論我國物業服務法律制度的完善

張良

摘 要：物業服務屬于朝陽、綠色產業。當前我國物業服務領域存在的諸多問題，其原因主要是相關法律制度缺失。現行立法對物業服務的主體、物業服務合同的締結與履行、物業服務的監管及相關糾紛處理等，都沒有科學的制度設計。完善我國物業服務法律制度，需要賦予業主委員會完全的訴訟主體資格，建立健全住宅專項維修資金制度、物業服務合同解除制度、物業服務監管制度、物業服務糾紛人民調解制度等。

關鍵詞：物業服務；業主委員會；物業費；政府監管

中圖分類號：D923文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）09-0053-04

物業服務屬于現代服務業，是綠色、朝陽產業，內容包括物業服務企業通過管理和維護房屋公共部分及其附屬設施、小區公共場地等，使其保值增值，為業主創造安全、舒適的生活環境等。目前，我國有關物業服務的法律制度很不健全，導致物業服務領域出現了大量糾紛，直接影響社區的穩定與和諧。近年來，學界關于完善物業服務法律制度的研究成果日益豐富，但現有研究存在諸多不足：有的視野過于狹窄，缺乏對物業服務制度的整體思考；有的僅停留在宏觀層面，缺乏對具體制度的深入分析；有的對現行制度提出了中肯的批評，但對如何完善相關制度語焉不詳。在檢視已有研究的基礎上，筆者不揣淺陋，主要以城市住宅小區為對象，分析我國物業服務領域存在的問題并提出規制建議。

一、我國物業服務領域存在的問題

物業服務不僅關乎居民安居樂業，而且影響物業所在小區的市場價值。現實中，很多業主對自己居住小區的物業服務并不滿意，很多物業服務企業提出物業服務難做且利潤微薄，政府層面則認為物業服務難以監管，維護社區和諧的壓力大。具體而言，我國物業服務領域普遍存在以下問題。

1.業主大會召開難

以建筑物區分所有權為基礎的現代城市小區中，人們結成了生活共同體，物業服務也必然具有公共性。物業服務活動的順利開展，需要業主按照相關法律法規和業主大會通過的業主公約參與小區公共事務，政府相關部門對此要給予針對性指導。然而現實中，很多業主缺乏法治意識，政府部門又指導乏力甚至缺位，導致業主大會召開難，物業服務工作難以啟動或進一步開展。

2.業主委員會成立難、監督難

業主委員會是業主大會的常設機構和執行機構，是實現業主權利的載體。成立業主委員會是構建業主自治與物業服務企業專業管理相結合的物業服務機制的基礎，也是培育和規范物業服務市場的前提條件。現實中，由于很多小區業主大會召開難，導致其無法選舉成立業主委員會。由于缺乏有效的監督機制，怎樣使已成立的業主委員會規范化運作也是一個難題。實踐中有的業主委員會挪用住宅專項維修資金，有的擅自利用業主公共財產謀取私利，這類行為都亟待規制。

3.物業承接查驗流于形式

物業承接查驗是維護業主權利的重要環節。現實中，物業服務合同多由開發商在業主即將入住時以格式合同的形式發給業主，合同中的物業服務企業大都與開發商存在某種利益關系，并非業主自主選擇而定。由于物業服務合同締結過程中業主的意志缺位，導致物業承接查驗往往流于形式，為此后物業服務合同的履行埋下了隱患。

4.物業費收取難

物業費收取難的原因主要有三個方面：一是小區房屋存在某種瑕疵，業主與開發商及物業服務企業交涉無果后采取拒交物業費的形式進行抗議。二是物業費定價不透明，業主不能參與價格的形成，就以拒交物業費的形式表示不滿。三是物業服務存在某種瑕疵，或者雖然沒有瑕疵，但有的業主由于出國學習等原因沒有享受物業服務，因而拒交物業費。

5.住宅專項維修資金使用難、再籌集難

由于我國《物權法》等法律及相關法規對住宅專項維修資金的使用規定了比較復雜的程序，導致實踐中物業服務領域急需使用維修資金時難以及時獲取。另外，房屋等不動產的養護需要不斷投入后續維修資金，但現實中住宅專項維修資金的再籌集因相關制度缺失而難以進行。

二、我國物業服務的相關法律規范分析

以《物權法》第六章“業主的建筑物區分所有權”為基礎，以國務院頒布的《物業管理條例》為核心，以最高人民法院發布的《關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》《關于審理物業服務糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》以及國家發改委、建設部等部委出臺的行政規章為主要支撐，我國物業服務領域已經形成了一套較為完整的法律規范體系。在地方層面，有多個省（市、區）及大中城市出臺了物業服務專門立法或相關規范性文件。現有法律規范關于物業服務的規定可以從以下六個方面進行分析。

1.關于業主委員會

業主委員會作為原告的主體資格已由立法確認，但現有法律并沒有承認其作為被告的主體資格。之所以如此，可能是立法者考慮到業主委員會沒有獨立財產，不能獨立承擔民事責任。然而，從法理上講，“獨立承擔民事責任”并不是判斷一個組織是否具有法律上訴訟主體資格的前提條件，并且，業主委員會背后真正的權利義務主體是全體業主，全體業主完全有能力承擔業主委員會對外行為的法律后果。另外，業主委員會的存續、運行必須有相應的經費支持或財產保障，業主委員會成員也需要報酬激勵，現行立法對此未作規定。現行立法也沒有規定業主委員會的監督制度、法律責任制度等。

2.關于物業服務合同的締結

我國房地產市場上普遍存在母公司開發房產、子公司管理物業的情況，由此形成的物業服務合同違犯了相關法律規定，也違背了公平競爭原則。我國《物權法》第76條規定業主大會或業主委員會有選聘、解聘物業服務企業的權利，但缺乏物業服務在業主入住前后如何對接的具體規則，導致這一權利在現實中難以實現。

3.關于物業服務合同的履行

根據《物業管理條例》第29條，建設單位應在辦理物業承接查驗手續時向物業服務企業移交房產竣工驗收資料等文件，但沒有規定建設單位負有向業主委員會移交上述資料的義務。這一制度設計使業主的利益很難得到保障，成為現實中業主與開發商、物業服務企業之間矛盾沖突的深層次原因之一。endprint

我國《物權法》和《物業管理條例》對專項維修資金都有所規范，更細致的規定體現在國家建設部、財政部發布的《住宅專項維修資金管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）中。相關法律規范主要存在以下問題：（1）國家層面的立法位階低，地方性立法混亂。《管理辦法》只是部門規章，缺乏足夠的權威性和約束力。地方相關立法多體現為政府部門出臺的規范性文件，受立法水平限制和部門利益驅使，各地對住宅專項維修資金制度的規定存在一定的亂象和誤區。（2）原則性規定多，可操作性規范少，程序性規定存在缺陷。如《管理辦法》第21條規定建設單位和公有住房售房單位分攤維修費用，但缺乏具體的制度安排。該辦法關于專戶管理銀行根據建設主管部門的通知直接向維修單位劃轉維修資金的規定，忽略了業主大會、物業服務企業與維修單位之間的合同關系，可能加大業主或物業服務企業的維權風險。《物權法》和《物業管理條例》都明確規定維修資金的使用必須經房屋專有部分占小區建筑物總面積2/3以上且總人數占2/3以上的業主同意，《管理辦法》對此設置了復雜的審批程序，但缺乏科學細化的操作規則，導致現實中維修資金不能及時到位。（3）缺乏維修資金再籌集制度。根據《管理辦法》，業主分戶賬面住宅專項維修資金余額不足首期交存額的30%時應當對維修資金進行再籌集，但由誰來催促業主補交維修資金，業主拒不續交時怎么辦，這些問題《管理辦法》都未明確。

4.關于物業服務合同的解除

最高人民法院發布的《關于審理物業服務糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第8條規定：“業主大會按照物權法第七十六條規定的程序作出解聘物業服務企業的決定后，業主委員會請求解除物業服務合同的，人民法院應予支持。”該規定明確業主對物業服務合同有任意解除權。筆者認為，只有區分前期（業主入住之前）物業服務合同與普通物業服務合同，才能準確判定業主是否享有任意解除物業服務合同權。對于前者，由于業主沒有參與合同的訂立，為保障其意思自治，應賦予其任意解除合同的權利。對于后者，則不應賦予業主任意解除合同權。理由有二：一是物業服務合同是典型的有償商事合同，不應比照委托合同而賦予業主任意解除合同權。二是物業服務合同成立之后，物業服務企業通常會與他人訂立相關合同，賦予業主任意解除合同權會損害物業服務企業正當的預期利益。

5.關于物業服務的管理

物業服務除涉及私法關系外，還涉及政府與物業服務企業、業主之間的管理關系。我國有關物業服務管理的法律規范存在諸多不足：（1）有關政府指導的規定比較模糊。《物業管理條例》第10條規定，業主應當在縣級人民政府房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府的指導下成立業主大會，并選舉產生業主委員會。該規定沒有明確具體的指導規則，缺乏相關部門消極履行、不履行指導職責時的法律責任，因而不具有可操作性。（2）有關政府監管的規定存在缺陷。例如，《物業管理條例》規定符合條件的建設單位應當采取招投標方式選聘物業服務企業，但缺乏對招投標過程進行監督的具體規則，使得開發商可以輕易規避這一規定。又如，《管理辦法》中住宅專項維修資金的籌集、使用與管理涉及12個存在復雜法律關系的主體，勢必增加溝通、協調成本，加大監管難度。另外，按照《管理辦法》，建設主管部門和財政部門既是住宅專項維修資金代管機構又是其監管機構，這種職能重疊為相關機構濫用代管（監管）權力侵害業主權益打開了方便之門。《管理辦法》以“安全”為價值取向的監管理念沒有兼顧效率等價值目標，不利于住宅專項維修資金的保值增值。（3）有關政府對物業服務定價權限的規定不夠妥當。為落實《物業管理條例》的精神，國務院有關部委頒布了《物業服務收費管理辦法》《物業服務定價成本監審辦法（試行）》《物業服務收費明碼標價規定》等規范性文件，規定政府有關部門通過政府定價和政府指導價的方式對部分類型的物業服務收費實施干預。這些規定在一定程度上有利于減少爭議、維護業主利益。但是，市場經濟條件下政府對小區內的物業服務收費問題進行過多干預有所不妥，可能影響物業服務行業發展。

6.關于物業服務糾紛的處理

現行立法規定物業服務糾紛只能通過行政途徑或者司法途徑解決，這未免過于單一。物業糾紛具有發生頻率高、案件標的額小、容易引發群體性對抗等特點，這些糾紛全部通過行政途徑或者司法途徑解決很不現實。

三、完善我國物業服務法律制度的建議

1.建立健全業主委員會制度

第一，賦予業主委員會完全的訴訟主體資格。業主委員會的法律性質是物業服務立法不容回避的問題。建議改變現行立法在業主委員會主體資格問題上模棱兩可的態度，在《物業管理條例》中明確賦予業主委員會完全的訴訟主體資格——原告資格和被告資格。只有這樣，才能既維護業主的利益，又維護物業服務企業的利益。

第二，建立業主委員會運行經費保障制度和業主委員會委員報酬制度。可以通過對《物業管理條例》的修訂，明確規定：業主委員會的運行經費由全體業主按照其房屋專有部分占小區建筑物總面積的比例承擔；根據業主委員會委員的工作量和工作難度以及物業服務市場行情，給予其適當的報酬。

第三，建立業主委員會規范化運作制度。建議通過修訂《物業管理條例》等立法，建立健全業主委員會監督制度、工作記錄制度、信息公開制度、損害賠償制度。具體內容包括：業主委員會應當聽取業主對物業服務企業和業主委員會日常工作的意見和建議，接受業主的咨詢和監督；應當做好業主大會會議、業主委員會會議及物業服務中重要事項的記錄并妥善保管；要及時公布業主大會、業主委員會作出的決定和物業服務合同履行中的重要事項，定期公布住宅專項維修資金收支情況；對于業主委員會委員違犯法律法規或者在工作中造成業主權益損害的行為，依法請求其承擔賠償責任。

2.完善住宅專項維修資金制度

建議提升《管理辦法》的立法位階，改由國務院修改頒布。修訂后的《管理辦法》要簡化住宅專項維修資金的使用程序，建立住宅專項維修資金再籌集制度。為了提高住宅專項維修資金的使用效率，建議將其使用程序修改為經房屋專有部分占小區建筑物總面積1/2以上且總人數占1/2以上的業主同意。鑒于首期住宅專項維修資金對房屋終身維護而言遠遠不夠，建議規定：業主分戶賬面住宅專項維修資金余額不足首期交存額的30%時，應當對住宅專項維修資金進行再籌集；業主委員會為再籌集的催促人，業主拒不續交的，業主委員會可以訴請人民法院強制其交付。endprint

3.修改物業服務合同解除制度

最高人民法院發布的《關于審理物業服務糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第8條的規定不符合法理，可以修改為：如果業主大會在不具備法定或者約定解除條件的情況下解除物業服務合同，物業服務企業可以請求人民法院確認物業服務合同有效，或者請求賠償合同解除對其造成的損失，包括可得利益損失。為了配合這一建議的落實，應通過立法明確規定建設單位向業主委員會和物業服務企業移交物業相關資料的義務，并明確規定違反此項義務的法律責任。

4.完善物業服務管理制度

第一，完善物業服務的行政指導、監管制度。應當完善現行立法，明確規定政府相關部門對業主自治組織的指導義務，指導的內容包括：以培養成熟的業主自治組織為基點，指導業主召開業主大會，選舉成立業主委員會；協助業主自治組織制定切實可行的議事規則和決策制度；指導業主自治組織完善自治公約，培育業主的自治理念和談判博弈能力。

第二，改進物業服務定價制度。價格主管部門要改變傳統監管理念，盡可能讓當事人基于意思自治協商確定物業服務的價格。具體而言，應當從兩個方面完善物業服務定價制度：（1）厘定物業服務成本，適時調整物業費標準。對應當適用政府指導價的物業服務，要以服務成本為基礎，根據成本的變化及時調整收費標準，使物業費真實地反映物業服務的市場價值。（2）對業主委員會成立之前的物業服務實行收費核準制度。在業主委員會成立之前，業主無法與開發商進行談判博弈，為了防范開發商的道德風險，應要求其嚴格執行物業服務收費標準核準或備案制度。

5.建立物業服務糾紛人民調解制度

人民調解具有扎根基層、方便、快捷等特點，在化解物業糾紛方面有獨特優勢。建議將人民調解制度作為物業服務糾紛的“第一道防線”，通過人民調解將物業服務糾紛進行初步消化，以節約司法資源，緩解行政機關在矛盾調處方面的工作壓力。

參考文獻

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