土地流轉 農民為何焦慮

本刊記者|孫 潔

土地流轉 農民為何焦慮

本刊記者|孫 潔

土地經營權流轉作為農村土地制度改革的重要內容，一直是社會各方面爭論的焦點。在新的歷史條件下，怎樣才能既促進農村經濟社會轉型和新型城鎮化發展，又最大限度地保障農民利益，是做好農村土地流轉亟待研究的一個重要課題。

伴隨中國工業化、城鎮化、土地規模化經營和農業現代化進程的加快，農戶承包土地的經營權流轉明顯加快。土地流轉的初衷是盤活農村閑置土地，提高土地利用效率，促進農業經濟的快速發展，增加農民收入，但記者發現，不少農民存在不愿轉、不敢轉的心態，土地流轉還面臨比較多的問題需要解決。

土地流轉過程中的不和諧音符

“土地流轉出去了，那俺們去干啥？”

“最擔心土地能不能回來？”

“流轉出去的土地還是種糧食嗎？”

——要問土地流轉最擔心什么？農民朋友往往這樣回答記者。

可以理解，在土地上勞作一輩甚至幾輩人的農民有舍不得土地的心情，也會有流轉了之后沒活兒干的擔憂。目前，我國農村的社會保障還不到位，廣大農村還存在農民思想認識不到位、農民流轉意愿較低的現象，加之現有的農村土地流轉程序規則還不完善，缺乏嚴格有效的手段保障流轉雙方的利益，農村土地市場不完善，流轉中難以合理定價等等。

對于缺乏足夠社會保障的農民朋友來說，土地是其生活的最后保障。經歷了幾千年的農業社會，我國農民有一種天然的戀土情結，如果進城后無法生存，還可以回到農村來種田。再加上現有的種糧補貼政策，很多農民都不愿將土地流轉出去。戀土情結嚴重影響了農村土地流轉進程，現實因素還有很多。在農村留守的基本都是中老年人，他們習慣了種田，種的糧食也不指望賣出去，能夠家人吃就好，而且吃得也放心。土地是農民的命根，這些中老年人不種田就沒事做，因年齡問題打工也沒人要。在這種情況下，把田地給別人種，一是心里有種失落感，二是每年每畝幾百元的流轉費太少，自己隨便種種，每畝也能收入過千元。

另外，不少農民表示，在流轉過程中要租的是農民的土地，但沒有人跟農民商量，甚至有土地流轉期限長于確權期限的現象發生。流轉雙方簽合同，一般都在10年以上，如果流轉時間太長，農民比較擔心到期后難以收回經營權。一些流轉方在流轉土地上建有房屋、栽種名貴樹木，其價值難以估算，如若合同到期，流轉方以經營損失、建筑物拆遷補償、樹木遷移補償等種種理由不愿意退出，農民作為弱勢群體，更難討到說法。

流轉私下達成協議的情況也時常發生，一些偏遠地區，沒有大型公司整體對土地經營權進行流轉，有的只是戶與戶之間的短期行為、口頭約定，對流轉時間、流轉經營范圍沒有明確規定，造成土地流轉之后，有的擅自改變土地用途引起對方不滿，有的則剛剛對土地進行了投入，就被流轉方要求收回，因此而引發的矛盾和糾紛難以順利解決。

近年，大量資本下鄉搞土地流轉，一些大的公司有雄厚的資金和地方政府支持，農民比較放心，但也有的流轉方只是附近或本地的農民，他們實力一般，有些是以合作社形式成立的，其流轉土地的目的就是以土地作為資本申報項目來獲取貸款。對這樣的流轉，農民往往會擔心土地流轉后流轉費用難以兌現。農民普遍出于對土地的預期增值和穩定的經濟收益保障心理，表現出對土地流轉態度比較慎重，不愿意輕易流轉土地。

目前，流轉出現的非糧化問題也比較嚴重，土地流入的種糧大戶因糧食收益低而選擇非糧化生產。在一般年景下，種糧的收入，除了支付土地流轉租金和經營成本外，所得利潤很低；如果發生自然災害，種糧就會虧損。農業生產正在從分散的小農經濟向適度的規模經營過渡。但是，由于規模經營生產糧食比單一農戶分散經營并沒有明顯優勢，大片的種糧土地流轉后多數改變了生產用途，用于種植經濟作物，導致糧食種植面積大幅度減少。如果全國農村都出現這樣的情況，將會影響糧食種植，挑戰我國糧食安全。此外，流轉的土地如果種果樹或者挖魚池，不種小麥、玉米等常規作物，農民擔心停止發放糧食補貼。

還有農民擔心流轉土地被質押，怕土地遭沒收。有的土地被企業流轉之后，其目的不是耕種，而是變相圈地，建農莊、搞養殖場，然后向上級立項并以此抵押向銀行申請貸款。農民擔心，一旦流轉企業經營不善或者破產，抵押的土地被銀行或者債務人沒收，沒地方去說理。

事實上，農民是想讓自己的土地流轉出去的。但是，由于對流轉收益的擔憂，對流轉后土地歸屬的擔憂，對土地流轉后是否被改變的擔憂，以及對經營大戶甚至地方政府的不信任，讓他們對土地流轉產生思想上本能的抵觸。

所以，對于土地流轉，農民是即抱有期望，又存有擔憂，這在很大程度上阻礙著土地流轉。那么，如何讓土地順利流轉起來？

制度設計給流轉雙方提供保障

“在流轉的同時，也要重視農民對未來生活的擔憂，做好有關制度的設計，”中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥認為，應完善土地流轉一攬子法律體系，讓土地流轉規范化，讓契約精神深入農民心中。他指出：“契約精神，實際上是法治社會公民的基本素質。應逐步培養農民的合作精神、契約精神，但不能簡單的做思想工作，以防農民產生抵觸情緒。”

因此，政府在土地流轉開展前就要做好規劃，建立嚴格的基本農田保護制度，做到土地總量不減少，土地用途不改變。無論是否流轉土地，無論由誰來生產經營，都只能進行糧食生產。此外，糧食生產激勵制度也必不可少，通過逐步提高糧食收購價格，增加糧食生產的補貼，加大對種糧大戶的獎勵力度，引導土地流入農戶、優先發展糧食生產，調動和保護農民的糧食生產積極性。在此基礎上，還要建立土地流轉用途的監督制度。在簽訂土地承包經營權流轉合同時，一定要規定流轉土地的用途，只能用于糧食生產。地方政府在土地流轉用途監督方面要起主導作用，確保對土地流轉用途監管到位。同時，要加強對土地用途的執法檢查，將土地流轉用途檢查納入地方政府日常工作范圍，及時查處土地流轉過程中的非糧化現象，確保耕地流轉用于糧食生產。

盡快建立城鄉統一的社會保障制度，打消農民土地流轉后的生存顧慮。在土地流轉過程中，根據每一塊土地的具體情況，因地制宜地設計好流轉期限、補償款細則，解決農民后續的生計問題。在這一時期，合同條款的詳細程度、是否給與交易雙方充分的討論和周詳的考慮往往起到決定性作用，既解決了農民的后顧之憂，又留給土地流入方一定的利益。農村土地是否流轉，要始終堅持農民自愿的原則，不能搞強制命令，不能忽視不愿流轉土地農民的利益和訴求。不能為了發展大規模的農業經營，而違背農民意愿，強制進行農村土地流轉，要正確引導農民流轉土地。

作為土地流入方，無論是種植大戶，還是企業應具有高度的歷史責任感，提出切實可行，真正符合當地發展的整體方案，以獲得政府部門的支持，更要取得當地農民的認可，疏解農民對投資者的懷疑和顧慮。

對農民來說，首先要做好從農民向產業工人轉變的心理準備，現代農業必然是規模化、產業化生產。現代農民應具有一定的產權意識和法律常識，在此背景之下，對土地的產權價值有足夠的認識和重視就能避免吃虧上當，甚至能夠充分利用手中的土地獲取投資回報，拓寬財務空間。作為農民，還要學會理性爭取合法權益，對于土地流轉中出現的問題和疑惑，有權利要求各級機構做出合理的解釋和回答，對于不合理合法的現象，要理智面對，勇于利用法律武器解決問題。

在調查中，記者也發現，土地流轉遇難題不僅僅是土地的問題，除了流轉大戶與出租方之間的矛盾讓土地流轉困難重重，糧食價格下跌、大片承包的抗風險能力低、農業保險機制的不完善等，也讓很多流轉大戶就此望而卻步。

面對農作物價格波動、土地租金不斷升高的情況，李國祥表示，不應該把目光僅局限在對土地的直接租賃上，積極探索土地托管、土地入股分紅等多樣化的流轉模式，會極大的避免風險。“這樣既避開了農作物價格下降、土地租金不斷攀升給流轉大戶帶來的成本增加、入不敷出，又保護了農民的種地積極性，也減輕了農民的種地負擔。”

目前，我國農業保險的賠付能力比較低、定損困難、賠付標準不高、賠付范圍不廣。李國祥建議，未來應逐步把農業保險作為支持農業發展的重要手段，特別是支持農業規模經營的重要舉措。“除了把干旱、滑坡等自然災害造成的損失納入到理賠的范圍，還應建立試點，把因農產品價格下跌等造成的經營損失，通過價格保險的方式對流轉大戶進行一定賠付，從而擴大農業保險賠付范圍。此外，除了大田作物，將蔬菜等經濟作物也納入到保險范圍，并逐步提高賠付力。”

加快試點健全規范流轉市場

為了解決農民的后顧之憂，保障流轉雙方的利益，進一步促進土地流轉市場的健康成長，全國各地正在加快土地流轉試點探索，農業部等相關部門也在積極探索建立土地流轉的相關制度，推進土地管理制度改革。

農業部部長韓長賦曾公開表示，推進土地制度的改革，關系重大，牽一發而動全身，所以既要積極又要穩妥，無論是承包地的抵押、集體經營性建設用地的入市，還是住房財產權的流轉，都要先搞試點。

今年以來，我國土地流轉步伐加快，土地流轉規模明顯擴大，土地流轉管理和服務水平也顯著提高。根據農業部近日的統計數字顯示，截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到4.47億畝，占家庭承包經營耕地總面積的33.3%，流轉合同簽訂率達到67.8%，農戶承包地規范有序流轉的機制初步建立。

據農業部相關負責人介紹，各地認真貫徹中央精神，在農業部指導下健全管理制度，清查違規文件，糾正違規案件，有效遏制了一些地方盲目追求流轉速度、流轉規模的行為，保障了土地流轉的平穩有序發展。目前，全國大部分省、市、區出臺了工商資本租賃農地監管和風險防范政策文件。

農業部還督促各地開展自查自糾，同時，積極推進土地承包經營權確權登記頒證試點工作，2016年繼續擴大試點范圍，在前兩年12個整省試點的基礎上，再選擇河北、山西等10個省份整省推進。截至2016年6月底，全國2488個縣、2.7萬個鄉鎮、46.6萬個村開展了土地承包經營權確權登記頒證工作。

農業部將進一步加快推進農村土地承包經營權確權登記頒證試點，加強分類指導，對工作進展較慢的地區開展督導檢查，完善驗收制度，確保工作質量。鼓勵農民通過代耕代種、聯耕聯種、土地托管、股份合作等方式，發展多種形式的農業適度規模經營。嚴格規范土地流轉行為，尊重農民在流轉中的主體地位，村級組織只有在農戶書面委托的前提下才能組織統一流轉，禁止以少數服從多數的名義將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。

此外，督促地方按照《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》要求，健全土地經營權流轉市場，規范市場運行機制，引導土地流轉雙方簽訂書面流轉合同，保護流轉雙方的權益。建立健全工商資本租地監管和風險防范制度，指導各地對工商資本長時間、大面積租賃農戶承包地明確上限控制、分級備案、審查審核、風險保障金和事中事后監管等“五項制度”，嚴格準入門檻，加強過程監管，防止浪費農地資源、損害農民土地權益。