構建良性互動的合理政商關系

劉以沛

摘 要：社會轉型期我國政商關系中存在的突出問題是官員權力尋租空間大、官僚作風重、民營企業家存在權力依附與權力俘獲行為。傳統的關系文化、陳舊的官本位思想以及制度改革的不徹底是導致政商關系中存在諸多問題的深層次原因。建構良性互動、規范合理的政商關系，需要借助制度化和法治化改革的力量，做好制度改革的“加法”與“減法”，拓寬民營企業家制度化參與渠道，搭建新型政商關系的法治框架。

關鍵詞：政商關系；民營企業；制度化；法治化

中圖分類號：D621文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）09-0007-05

政商關系的核心問題是如何厘清政府與市場的邊界、處理好政府與市場的關系并推動服務型政府的權責優化。在2016年“兩會”期間，習近平總書記看望了出席全國政協十二屆四次會議的民建、工商聯委員，并在聯組會上用“親”“清”兩字定調新型政商關系的構建。分析我國政商關系中存在的突出問題，探討如何構建良性互動、規范合理的政商關系，對處理好政府與市場的關系，對推動國家治理現代化，具有重要的理論與現實意義。

一、社會轉型期我國政商關系中存在的異化現象

政商關系是一種多層次復合型的關系結構，它是由國家與社會、政治與市場、政府與企業、政黨與企業、官員與企業家個人等多個不同層面的交往、聯系以及制度與非制度性互動所共同組成的多層次交叉型復合關系結構。良好的政商關系不僅可以推動經濟制度改革走向縱深，使市場真正在資源配置中發揮決定性作用，而且有利于更好地發揮政府的服務性職能，建設社會主義法治國家。相較于歐美國家的政商關系，“官強商弱”的歷史遺產以及政府在轉型時期所處的主導性地位，使得我國的政商關系結構模式更為復雜，而這其中又以政府官員與民營企業家之間的關系最為具有中國特色。因此，結合習總書記對“親”“清”型政商關系的要求，本文對于“政商關系”的研究主要聚焦于政府官員與民營企業家這一層面。雖然在市場經濟之下民營企業家的經濟和政治地位得到了不斷提高，政府對民營企業的扶持力度也不斷加強，但是在實際運行過程中，市場配置的決定性地位并沒有完全實現，政府與市場之間也遠沒有達到邊界清晰、職能規范，政商關系存在著諸多異化現象。

1.從政府官員層面看

第一，官員利用手中權力制造尋租空間是政商關系扭曲錯位的最主要表現。在向市場經濟轉型過程中，個別政府官員通過對經濟政策的過度干預和不必要的行政管制來人為地造成資源稀缺，從而形成大量尋租的空間。只要有形的手繼續過度干預經濟，政府官員有意或無意創租的空間就不會消失，民營企業尋租的意愿也就不會減弱。持續的尋租活動必然會導致大量腐敗行為的發生，在破壞市場經濟的基本規則的同時也會造成不平等的企業間競爭關系，產生“劣幣驅逐良幣”的現象。許多官員的腐敗問題都是由于政策執行過程中的權力設租與尋租所導致的。如國家發改委原副主任劉鐵男，身為掌握著重要項目審批權的公職人員，卻違規為商人邱建林的公司非法獲得國家發改委審批提供幫助，將國家的公權作為個人謀取私利的工具。

第二，行政官僚作風既阻礙了民營企業的正常利益訴求與發展，也不利于形成政府官員“親民”的氛圍。官僚作風最為典型的表現是官員不能站在服務民營企業的角度來急企業之所急，想企業之所想，業務辦理程序煩瑣，辦事人員工作效率低下、拖沓。近年來，在中央“蒼蠅老虎一起打”的高壓反腐之下，不少政府官員出現了消極怠政甚至是不作為的現象，這也是官僚主義作風在新時期的一種新表現。一些患上了“反腐恐懼癥”的政府官員不再熱衷于同民營企業進行接觸，為了把風險降到最低，他們寧愿放棄推動地方經濟的發展也不愿意為民營企業提供幫助。一些掌握行政審批權的職能部門的干部，對職責范圍內的事推諉扯皮，變著法子找借口繞道走、“打太極”，門好進了、臉好看了，但事仍然難辦成。①這種現象同樣偏離了“親”“清”型政商關系要求。

2.從民營企業家層面看

在向市場經濟轉型時期，民營企業家傾向于通過與掌握大量稀缺資源的政府部門以及政府官員建立超出正式制度外的聯系來進行權力依附，從而達到減少交易成本、為企業謀取更多發展機會與創造更好發展環境的目的。政治聯系的民企相較于無政治聯系的民企而言會獲得更多的財政補貼，市場化程度越低、政府支配資源越多、產權保護越差和法治水平越低的地區，政治聯系的這種財政補貼獲取效應越強。②盡管民營企業可能并非出于自愿，但是在權力之手頻頻干預市場正常運轉的情況下，一些民營企業還是會選擇通過輸送物質利益來尋找靠山，拿到項目。制度內溝通渠道相對狹窄單一使得許多中小型民營企業不得不借助制度外渠道來和政府建立聯系，通過依附于掌握大量資源與審批權力的政府官員來為企業的發展獲取更多資源與政策扶持。在“政強商弱”的政商關系格局中，并非每個民商都有機會、有實力與黨政部門或官員建立緊密聯系，更多的民商選擇了容忍求全，對他們來說非正式渠道比正式渠道更為有效率。③

但是，并非所有的民營企業家都是出于“被動”原因而采取行賄的方式與政府官員建立聯系。更多情況下，一些具有一定經濟影響力的民營企業家傾向于以非正式渠道主動接近政府官員，通過行賄的方式對官員手中的公權進行“俘獲”，以期對政府決策過程產生影響。按照公共選擇理論，這樣一種“俘獲”行為對官員和企業家雙方都是有利的。然而從長遠來看，這種扭曲的競爭環境卻對民營企業創新機制的培育和市場與政府關系的健康發展十分不利。腐敗已經成為私營企業能否獲得融資的重要約束條件，特別是那些經營業績好且賄賂腐敗官員的企業更加容易獲得貸款，從而促進企業的成長。④除此之外，民營企業家“圍獵”政府官員的現象也日漸突顯。這樣一種預謀已久、“放長線釣大魚”的漸進性權力俘獲行為，不僅嚴重阻礙了國家治理體系的現代進程，而且干擾了市場在資源配置中發揮其決定性作用的能力。

二、政商關系異化的成因

隱藏在政府官員與民營企業家關系異化表象之下的，是更為復雜的深層本質。只有分層次對這些根本原因進行探討，才能找出政商關系扭曲的癥結所在。

1.關系文化的消極影響

私人間的關系文化是導致政商關系中公私不分、徇私舞弊等諸多問題的重要原因之一。諾斯曾指出，在人們行為選擇的約束中，正式制度只占非常重要但是卻很小的一部分，人們大部分的行為選擇取決于非正式制度約束。⑤非正式制度是人們在長期的生活或社會交往中所共同認可與遵守的行為準則或價值觀念，當非正式制度能與正式制度相匹配時，可以節約交易成本；而當二者不能實現同步變遷時，則會產生阻礙社會發展的消極作用。根植于中國傳統之中的關系文化正是這樣一種不能與現在的市場經濟制度相協調的非正式性制度。非制度性關系網對于民營企業家實現個人和企業私利而言實用而高效，對于個別官員在體制外大肆斂財、滿足膨脹的私人欲望來說便捷而隱秘。一些人確信，在日常生活及商業往來中，“關系”能夠提高企業競爭力，在必要時可以比較容易地獲取稀缺資源，并使得長期的生存與發展成為可能。⑥這種政府官員和民營企業家之間“禮尚往來”的人情關系文化使得一些官員逐漸喪失職業操守、丟棄道德底線，轉而形成一種“誰給我送錢送禮，我就替誰走后門辦事”的處事準則，一些希望通過非正規渠道謀求利益的企業家正是深諳有些政府官員的這一思想，才會將對官員行賄作為一種具有高回報率的投資方式。而此種惡性循環最終導致了政商關系的異化和扭曲。

對于民營企業家來說，將過多的精力耗費在搭建和維系“關系網”上，會模糊對于企業核心競爭力和創新力的關注度，妨礙企業之間的良性競爭，不利于創造良好的民營企業生存環境，也無法使市場真正在資源配置中起決定性作用。在缺少正式制度約束的環境下，制度產生的后果與制度參與者的行為難以預期，依靠與官員建立非正當關系來為企業的生存和發展謀取更多利益，就成為轉型時期許多民營企業家傾向于選擇的權宜之計與捷徑，而關系文化泛濫所導致的公權力“私人化”，會對整個國家的制度建設和社會秩序造成很大破壞。

2.陳舊的官本位思想的影響

官本位思想指的是一種以“官”為本的價值取向，它將是否在國家機構任職以及職位高低作為評價一個人社會地位與社會價值的最重要標準。而這樣一種觀念正是造成當下政商關系中官僚作風嚴重、服務意識淡漠以及民營企業家尋求權力依附的重要思想動因。官位及其等級在有形無形中所帶來的差異化的經濟權益、政治權益和文化權益，無疑是官本位意識滋長、蔓延的催化劑，并以最現實、最具有誘惑力的方式，引導和支配官本位意識向各個階層、各個角落滲透，使官職成為世人競相追逐的對象。⑦具有官本位思想的政府官員傾向于認為手中掌握的公權是靠自己奮斗得來的，全然不顧公權的真正來源而將其作為謀求私利的工具，想方設法憑借對稀缺資源的控制權來制造尋租空間。受官本位思想侵蝕的官員在處理和民營企業的關系時，還會傾向于從有利于提升自身政治績效而不是企業發展的角度來對民營企業進行幫助和扶持，致使企業無法獲得同等待遇。此外，也正是由于官本位思想作祟，使得一些官員在反腐重壓之下選擇對民營企業敬而遠之，寧可置企業的生存與發展于不顧，也不愿意與民營企業家有過多的接觸，以免給自己帶來不必要的麻煩。

官本位思想不但腐蝕著政府官員，而且也影響著民營企業家的思維方式。“唯官是從”的思想使得一些在現行體制下缺乏安全感的民營企業家無法擺正心態，將政府官員視為“庇護者”而非“服務者”。“官員高人一等”的社會評判價值，讓民營企業家在和各級領導干部打交道時，時時感受到“低人一頭”的窘境，“腰不直”“氣不壯”“理不敢講”的情形普遍存在。⑧長此以往，不但會導致市場經濟的支配性地位無法實現，而且會傷害民營企業家通過合法渠道進行利益表達的積極性。因此，不消除官本位思想，官員和民營企業家之間就很難清清白白、坦坦蕩蕩地進行溝通與交往。

3.權力運行缺少制度約束和監督

政府官員手中過多的自由裁量權和滯后的權力監督機制導致了政商之間無法形成健康的關系。

第一，行政審批過多，自由裁量權過大。雖然自由裁量權在很大程度上提高了行政機關的辦事效率，但是法律法規無法對每一項行政審批項目的受理時間和審批部門做出足夠清晰明確的規定，這就導致了行政工作人員及官員在具體的實踐中存在濫用自由裁量權的可能，導致政商關系異化現象嚴重。一位公共官員所擁有的自由裁量權，意味著不論怎樣有效限制他的權力，他仍舊有在作為與不作為之間做出選擇的自由。⑨而為了盡快獲得所需的許可執照，不少民營企業會選擇以行賄的方式來節省審批時間，減少審批流程。審計數據顯示，從2014年審計發現的重大違法違規案件線索看，60%以上發生在行政管理權或審批權集中、掌握重要國有資產資源的部門和單位。⑩因此，行政審批中自由裁量權彈性范圍的模糊性不僅是與市場經濟的經濟績效原則相背離的，而且嚴重干擾了民營企業的正常經營，阻礙了企業間良性競爭機制的形成。

第二，對政府官員行使權力的監督機制仍較為欠缺。權力運行的監督作為政治體制改革的主要內容之一，對國家治理體系現代化的推進及良性互動、規范合理的政商關系的形成來說，都相當關鍵。而現階段政商關系扭曲異化的一個深層次原因，正是在于缺少對官員是否合理合規運用權力的有效監督。在行政審批、企業財政補貼及稅收優惠等制度和政策的實際運行過程中，權力過分集中而有效的監督機制滯后以至于權力被濫用的問題多有發生。

三、構建良性互動的合理政商關系的路徑

在國家治理體系現代化的語境下構建新型政商關系，需要從政府改革入手，通過制度化和法治化的方式厘清政府與市場的權力邊界，推動服務型政府建設；需要拓寬民營企業的制度化參與渠道；需要搭建新型政商關系的法治框架。

1.做好制度改革的“減法”與“加法”

“親”“清”兩字中的“親”從本質上來講就是要形成制度化的良性互動。政府官員要從實際出發為民營企業提供必要的公共服務和政策扶持；而民營企業家則要積極借助合法渠道與政府溝通，通過配合政府的行政體制改革和制度更新來實現利益訴求，借助制度化渠道來推動企業發展?！坝H”就是黨員領導干部要“親”商，廉潔從政；民營企業家要“親”政，守法誠信。B11要想真正改變政府與民營企業間的關系異化現象、建構合理的政商關系，就必須從政治制度改革入手，既要做好行政審批制度改革的“減法”，又要在政府職能轉型和監督問責機制上做好“加法”。

“減法”就是要將更多的權力下放給民營企業，使政府成為經濟活動的監護者而不是指揮者，減少行政審批的程序和事項，正如李克強總理在國務院召開第四次廉政工作會議時所指出的，要再砍掉一批部門或指定地方實施的行政審批事項，更大限度地減少政府核準的企業投資項目，放權給市場。B12只有減少政府越位的行為，厘清市場和政府的權力邊界，實現治理體系的分權化，才能真正做到簡政放權，助力制度化改革，推進國家治理體系的現代化。

“加法”則指的是加強政府監督，加強服務型政府建設。這就要求在政府系統內部，要制定出詳細的監督問責制度，嚴加對官員的監管，嚴加對企業的監管，使權力運行過程公正、公開、透明。在政府系統外部，要加強媒體對制度設計和政策執行的監督力度，通過輿論壓力來監督政府官員，真正做到讓權力在陽光下運作，減少權力尋租的空間。同時，還要加強服務型政府建設，提升政府的服務力度。政府官員要摒棄官僚主義作風，在制定與民營企業相關政策時以企業的實際需求為出發點，以服務者的心態來一視同仁地對待民營企業，提高民營企業在市場經濟中的主體地位。要通過行政體制改革中的“減法”與“加法”相結合，使放權與監管、幫扶同步進行，厘清政府與市場的邊界，遏制權力尋租與權力俘獲，消除關系文化和官本位思想對政商關系的危害，使政府與市場各司其職。

2.拓寬民營企業家制度化參與渠道

改善政府官員與民營企業家非制度性關聯，建立更為有效、直接的制度化溝通渠道，對于矯正政商關系的異化也至關重要。具體而言，就是要建立一種地方黨政領導與民營企業家的正式聯系機制，為企業家與地方政府的定期接觸交流創造機會、搭建平臺，使民營企業家能夠及時向政府反映企業發展的情況，以制度參與的形式提出企業發展中存在的困難并得到政府的支持和幫助。現階段的重點應該是在地方上率先試行領導聯系企業制度，并逐步把這些地方上的制度創新上升到國家制度層面，以制度創新來順應發展要求、規范政府與民營企業的交往行為。只有以制度化的形式推進政府部門與民營企業、政府官員與企業家的聯系，讓官員正大光明地與企業家建立“親密”關系，才能真正建構起新型政商關系。

工商聯作為民營企業有序參與政治生活和社會事務的重要渠道，應該在新型政商關系的建構上發揮更大作用?；谖写砝碚?，作為黨和政府聯系非公有制經濟人士重要橋梁紐帶的工商聯具有雙重代理人屬性，既代表黨和政府對民營企業進行政治引導與管理服務，同時，又代表民營企業向黨和政府表達意見建議和意愿訴求，維護民營企業的合法權益。這樣的雙重身份使得工商聯在構建新型政商關系中有著無法代替的重要作用。習近平總書記在全國政協會上與民建、工商聯委員座談時對“親”“清”型政商關系的重要闡釋，正表明了在全面深化改革的關鍵時期，黨中央對工商聯能夠在構建新型政商關系過程中發揮更大作用的期望。在國家治理體系現代化的視域下，工商聯應該通過協商民主制度來積極搭建政企溝通平臺，實現民營企業家有序的政治參與和規范的利益表達。作為社會主義協商民主的重要主體和民營企業家參與協商民主的組織者和代表者，工商聯可以通過積極引導民營企業家參與協商民主活動，通過溝通協商來加強政府官員與民營企業家的親近之感和親密程度，使政商之間更易達成共識，從而促進政府在政策制定過程中更多的了解民營企業家的訴求并采納民營企業家的合理建議。因此，在構建制度化規范化的新型政商關系時，工商聯的橋梁性地位要得到進一步重視。工商聯應在建立政府與民營企業溝通對話上發揮更大作用，在協商民主制度體系內為民營企業家表達利益訴求創造更多機會。

3.搭建新型政商關系的法治框架

習近平總書記所提出的“親”“清”型政商關系中的“清”，指的就是政府官員和企業家都要在法治環境下清白交往，官員要依法行政，不濫用公權進行尋租；民營企業家要依法經商，不通過非法渠道實現利益訴求，進行權力俘獲，始終把企業的創新發展當作第一要義。然而如何在實踐中不斷細化與保障民營企業合法權益、厘清政府與市場邊界、打造有能力的有限政府，應該成為現階段深化政治與經濟體制改革、推進國家治理體系現代化的重點。

第一，要依法明晰政府權力邊界，規制行政權力，保障民營企業的合法權益。國家和政府相對于市場而言掌握著更多的權力與資源，然而這并不代表權力可以被濫用。政府權力的邊界必須借助法治化改革來進行廓清與約束，政府官員要嚴格依法辦事，保證市場經濟的秩序不被干擾，民營企業權益要依法得到保障。只有這樣，政府官員才能從傳統關系文化和官本位思想的束縛中解脫出來，民營企業家才能將心思從權力依附與權力俘獲轉移到推動企業轉型升級上來。

第二，通過制定更為詳細的法律法規對企業家的政治行為進行規制，提高民營企業家的法治思維和守法精神。要實現“親”“清”型政商關系中的“清”字，不但需要依法約束政府與政府官員的權力，同時，也要對民營企業家通過非法渠道進行權力俘獲、嚴重破壞市場經濟公平競爭秩序的行為予以嚴懲。據有關部門統計，我國行賄犯罪的查處率往往僅為受賄犯罪查處率的三分之一左右，且行賄犯罪的刑事處罰明顯輕于受賄犯罪。B132016年4月18日，由最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》，不但明確了非公職人員行賄罪的定罪量刑標準，而且著重強調了依法從嚴懲處貪腐與行賄行為。顯然，過去反腐調查中，涉案企業家配合反腐部門調查、提供破案線索等，一般可以得到反腐部門的從輕處理，多數行賄行為并未被科刑懲罰。但在新時期的反腐中，卷入腐敗政商關系的企業家可能許多人難以幸免。除了通過制定更為詳細的法律法規來對企業家的政治行為進行約束之外，還要切實加強對民營企業家守法意識的培育。為了形成合理、合法的政商關系，工商聯可以通過舉辦座談會、報告會、培訓班等提高民營企業家的法治精神，弱化“關系文化”和“官本位思想”對民營企業家政治行為的影響，使他們更清晰地意識到構建新型政商關系不單是政府和政府官員的責任，也是他們應盡的義務。

注釋

①《部分官員不作為真實原因調查分析報告》，《人民論壇》2016年第15期。

②余明桂、回雅甫、潘紅波：《政治聯系、尋租與地方政府財政補貼有效性》，《經濟學研究》2010年第3期。

③張偉：《市場與政治：中國民商階層臉譜》，中央編譯出版社，2015年，第198頁。

④Chen， Y.L， M. Liu& J. Su. Greasing the Wheels of bank lending： evidence from private firms in China. journal of banking and finance. 2013， Vol.37， No.7， PP.2533-2545.

⑤North， Douglass. Transaction costs， institutions， and economic performance. ICS Press， 1992.

⑥Yeung， I. Y. M. & Tung， R. L. Achieving Success in Confucian Societies： The Importance of Guanxi （Connections）. Organizational Dynamics. 1996， Vol.15， No.2， pp.54-65.

⑦馬潤凡：《當前我國官本位意識的危害及其治理》，《中州學刊》2014年第2期。

⑧唐亞林：《“親”“清”政商關系的社會價值基礎》，《人民論壇》2016年3月下。

⑨[美]肯尼斯·卡爾普·戴維斯：《裁量正義》，畢洪海譯，商務印書館，2009年，第2頁。

⑩傅蔚岡：《行政審批越多，越易扭曲政商關系》，《新京報》2015年05月21日。

B11尹晉華：《守法誠信構建親清政商關系》，《河南日報》2016年5月30日。

B12李克強：《在國務院第四次廉政工作會議上的講話》，《人民日報》2016年4月15日。

B13賈陽：《民營企業腐敗犯罪多發 行賄犯罪成本低成誘因》，《檢察日報》2016年4月19日。