農業產業扶貧貴在精準、難在精準

為深入貫徹中央脫貧攻堅戰略部署，加快推進產業扶貧工作，農業部在2016年“百鄉萬戶調查”活動中，派出13個調研組赴13個省開展了為期20天的農業產業精準扶貧蹲點調研。調研組共深入24個貧困縣，調查了59個貧困村，與基層干部群眾召開266次座談會，與280戶貧困戶進行面對面交流，了解了第一手的新進展、新問題、新建議。現將有關情況報告如下。

一、各地農業產業精準扶貧縱深推進、成效初顯

各調研組普遍感到，各地在推進農業產業扶貧中，緊緊圍繞精準扶貧、精準脫貧基本方略，加強組織領導、政策創設、機制創新，工作有力有序展開，干部群眾信心滿懷、務實擔當、干勁十足，產業精準扶貧取得了初步成效。

（一）政策措施力度空前

各地都把產業精準扶貧作為重大民生工程，列為“五個一批”脫貧工程的首位。按照“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的管理體制，省委省政府主要負責同志親自掛帥、親自調研、加強指導、高位推動，制定了一系列產業精準扶貧的指導意見、工作方案或項目計劃，對本省工作作出總體部署。貧困縣把主要精力放在產業扶貧、精準脫貧上，強化組織領導和責任落實，建立單位包村、干部包戶和駐村扶貧工作隊定點幫扶制度，明確作戰圖和時間表，從資金投入、金融扶持、技術支撐、結對幫扶、社會動員、督查考核等方面，出臺了一系列產業扶貧政策措施，為產業精準扶貧工作提供了堅實的政策保障。

（二）產業選擇因地制宜

各地立足自身的資源稟賦、產業基礎、貧困戶種養水平、市場消費習慣等，選擇經濟效益好、能夠帶動貧困戶穩定脫貧的特色種養業作為精準扶貧產業，大力推進“一村一品”“一戶一業”發展。農區大多選擇設施蔬菜、優質瓜果、生豬養殖等，牧區大多選擇肉羊、肉牛、家禽等，林區則大多選擇食用菌、花卉苗木、特色林果業等。安徽泗縣根據本地實際，把群眾熟悉、市場前景好的溫室西瓜、油桃、草莓、設施蔬菜作為當地扶貧主導產業，有效帶動了貧困人口脫貧增收。湖北秭歸縣立足山區資源優勢，根據不同海拔氣候差異，大力培育柑橘、核桃、茶葉、煙葉、生豬等特色產業，初步形成了“兩果兩葉一豬”為主導的產業扶貧格局。地處西北干旱區的甘肅景泰縣，大力培育特色林果、優質瓜菜、玉米制種、沙漠洋芋、中藥材等產業，實現了貧困人口穩定脫貧。

（三）幫扶模式各具特色

各地根據本地實際情況，探索出了一批行之有效的產業幫扶模式。從幫扶主體上看，既有農民合作社吸納幫扶，也有龍頭企業帶動幫扶，還有基層組織重點幫扶。江西信豐縣采取“合作社+基地+貧困戶”的幫扶方式，合作社統一負責貧困戶的蔬菜品種、種植服務、市場銷售，貧困戶入社享受從種到銷的一條龍服務。重慶豐都縣充分利用“豐都肉牛”馳名商標品牌，鼓勵龍頭企業到貧困村“建基地、聯農戶、深加工、拓市場”，并對貧困戶進行“托管”幫扶，有效促進了貧困村和貧困戶脫貧。從利益結合點上看，訂單幫扶模式不斷完善，股份合作幫扶模式不斷拓展。廣東五華縣注重依法保障貧困戶合法權益，督促貧困戶與新型經營主體簽訂利益共享、風險共擔的合作協議。重慶石柱縣通過探索項目+龍頭+貧困戶+扶持資金折股量化等模式，創新貧困戶分享產業發展紅利的有效機制。

（四）扶貧成效初步顯現

調查發現，產業扶貧成效體現在多方面。一是促進了貧困村貧困戶實現脫貧。通過農業產業扶貧，使許多幾輩子貧窮的貧困戶擺脫了貧困，走上了增收致富的道路。調查的24個貧困縣中，2015年脫貧16.2萬戶，脫貧人口54.4萬人，其中通過產業脫貧人口28.1萬人、占脫貧總人口51.6%。二是促進了外出務工農民返鄉創業。隨著產業扶貧力度持續加大，農民返鄉創業成為推動貧困地區脫貧攻堅的新興力量。調研組所到的貧困縣，幾乎每個縣都有農民工返鄉創業成功的案例。返鄉創業者講，“打工工資高是一時的事，自己回鄉做產業是一世的事。”三是促進了政策制度創新。各地在產業扶貧中探索開展的財政扶貧資金折股量化給貧困村和貧困戶、集體經營性資產折價入股到龍頭企業、貧困戶承包地入股合作社、貧困縣統籌整合財政涉農資金使用、金融助推產業扶貧、財政資金給予貧困村和貧困戶保費補貼等，將對“三農”政策制度創新產生積極而深遠的影響。

二、各地農業產業精準扶貧難題仍存、亟待破解

中央提出要通過產業扶貧實現3000萬以上農村貧困人口脫貧。但調研中發現，各地產業扶貧工作推進還不平衡，實現國家確定的產業扶貧目標任務仍面臨著一些亟需解決的問題。

（一）產業扶貧規劃工作滯后

規劃是政策形成的重要手段，是推進工作實施的重要依據。盡管各地相繼制定了扶貧規劃或工作方案，但產業扶貧規劃工作普遍滯后，規劃的引導作用沒有發揮出來。一是缺少規劃。有的縣對編制產業精準扶貧規劃思想不重視、認識不到位，重項目爭取、輕規劃編制。由于產業扶貧缺乏明確規劃方向，很多工作都是臨時決定，資金安排缺乏科學依據，一些幫扶單位不敢輕易扶持，企業、金融機構、社會資金也不敢輕易投入。尤其是針對易地搬遷貧困戶的產業扶貧規劃嚴重滯后。二是質量不高。部分地區雖然編制了產業發展規劃或產業扶貧規劃，但沒有實現產業對人、人對產業，沒有實現有勞動能力貧困人口全覆蓋，沒有實現幫扶資源有效整合。江西調研組講，有的縣剔除沒有農業產業發展條件的貧困戶外，仍有30%以上的貧困戶沒有發展農業產業。產業選擇不合理、產業鏈條設計不完整、貧困戶利益聯結不緊密等問題在一些地方也尤為突出。

（二）帶動脫貧的“龍頭”發展跟不上

產業扶貧離不開農民合作社、龍頭企業、家庭農場等“龍頭”帶動。沒有龍頭就難以形成完整的產業鏈和價值鏈，貧困戶只能“單打獨斗”。目前，貧困地區農民合作社、龍頭企業、家庭農場等發展普遍跟不上，導致農民組織化程度低，“龍頭”帶動力量有限。主要原因：一是培育措施不力。各調研組普遍反映，貧困地區的合作社、龍頭企業、家庭農場大多處于起步階段，技術和管理水平不高，難以得到地方政府在財政、金融、稅收、用地、用水用電等方面的支持，政府承諾的優惠政策經常不能有效落實。二是培育思路有“誤區”。一些貧困縣新型經營主體培育思路不清晰，簡單依靠行政命令搞招商引資扶貧項目，過分強調引進大規模龍頭企業，沒有把重心放在本地家庭農場、農民合作社、龍頭企業培育上。貴州調研組反映，有的地方政府為完成引資任務，在未深入了解企業資金實力、技術能力情況下，直接投入扶貧資金扶持企業，影響了扶貧資金使用效果。三是政府扶持存在畏難情緒。由于企業經營狀況和還貸付息能力存在不確定性，有的地方政府存在畏難徘徊情緒，主動性不強，不敢輕易支持龍頭企業，擔心為企業經營失敗承擔責任，導致許多扶貧資金“趴在縣級財政賬上睡大覺”。

（三）貧困戶穩定受益機制尚未形成

產業扶貧作為一種經濟活動，利益機制是核心。調研中了解到，很多工商資本進入農業后，考慮自身發展較多，考慮帶動貧困戶脫貧有限。部分企業與貧困戶簽訂了合作協議，但利益聯結機制相對松散，不規范、難執行、無法律保障等問題仍然存在，企業往往把生產經營風險轉嫁給貧困戶。扶持資金折股量化、農村土地經營權入股是保證貧困戶長期穩定收益的有效幫扶方式，但大部分貧困戶主要通過務工、一次性或短期補助、土地流轉等方式獲取收益。寧夏紅寺堡區引進的農業龍頭企業，雖然掛了合作社的牌子，但與貧困戶的關系主要是使用貧困戶的貼息貸款指標，每年僅給貧困戶相當于兜底幫扶的固定提成，沒有實現產業幫扶，沒有形成“造血”作用。此外，當前經濟增長放緩，企業經營環境總體不佳，貧困地區企業發展較為艱難，如何在扶貧企業經營不善情況下，確保帶動貧困戶的收益也是基層干部群眾關注的一個問題。

（四）市場服務和科技支撐能力不強

產業扶貧離不開市場、科技、人才等方面的強有力支撐，調研了解到，絕大多數貧困地區這些方面的支撐服務還不到位。一是市場信息體系建設滯后。貧困地區大都市場信息體系建設落后，初加工、倉儲、物流等設施簡陋，貧困戶獲得市場信息渠道缺乏，電商服務幾近空白，農產品收獲后缺乏長期穩定的銷售保障。調查表明，貧困戶的農產品依靠販子上門收購和到附近集貿市場自售的分別占53.9%和38.3%，直接面向企業銷售比例較低，貧困戶與企業、市場直接聯系普遍較弱。大部分貧困戶都是通過鄰里鄉親告知產品銷售信息，通過現代傳媒手段獲取信息的僅占11.3%。二是科技服務缺乏針對性。調研組感到，基層農技推廣機構和推廣人員長期形成的主要服務農村能人、生產大戶的思維習慣沒有改變，專門針對貧困村、貧困戶的科技服務不足。很多家庭農場主、合作社帶頭人身兼老板、技術員、采購員、銷售員等多重身份，對公益性推廣服務機構意見較大。科研機構對貧困地區特色農產品技術研發也跟不上。調查顯示，僅有38.8%的貧困戶參加過農業生產技術培訓，培訓后的農戶生產經營技能也難有明顯提升，缺乏先進適用的種養品種和技術仍是當前貧困戶生產中的主要問題。

（五）扶貧資金投入不足效益不高

資金投入是產業扶貧的重要保障，資金投入不足是基層干部群眾反映最多的一個問題。一是項目申報門檻高。地方干部普遍反映，國家已有支持農業生產領域的投資，主要投向大宗農產品、糧食主產區，貧困地區多為規模較小的特色產業，往往難以達到項目申報門檻，無法得到項目支持。二是資金整合政策落實尚未進入操作階段。為集中資源打贏脫貧攻堅戰，國家出臺了支持貧困縣統籌整合使用財政涉農資金的政策。但調研了解到，很多縣扶貧干部普遍還處在觀望階段，還在等待省里具體落實方案。一些基層干部仍擔心資金整合后仍會面臨年終部門驗收與審計風險。地方干部講，“上面說整合資金簡單，真到了下面還是各管各的，不完成原來的任務驗收部門不干，資金使用方向出了問題審計部門不干”。三是部門配合不緊。部門間缺乏統籌協調、綜合施策，“管錢的”和“干事的”協調不夠，常態化協調對接機制尚未形成。扶貧部門雖有財政專項扶貧資金，但缺乏技術和人才；農業、林業等部門有技術和人才優勢，卻缺乏扶貧資金。廣西等調研組了解到，各部門只是根據現有資源給予扶持，有什么項目給什么項目，沒有針對性地解決貧困村和貧困戶實際困難。有的部門只考慮打造自己的亮點，很少與其他部門配合。

（六）新型經營主體金融需求仍未解決

金融是產業的命脈，也是產業扶貧的短腿。一是有效抵押物少。貧困地區新型經營主體大都剛剛起步，固定資產少且缺乏可供抵押的資產，難以獲得貸款。土地承包經營權、農村宅基地使用權和林權作為農業生產經營組織最具有價值的資產，目前很難辦理抵押，一些經營主體不得不向民間高息借貸。湖北調研組講，即使在開展農村承包土地經營權抵押貸款試點的地區，出于規避風險考慮，銀行在發放貸款時仍會綜合考慮設施投入、預期收益、企業實力等因素。二是已有融資政策難落實。雖然各地出臺了支持貧困戶發展的扶貧小額貸款等政策，但安徽調研組反映，多數貧困戶不知道有該政策；貴州調研組說，貧困戶自主發展能力差，難以承接政策扶持；河南調研組講，雖然國家出臺了林權抵押貸款政策，但金融部門放貸門檻依然較高。

此外，調研中還發現，有的地方在設定脫貧目標時任務層層加碼、時限層層提前；部分基層干部對產業扶貧認識不夠，辦法不多，一談扶貧就強調加大投入、發展項目，甚至提出“剩下的都需要中央財政兜底”；部分貧困戶脫貧意識薄弱，甚至出現“上面熱干部急貧困戶不急”現象；部分貧困村消極等待，村級組織缺乏帶領貧困戶脫貧致富的凝聚力和責任心。

三、政策建議

為實現中央確定的產業扶貧目標任務，建議要進一步強化措施、完善政策、健全機制，確保產業扶貧工作扎實推進，確保貧困村、貧困戶精準受益。

（一）督促各地高質量編制產業扶貧規劃

一是指導各有關省抓緊編制省縣兩級產業扶貧規劃。產業扶貧規劃既要在發展產業上下功夫，更要在貧困人口受益機制上下功夫，確保規劃能夠指導幫助建檔立卡貧困戶脫貧。縣級規劃要精準到村到戶到人，明確項目建設地點，明確帶動主體，明確帶動脫貧數量，實現有勞動能力貧困人口全覆蓋，實現幫扶資源有效整合；省級規劃要圍繞精準扶貧要求，出臺扶持政策，落實資金項目，明確任務分工。二是適時開展規劃評估，國家層面組織對省級產業扶貧規劃開展評估檢查，省級農業主管部門會同有關部門對縣級產業扶貧規劃進行評估檢查。三是由扶貧部門牽頭會同農業、林業等產業部門，強化產業扶貧信息調度，及時掌握規劃實施情況，提高產業扶貧透明度。

（二）扶持貧困地區新型經營主體發展

一是財政資金重點投向吸納建檔立卡貧困戶較多的合作社，抓緊制定鼓勵這些合作社承擔項目工程、管護財政補助形成資產的具體措施，盡快明確支持合作社使用生產設施用地和附屬設施用地的具體措施，促進適度規模經營形成。強化貧困地區農民合作社帶頭人培訓。二是鼓勵有條件的龍頭企業擴大生產，加大收購貧困戶的農產品及初加工制品力度，對收購資金貸款給予貼息。引導龍頭企業到貧困地區直接投資建基地、聯合興辦加工、產銷對接、技能培訓、提供就業崗位，與貧困村、貧困戶廣泛對接。三是根據新型經營主體吸納貧困戶就業數量給予相應的貼息貸款支持，政府以幫扶貧困戶的數量和最終實現脫貧的質量對新型經營主體進行獎勵。四是盡快推動建立貧困縣農業產業化發展基金，政府支持、社會投入、市場化運營。強化政府購買服務，對家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業帶動貧困縣開展產加銷予以補助。

（三）加強貧困地區農業服務能力建設

一是實施科技幫扶專項行動。聚焦不同貧困地區調結構、轉方式、發展高效農業的需求，分別組建專門的專家團隊，加快選育和引進一批優質品種，強化技術指導和人員培訓，切實解決貧困地區特色農產品發展科技力量薄弱問題。二是在加強貧困戶定向培訓的同時，把貧困地區返鄉創業人員納入新型職業農民和新型農業經營主體培育范圍，通過資金扶持、財稅優惠等政策，引導和鼓勵返鄉人員創業興業，領辦專業合作社、家庭農場和龍頭企業，增強帶動脫貧能力。三是提高產地初加工服務水平。盡快推動農產品產地初加工項目覆蓋所有貧困縣，在貧困地區加快產地初加工設施和產地批發市場建設，增強農產品的產地初加工能力和集散能力。四是增強市場開拓能力。加大貧困地區特色農產品推介力度，提高產品知名度；大力發展電子商務，拓寬農產品銷售渠道；強化市場信息建設，完善市場監測、預警和信息發布制度。

（四）提高扶貧資金投入效益

一是建立扶貧資金整合協調機制。貧困縣盡快按照中央的要求，明確統籌整合扶貧資金的協調機構，制定管理辦法，建立科學合理、覆蓋全面的扶貧資金管理和使用體系。二是建立扶貧資金整合平臺。貧困縣依據脫貧攻堅規劃、產業扶貧規劃等，統籌協調各項支農資金和扶貧資金的分配和使用，進一步加大對產業扶貧的投入力度。三是加強扶貧資金整合績效考評。建立扶貧資金考評指標體系，對項目進展、目標任務完成、資金使用效益等情況進行全面考核，逐步建立與績效評價結果相銜接的預算管理體制，實現問效與問責的有機結合。四是積極引導社會投入，提高市場主體直接參與和承接扶貧項目的比重。對扶持產業發展的項目和資金，可考慮主要通過競爭性分配等方式，委托有條件有積極性的龍頭企業、農民合作社、專業大戶、家庭農場和其他社會化服務組織承擔。

（五）加大金融保險扶貧力度

一是會同有關金融機構分別出臺管理辦法或指導意見，加大貧困地區開展農村承包土地經營權、農民住房財產權抵押貸款試點支持力度，將廠房、農機具、存貨、畜禽產品、大額訂單、應收賬款、土地承包經營權等有價資產納入貸款抵押或擔保物范圍，重點解決帶動貧困戶脫貧能力強的新型經營主體的貸款需要。二是將合作社和家庭農場納入信用評定范圍，創建貧困戶評級授信管理機制，對通過信貸資質審核的貧困戶、家庭農場、合作社等，優先給予貸款支持。同時，簡化貸款手續，放寬貸款期限，將新型經營主體貸款納入財政貼息范圍，實行優惠利率。三是發揮財政資金撬動金融支農的作用，加快建立全國農業信貸擔保體系，優先向貧困地區傾斜，為缺乏抵押物的新型經營主體和貧困農戶提供擔保貸款，支持貧困地區發展農業特色產業。四是探索多種方式防范化解市場風險，進一步推動貧困地區完善農業保險，擴大政策性農業保險覆蓋面，適當提高中央財政對貧困民族地區政策性農業保險保費補貼比例。積極發展扶貧小額貸款保證保險，為貧困戶融資提供增信支持。

本文由農業部百鄉萬戶調查活動農業產業扶貧各專題組供稿