地方政府債務風險形成機理的博弈分析

趙紅漫　許靜怡　陳庭強

【摘 要】 從信息經濟學角度，運用博弈理論，構建了中央政府監管和地方政府舉債的博弈模型，探討了地方政府債務風險形成的影響因素及影響機制。研究發現，中央政府和地方政府的收益、中央政府監管行為策略、地方政府舉債成本、中央政府監管成本等因素對地方政府債務風險的形成具有積極影響。

【關鍵詞】 地方政府舉債； 債務風險； 博弈模型

【中圖分類號】 F810.7 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）20-0010-05

引 言

根據國家審計署統計，自2010年年底到2013年6月底，我國地方政府債務規模大幅度增長67%，達到17.9萬億元。在2007年到2013年的六年時間里，地方政府通過各種渠道進行融資的債務總額增長了3倍多。諸多學者認為，2008年金融危機全球爆發后，地方政府為了保證當地經濟的增長和社會發展，提升城鎮化率，城市基礎建設日益依賴借款，并且存在管理不善、項目爛尾，以致有難以償債的風險。當前我國地方債務總量較高、結構復雜，市場對地方政府債務的償還違約問題產生擔憂甚至預期，如果地方債務規模繼續無節制過度發展，加上監管不力，就有產生地方政府“債務危機”的風險，這將嚴重破壞政府威信力，對國家社會經濟的發展以及穩定造成重大影響。因此，對地方債務的管理以及對地方債務風險的防范是非常重要也是非常必要的。2014年9月國務院辦公廳發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，簡稱“43號文”，指出要加強對地方債管理，顯示了中央對防控地方債務風險的高度重視。

學者們也對地方政府的債務行為及其風險問題進行了關注和研究，并對政府債務風險形成機理從多個角度進行了分析研究：（1）經濟發展角度：Ratchford[1]經過統計分析，認為1930—1940年間美國聯邦債務之所以能達到300多億美元，是為了盡早實現經濟復蘇，從而對經濟社會項目有大筆支出。Islam et al.[2]截取了美國戰后時期的數據，實證得到：盡管債務的增長會帶來一定程度的通貨膨脹，但更重要的是能給地方帶來資本積累和實際產出增長。Hildreth et al.[3]認為地方政府債務與經濟發展是有很大聯系的，一是地方政府債務能對地方的經濟發展產生良好的推動作用；二是地方經濟量基數越大，那么在舉債時也有越好的承債能力。國內學者在解釋地方債風險時更多地以中國經濟升級轉型為背景，曹信邦等[4]認為，以某些經濟發展良好的地區為例，地方債的總量和當地的社會經濟發展程度有極大相關性，并且大部分的借債是投入于當地的經濟建設中。于海峰和崔迪[5]認為，追求利益的動機會一定程度上驅使當地政府過度追求該地區經濟增長，正是以政府行為代替了“無形的手”的行為，地方政府權職范圍不清，投資過度，進而必須尋找其他渠道來融資。崔治文等[6]從經濟體制和政策環境等宏觀層面和地方政府舉債動機等微觀層面分析地方政府債務風險的形成機理。（2）行政體制角度：魏加寧[7]提出，地方政府之所以有大量的債務負擔，是因為政府間財權事權劃分不清；地方政府行政層級較為繁復，有額外負擔和更復雜的利益動機。郭琳和陳春光等[8]指出，地方債務和我國的行政制度有重要關聯，例如政府間轉移支付制度不完善，地方存在機會主義。（3）管理制度角度：Trautman[9]認為，各個州應該將債務分散開來，不要過度集中，需要采取新的管理辦法，這對于債務規模的控制管理是有益的。Levine[10]認為，如果州政府通過使用更合理的管理制度，從新的渠道將債務信號傳遞給投資方、信用評級人以及納稅者，這樣最終能驅使政府履行職責，按時還債，從而降低債務的違約成本。于海峰和崔迪[5]認為，當前我國政府績效評價體系和監督管理體制較為薄弱，對地方債務風險的產生有重要作用[6]。除上述以外，也有學者從上述原因的綜合角度進行了分析，比如葉昭華[11]認為，地方政府債務風險的形成主要是內外部因素共同導致，根本原因是地方政府事權與財權不相匹配，客觀原因是經濟快速增長以及不同地區間經濟發展的不平衡，內部原因是地方政府官員存在的道德問題，直接原因是低效率的地方債管理模式。楊藝和薛惠丹[12]指出地方債務風險主要來源于地方政府的不理性投資，以及地方融資平臺公司和其他金融機構。

綜上所述，國內外學者從經濟、行政體制和管理體制等不同角度對地方政府債務風險形成的機理進行了深入分析和研究。本文在上述研究基礎上，運用博弈理論，進一步從債務風險形成及監管的角度，構建中央政府監管和地方政府舉債的博弈模型，探討了地方政府債務風險形成的影響因素及影響機制。

一、模型前提假設

在地方政府進行舉債過程中，中央政府需要有相應的審查、監督和管理行為。但中央政府對地方級政府舉債監管的力度不同，所需要付出的成本也是不同的。與此同時，地方政府也會根據中央政府不同的監管策略來調整相應的自身舉債行為。當中央政府實行寬松監管時，地方政府會傾向于實施擴大舉債規模以獲得更多收益；當中央政府實行嚴格監管時，地方政府會在權衡總體收益后采取相應舉措。因此，在地方政府債務風險形成中，地方政府和中央政府之間就會存在顯著的博弈行為。根據中央政府和地方政府舉債監管的博弈問題，提出前提假設1—5。

假設1：假定在一個“自然”的環境中，即不考慮其他主體和約束條件，具有有限理性行為的中央政府和地方政府進行舉債監管行為博弈，雙方都有各自的利益效用函數，理性經濟人在不考慮其他因素下有追求自身效益最大化的動機。中央政府和地方政府之間的策略可描述在一個二維平面內，狀態x=（x1，x2），y=（y1，y2）都可以用[0，1]×[0，1]區域中的一點（p，q）來表示。x1=p，x2=1-p（0

假設2：地方政府在一般舉債下所獲得的收益為Q，過度舉債能獲得額外收益δ，包括地方GDP額外增長收益A和額外的政績收益B，此時地方政府需要付出的舉債成本為C1，并且存在過度舉債風險θ；地方政府在適度舉債情況下能獲得中央政府的額外獎勵K，此時地方政府舉債的成本為C2，而且，C1>C2。

假設3：中央政府在對地方政府舉債情況監管過程中所需花費的成本主要包括人力、物力、財力，還有審計部門定期及不定期發布的審計報告、核查地方政府債務情況是否屬實等。假定中央政府在對地方政府舉債行為進行一般監管時所獲得的收益是E，在嚴格監管下所付出的監管成本為C1'，在寬松監管下付出的監管成本為C2'，而且，C1'>C2'。

假設4：當地方政府采取“過度舉債”策略時，若中央政府采取“嚴格監管”策略，那么對社會大眾來說，塑造了中央政府嚴格履職的良好形象，帶來威信力的提升，增加了額外收益e；相對的，若中央政府采取“寬松監管”策略時，會產生威信力損失M，而且，e≥M。

假設5：當中央政府采取“嚴格監管”策略時，若地方政府行為是“過度舉債”，那么，地方政府就要付出因過度舉債而被中央政府查出的成本D，即政府官員政績考核存在問題，導致降職、罰款和問責等，同時這也是中央政府的收益。相對的，若地方政府采取“適度舉債”策略時，那么其舉債行為在一定程度上被中央政府有所限制，從而變相為地方政府帶來收益損失F。

二、博弈模型構建

根據上述前提假設，本文建立如圖2所示的博弈樹以及雙方進行博弈后的收益矩陣（如表1）。

在中央政府選擇“嚴格監管”的情況下，如果地方政府采取“過度舉債”策略，那么中央政府對地方政府監管的收益為一般監管下的收益E加上中央政府公眾威信力上升的收益e減去中央政府對地方政府舉債進行審查、審批以及審計署發布報告等付出的成本C1'，再加上中央政府查出地方政府過度舉債的收益D。對于地方政府而言，在中央政府選擇“嚴格監管”且其采取“過度舉債”策略情況下，地方政府能夠獲得一般舉債收益Q加上包括當地GDP增長和官員政績增加的額外收益δ，但是要承擔過度舉債的風險θ和在過度舉債中所付出的成本C1，再減去地方政府付出的被中央政府查出過度舉債的成本D。因此，地方政府的收益為Q+δ-θ-C1-D；然而，如果地方政府采取“適度舉債”策略，那么地方政府將會在獲得一般舉債收益Q之外，得到對其控制舉債規模行為的獎勵K，并且需要付出的舉債成本為C2。但是還要減去由于中央政府采取“嚴格監管”策略對地方政府帶來變相收益損失F，因此，地方政府的收益為Q+K-C2-F。此時中央政府的收益為E-C1'。

在中央政府選擇對地方政府“寬松監管”的情況下，當地方政府采取“過度舉債”策略時，那么中央政府對地方政府監管的收益為一般監管下的收益E減去因中央政府對地方政府舉債行為較為放松的監管而遭受的威信力損失M以及監管的成本C2'，即中央政府的收益為E-M-C2'。此時，地方政府的收益為Q+δ-θ-C1；在中央政府選擇“寬松監管”策略，而地方政府采取“適度舉債”策略時，雙方所負擔的成本都為其最小成本，中央政府的收益為一般監管下的收益E減去監管的成本C2'，即E-C2'。而地方政府的收益為一般舉債下的收益Q加上中央政府對其控制舉債規模的獎勵K減去成本C2，即Q+K-C2。

三、博弈模型分析

第一，考察中央政府和地方政府的期望收益Ea、Eb可以得到：=（p-1）M+pe+pD，當M>時，中央政府在不同監管策略下總體期望收益Ea與地方級政府采取“過度舉債”策略的概率q是負相關的；而對于=（q-1）F-qD，即當F>時，<0，可以理解為在中央政府實施“嚴格監管”策略后，地方政府的總體期望收益會產生損失，從而起到促使地方政府控制舉債規模的作用。

第八，考察地方政府期望收益Eb與中央政府對地方政府“適度舉債”的獎勵K的關系和獎勵K與中央政府“嚴格監管”概率P的關系。首先，可由>0，明顯中央政府對地方政府的獎勵和地方政府的總體期望收益是成正比的，在獎勵足夠多，影響足夠大的情況下，為了獲得更多收益，政府可能會增加“適度舉債”的概率。再看，當F>D時，中央政府“嚴格監管”概率P與中央政府對地方政府“適度舉債”的獎勵K成正比關系。這主要是因為中央政府在“寬松監管”下并沒有查出地方政府“過度舉債”的行為，從而對政府予以獎勵，但獎勵越多，中央政府自己的期望收益下降，所以中央政府的理性選擇是加強監管，采取“嚴格監管”策略。

四、結論

本文運用博弈理論，構建了中央政府監管和地方政府舉債的博弈模型。通過理論推導，探討了地方政府債務風險形成的影響因素及影響機制。研究發現：（1）中央政府和地方政府的期望收益與行為策略之間具有顯著的正相關關系；（2）中央政府因監管不力而遭受的威信力損失M和中央政府因積極監管而贏得的威信力收益e都與地方政府“過度舉債”的概率存在正相關關系；（3）中央政府對地方政府“適度舉債”的獎勵K與地方政府期望收益Eb和中央政府“嚴格監管”概率P呈正相關關系；（4）地方政府的期望收益Eb和地方政府“過度舉債”所獲得的額外收益δ呈正相關關系；（5）中央政府“嚴格監管”的概率和地方政府“過度舉債”的風險呈負相關關系；（6）中央政府的監管成本和地方政府的舉債成本與中央政府“嚴格監管”概率和地方政府“過度舉債”概率呈正相關關系。

因此，地方政府方面應該明晰自身的政府職能邊界，做好服務型政府，客觀面對發展問題，合理利用債務杠桿而不是大規模無節制舉債。而對于中央政府來說，需要解決中央政府和地方政府間的預算軟約束問題，針對預算管理、財政收支范圍、融資行為，制定相關規定并且嚴格落實；針對違規行為，予以懲罰。地方級政府只有在對中央政府的最后救助不寄期望時，才能正視自身，結合財政水平有效利用市場資源進行獨立決策。只有中央政府和地方政府雙方在地方債務問題上產生共識，做好分內的事情，地方政府控制舉債行為，中央政府發揮好監管職能，擺脫“借新債還舊債”，進入良性循環，才能真正解決地方政府債務風險。

【參考文獻】

[1] RATCHFORD，et al.History of The Federal Debt in the United States[J].American Economic Review，1947，37（2）：131-142.

[2] ISLAM，et al.The Macroeconomic Effects of Government Debt on Capital Formation in The United States： An Empirical Investigation[J]. Manchester School，2007，75（5）：598-616.

[3] HILDRETH W B，et al.Debt and the Local Economy： Problems in Benchmarking Local Government Debt Affordability[J].Public Budgeting&Finance，2002，22（4）：99-113.

[4] 曹信邦，裴育，歐陽華生.經濟發達地區基層地方政府債務問題實證分析[J].財貿經濟，2005（10）：46-50.

[5] 于海峰，崔迪.防范與化解地方政府債務風險問題研究[J].財政研究，2010（6）：56-59.

[6] 崔治文，劉麗，周世香.地方政府債務風險的形成機理與規避[J].會計之友，2012（8）： 75-77.

[7] 魏加寧.中國地方政府債務風險與金融危機[J].商務周刊，2004（5）：40-42.

[8] 郭琳，陳春光.論我國地方政府債務風險的四大成因[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2002（1）： 121-126.

[9] TRAUTMAN，et al.The Impact of State Debt Management on Debt Activity [J].Public Budgeting and Finance 1995，15（2）：33-51.

[10] LEVINE，et al.The Impact of Debt Management Policies on Borrowing Costs Incurred By U.S.State Governments[J].Public Finance and Management，2011，11（1）：1-27.

[11] 葉昭華.現階段我國地方政府債務風險問題研究[D].暨南大學碩士學位論文，2012.

[12] 楊藝，薛惠丹.地方政府債務風險探析[J].審計月刊，2013（8）：4-6.