示范區北起三塘環城高速，南至新平路—玉洞大道，中間經過東葛路沿線、民族大道沿線、邕江兩岸、五象新區核心區，總面積54.6平方千米。南寧市將示范區劃分為生態保護與生態修復示范區、合流制溢流污染控制與初期雨水污染防治示范區、雨水資源綜合利用示范區、高強度開發海綿城市建設模式示范區、山地開發海綿城市示范區和大型居住區海綿城市建設示范區等6個分區。當年開始建設項目共153項，完成總投資約29億元，主要完成了青秀山蘭園（一、二期）及北門、廣西體育中心、石門森林公園、南湖公園環湖路等一批重點項目建設。預計到2016年末，南寧市示范區海綿城市建設項目累計開工70%，累計竣工率達到50%以上。南寧市海綿城市的快速建設已成為廣西的一張名片，多次獲得住房和城鄉建設部及相關單位的表揚，并有很多部門來到南寧參觀考察，真正起到了試點城市的示范引領作用。此外，目前已有不少省市正開展省級海綿城市試點建設工作，全國的海綿城市建設已步入快速發展階段。

受制于地方財力限制，相對于南寧市，廣西其他城市的海綿城市建設工作進度仍十分緩慢，遠遠落后于全國其他省市，僅有柳州、防城港等市正在穩步開展海綿城市建設的前期工作，個別城市甚至還沒有落實海綿城市建設的主管部門。但是，目前從全國范圍來看，海綿城市建設工作開展好的城市都是財政收入較好的城市，如北京、上海、廣州、成都等城市。由此也不難看出，除領導重視程度外，地方財力也是影響海綿城市建設的重要因素。

_南寧市濱湖廣場排水良好的綠道。（邱勇哲/攝）

1.資金缺口大

根據住房城鄉建設部數據顯示，海綿城市建設投資約為每平方千米1.2億元至1.9億元。以南寧市海綿城市試點建設3年實施計劃為例，總計54.6平方千米的建設區域計劃投資87億元，每平方千米海綿城市建設投資為1.6億元。大多數城市的財政收入對于集中建設海綿城市都是捉襟見肘。

2.部門協調難度大

海綿城市建設是個系統工程，需要各環節都做到位才能發揮效用。我國涉水管理普遍存在“九龍治水”的問題，在海綿城市建設中，住房城鄉建設、水利、農業、交通、環保、海洋等都有涉水的部門，多個部門職能交叉，多頭管理導致部門協調難度較大。

3.海綿城市宣傳存在誤區

按照官方定義，海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用，達到“自然積存、自然滲透、自然凈化”的效果。目前在許多報道中，海綿城市建設被看作破解城市內澇的大招，能徹底解決“讓城市不再看海”，導致公眾對海綿城市的預期過高，背離海綿城市建設的本質。

4.工程質量不能達到預期效果

海綿城市作為一個新興行業，在項目建設的設計、施工、驗收等環節，缺乏統一的技術規范和驗收標準，造成建設過程中各單位意見難以統一，相關單位不能很好履行監督職能。此外，海綿城市的建設要求精細化設計、精細化施工，對施工要求較高，需要較多的人力投入，而現在的預算定額中人工價格普遍偏低，施工單位為了保證自己的利潤就放松了工程質量，或者是因施工周期不足導致一些項目建成后沒有達到預期效果，常見的問題有植草溝無坡度、綠化成活率低等。

1.積極推廣PPP模式解決資金難題

全國第一批16個城市已開展海綿城市試點建設，試點建設面積450多平方千米，計劃3年內投資865億元。按此計算，建設海綿城市每平方千米投資約1.9億元。根據國務院辦公廳印發的《關于推進海綿城市建設的指導意見》為海綿城市建設制定的路線圖，在2020年前，將有6000到8000平方千米的建設區域需要開展海綿城市建設，投資需1.1萬億到1.5萬億元，如此大規模的投資不可能全靠財政收入來實現。

從住房城鄉建設部、國家開發銀行、中國農業發展銀行下發的《關于推進開發性金融支持海綿城市建設的通知》（建城〔2015〕208號）和《關于推進政策性金融支持海綿城市建設的通知》（建城〔2015〕240號）可以看出，國家現在鼓勵采用PPP模式，試點城市的海綿城市建設中對采用PPP模式的城市在原有補貼基礎上還給予補助基數10%的獎勵。

PPP模式的核心是政府和社會資本建立利益共享和風險共擔的長期合作關系。對社會資本而言，海綿城市承載的雨水回收利用、污染控制、改善生態環境等職能，多數帶有公用事業性質，不具有營利性或者利潤率較低，而且不少項目動輒十余年甚至幾十年，還存在收益上的不確定性，由于社會投資對收益預期較高，而PPP項目投資大、周期長等特性導致民營資本參與意愿普遍較低。從海綿城市的建設情況來看，“滲、滯”兩個環節中涉及的內容很難形成這種合作關系，后面“蓄、凈、用、排”4個環節更加適合社會資本的進入。海綿城市建設并不會帶來直接的投資回報，采用PPP模式的海綿城市建設項目，需要將營利性項目打包進來，以保證項目的總體收益。比如將海綿城市的建設理念和標準融入區域土地開發、舊城改造等收益性強的城市開發項目中，這樣就可實現海綿城市的總體目標，同時也提升了所開發區域市政基礎設施的質量、標準、檔次，實現良性循環。

_目前從全國范圍來看，海綿城市建設工作開展好的城市都是財政收入較好的城市。（邱勇哲/攝）

2.進一步強化部門協同以加強溝通

海綿城市是新事物，是城市建設理念的重大改變，涉及技術標準、規范多，是跨專業的設計、施工、管理精細化系統集成。海綿城市建設作為系統工程，需要各環節都做到位才能發揮效用。從管理角度上海綿城市建設涉及發展改革、財政、規劃、住房城鄉建設、園林、水利、交通、城管、國土、房管等很多部門，需要各部門齊心協力，相互配合，都要按照海綿城市倡導的低影響開發理念進行規劃，將城市建設理念從粗放型管理轉變成精細集成管理，將過去只重視地上建設的觀念轉變成地上、地下建設并重的理念。而小區域內的海綿城市建設就像治理細胞的病變，如果不能調理好整個機體，治理好一個細胞也沒用，只有建立有效的溝通、協調機制，才有可能提高海綿城市的建設效率。例如，現在第一批的試點城市中大多成立了海綿城市建設工作領導小組辦公室，從與海綿城市建設相關的部門中分別抽調出人員統一辦公。

3.實事求是正確引導宣傳

前幾年，因為極端天氣出現頻繁，夏天雨季來臨時各城市經常大規模地出現內澇現象，在網上被稱為“城市看海”，引起社會的廣泛關注。當國家提出建設海綿城市后，不少媒體就直接把建設海綿城市宣傳為徹底解決“看海模式”的法寶。

根據《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發〔2015〕75號）的工作目標：將70%的降雨就地消納和利用。就以南寧市將75%的降雨就地消納和利用的目標，也僅能控制26毫米的降雨，對于50毫米甚至100毫米以上的大暴雨，解決內澇的效果就明顯欠佳，還需要加大地下排水管網的投入。因此，在海綿城市的宣傳中要實事求是，避免夸大和誤導宣傳，重點宣傳以海綿城市理念開展新型城鎮化建設，例如“小雨不濕鞋、大雨不積水、環境更優美、功能更齊全”等通俗易懂的海綿城市建設目標，爭取廣大市民的理解和支持，加快推進海綿城市建設。

4.抓工程質量保證項目成效

首先，要研究制定海綿城市建設的地方政策法規及技術標準體系，完善海綿城市建設從頂層設計到施工驗收的全過程規劃、規范和標準，做到設計和施工的過程中標準統一、方便監管。其次，修訂完善海綿城市相關的預算定額編制，保證施工企業有一定的利潤，以促進施工企業提高施工質量。再者，開展海綿城市有關的全行業培訓和繼續教育，提升海綿城市建設和管理人員的水平，抓好驗收環節，確保工程質量達到預期效果。

5.結合當地建設開發計劃，有機、有序推進海綿城市建設

通過海綿城市建設，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響。堅持規劃引領，優先從新建項目開始建設海綿型建筑與小區、海綿型道路與廣場、海綿型公園與綠地、綠色蓄排與凈化利用設施等建設；老城區要結合棚戶區、危房改造和老舊小區有機更新開展海綿城市建設。

總之，在海綿城市建設的實施過程中，應避免政績化的沖動，還應避免急于求成的心理，重點在于全社會轉變觀念，以海綿城市的理念來開展新型城鎮化建設。