共享發展理念下農村土地增值收益分配制度改革研究

徐美銀

摘 要：我國農村土地增值收益分配存在比例不合理、土地價值不能充分實現、管制過度造成效率損失、土地發展權缺失、農民土地權益得不到充分保障、分配觀念偏差等問題。共享發展理念與農村土地增值收益分配之間存在著較強的關聯性，需要以共享發展理念指導農村土地增值收益分配制度改革，樹立“漲價歸民、地利共享”的觀念，合理設計農村土地增值收益共享分配機制；改革農村土地產權制度，賦予農民家庭完整的土地承包經營權，保證農民公平分享土地增值收益；建立健全農村土地法律體系，依法保障農民和農村集體等產權主體的土地增值收益。

關鍵詞：農村土地增值收益；共享發展；分配制度

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）09-0033-06

長期以來，我國農村土地增值收益分配問題一直沒有得到很好解決，成為制約農業發展、農民增收、農村進步的重要因素，引起了決策部門和社會各界的普遍關注。在大量農業轉移人口市民化背景下，需要盡快合理設計農村土地增值收益分配機制，保證土地增值收益能夠為農業轉移人口市民化提供重要的資本支持。黨的十八大報告明確提出，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。黨的十八屆三中全會再次強調，保障農民公平分享土地增值收益。2015年11月中共中央、國務院《深化農村改革綜合性實施方案》提出，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。由此可見，在我國經濟發展進入新常態的轉型關鍵期，中央已經充分認識到改革農村土地增值收益分配制度的重要性和緊迫性，也為農村土地增值收益分配制度改革指明了方向。

黨的十八屆五中全會強調，堅持共享發展，堅持發展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。共享發展理念與農村土地增值收益分配之間存在著密切的關聯性，一方面，農村土地產權的有效分割，決定了相關產權主體應該共享土地增值收益，農村土地增值收益需要在國家、地方政府、農村集體、農民家庭和開發企業之間合理分配；另一方面，只有合理分配農村土地增值收益，才能提高相關產權主體的積極性，有效推進城鎮化和農業轉移人口市民化進程，優化配置農村土地資源，增加農村土地增值收益，最終真正實現共享發展。因此，在“十三五”時期，需要在共享理念下改革農村土地增值收益分配制度，保證土地增值收益在相關主體之間合理分配，逐步提高農民個人的收益分配比例，使土地增值收益成為農業轉移人口市民化的重要資本。

一、我國農村土地增值收益分配存在的主要問題

（一）農村土地產權界定模糊，土地增值收益分配不合理

我國農村土地產權存在著多方面的模糊之處，主要表現在以下幾個方面。其一，正式規則的“有意模糊性”。我國農村土地制度涉及眾多的利益相關者，在分權化背景下，為了給地方政府自主決策留下空間，中央在正式規則方面可能會有意模糊化。中國農村改革取得成功的關鍵在于中央政府經常將本該成綱成條、沒有任何歧義的農村土地產權制度隱藏在模棱兩可的迷霧之中，即有意的制度模糊性（Ho，2005）。①從農村土地產權結構看，在土地所有權、收益權和處置權等方面，正式規則都存在有意模糊性。其二，產權界定方面的“公共域”。產權理論指出，產權界定不可能完全清晰，會存在一定的“公共域”，即產權的模糊區域。②我國農村土地產權存在著多方面的公共域。其三，漸進式實施特征下的模糊性。我國漸進式改革邏輯決定了農村土地制度的漸進性實施特征，即在保證大方向一致的前提下，實施進度可以逐步推進，并允許地方政府根據實際情況調整實施進度。我國農村土地產權界定方面的模糊性，導致土地增值收益分配過程中存在著明顯的動態博弈關系，由于利益主體所處的博弈地位存在差異，最終導致土地增值收益分配不合理，政府利用自身的行政權力優勢獲取了大部分收益，用地企業則利用自身的談判優勢地位獲取了可觀收益，農民處于博弈弱勢地位只能得到小部分收益。據有關實地調研結果表明，被征土地收益分配比例，地方政府占20%—30%，企業占40%—50%，村級組織占25%—30%，農民僅占5%—10%。③

（二）農村土地產權權能不完整，土地價值不能得到充分實現

我國農村土地制度改革是漸進式實施的，基本安排是將土地所有權與土地承包經營權分開，農村集體擁有土地所有權，農民家庭依法承包經營土地。在農民的土地承包經營權方面，其內涵是逐步增加的，從最初的土地占有權、農業生產用途使用權，到后來的農業用途范圍內的轉讓權及其收益權、土地被征用以后的低價補償權。應該說，這種農村土地產權漸進式實施特征既符合產權演化的基本規律，也適應我國漸進式改革戰略，能夠在減少交易費用的前提下順利推進改革，總體上取得了良好的制度績效。然而，漸進式實施方式也導致農村土地產權權能不完整，突出表現在農地轉用權、抵押擔保權、土地增值收益分配權等方面，致使土地的財產價值不能得到充分實現。究其原因，一方面是由于制度變遷動力不足，農民雖然數量眾多，但一致行動力不夠，不能在制度博弈中獲得有利于自身的均衡結果；另一方面是由于既得利益者的抵制。在大量農業轉移人口市民化背景下，農民已經不滿足于土地的生產性價值、保障性價值，而對土地的財產性價值、增值性價值提出了迫切要求。但是，這些新的、合理的土地價值需求在現有的土地產權安排下卻不能充分實現，存在著農民制度需求與實際制度供給之間的內在張力。

（三）對農村土地實行多重管制，造成效率損失

在城鄉分治的二元體制下，政府對農村土地實行了所有制管制、用途管制和規劃管制。④這些管制措施雖然在一定制度環境下發揮了支持國家城鎮化建設、保護耕地、防止農地過度非農化等作用，但卻造成了較大的效率損失。其一，農村土地所有制管制規定城鎮土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，兩者在權利內涵上存在很大差別，國家所有土地的產權強度遠高于集體所有土地，相應地，集體土地與國有土地不能實現同地、同權、同價，存在明顯的價值歧視，人為抑制了集體土地的價值實現程度，對農民家庭的土地權益造成了侵害。其二，嚴格的農村土地用途管制通過劃定土地用途區，確定土地使用限制條件，嚴格限制農用地轉為建設用地。由于政府壟斷了農地非農化過程中的征地權，加之征地制度本身存在缺陷，最終導致農村集體和農戶家庭不能合理獲取土地轉用過程中的合理收益，也導致地方政府濫用土地征用權隨意擴大土地征用面積獲取土地增值收益。其三，地方城市政府利用土地規劃權力，通過行政區劃調整和城市規劃修編等渠道來擴展城市發展空間，將原本屬于農村集體的土地轉化為國有城市土地，人為地推進了城鎮化進程，卻造成農村版圖縮小、農業發展空間受限、農民土地價值減少等問題。endprint

（四）沒有明確建立土地發展權制度，農村土地征收存在著土地發展權缺失

土地發展權是將土地變更為不同使用性質的權利，是對土地進行再開發的權利。關于土地發展權的來源及其法律屬性，學界至今仍然存在爭論，有的學者強調土地發展權是土地所有權的一種派生權利⑤，有的學者則認為土地發展權與國家土地管制直接相關⑥。相應地，在農村土地用途改變所產生的發展增值收益分配方面，也存在著“漲價歸公論”和“漲價歸農論”等不同觀點。實際上，我國還沒有明確建立起土地發展權制度，在農村土地征收過程中存在著明顯的土地發展權缺失。其一，農村土地征收補償不到位。在農地征收補償方面，以往的所有法律規定都堅持一個原則，即按照土地原用途進行補償，就導致農村土地征收補償標準明顯偏低，沒有考慮土地發展權對價，這在快速城鎮化、大量農地非農化背景下，是極不合理的。其二，土地征收程序不合理。雖然現有法律規定了土地征收的申請、審批、公告、實施等程序，但在實際運行中，作為土地發展權重要主體的農民，并沒有真正獲得廣泛的參與權、知情權等，實際上被排除在土地再開發的決策之外。其三，土地征收機制不健全。以往的農村土地征收機制具有強烈的行政命令色彩，在征地計劃、征地程序、征地補償等方面，行政權力都發揮著重要作用，沒有充分引入市場機制，讓農民、農村集體等土地發展權主體通過平等談判參與土地征收決策、公平分享土地發展增值收益。

（五）法律制度不健全，農民土地權益得不到充分保障

目前，我國農村土地的法律制度和政策規定還不夠健全，對農民家庭正當的土地權益保障不力。在城鎮化快速推進、大量農業轉移人口市民化背景下，許多農民進入城鎮工作生活，迫切需要合理處置土地，充分實現土地的財產價值，為市民化提供必要的資本支持。然而，迄今為止，我國在法律政策方面還沒有對農民土地退出作出明確、合理規定，仍然沿襲了原有的、不盡合理的法律規定。按照現行法律，土地承包經營權退出途徑主要有兩個：一是無償自愿交回。《農村土地承包法》第29條規定，承包期內，承包方可以自愿將承包地交回發包方，但不得再要求承包土地。自愿交回承包地，農戶不會得到補償。顯然，在土地價值逐步顯現化的背景下，理性的農戶大多不會選擇自愿交回承包地。二是有償轉讓。《農村土地承包法》第41條規定，經發包方同意，承包方可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶。2014年中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》也明確提出，鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。農戶轉讓土地雖然可以依法得到一定的流轉收益，但是由于農村土地流轉市場化程度不高，導致農村土地流轉價格不高，沒有充分體現土地的財產價值，最終大部分農戶選擇以轉包、出租等方式流轉土地，而不會選擇轉讓土地。顯然，以上兩種承包地退出途徑，沒有充分體現土地承包經營權的物權屬性，沒有充分實現土地的財產價值，需要通過頂層設計，建立合理的土地承包經營權有償退出機制。

（六）土地增值收益分配觀念存在偏差，增值收益分配缺乏規制

在土地增值收益分配方面，主導性的觀點是“漲價歸公”論，認為土地增值收益應該全部或者絕大多數歸國家和政府所有。實踐中，政府壟斷了土地征收權和增值收益分配權。最早提出土地“漲價歸公”論的美國政治家亨利·喬治認為，土地價值提高是全社會共同努力的結果，土地增值應該歸全社會所有。孫中山先生也主張土地“漲價歸公”，實行“平均地權”。然而，我國現階段在土地增值收益分配方面堅持和實施的“漲價歸公”論卻與亨利·喬治的理論初衷不同，也沒有完全貫徹孫中山先生提出的“漲價歸公”主張。一是對“公”的理解發生了偏差。亨利·喬治、孫中山先生提出“漲價歸公”，實質上是主張土地增值收益由全社會共享，避免由土地所有者獨享。但是，我國土地增值收益分配實際上是“漲價歸政府”，政府壟斷了絕大部分土地增值收益。二是誤讀了“漲價歸公”的真正內涵。亨利·喬治和孫中山先生提出，國家通過土地增值稅形式獲取一定的土地增值收益，用于社會福利事業，實現“地利共享”“地利民享”。然而，我國土地增值收益實際上成了地方政府“土地財政”的重要來源。從2008年開始，土地出讓收益一半以上用于城市建設，只有不足30%部分用于公共事業。⑦

二、以共享發展理念指導農村土地增值收益分配制度改革

（一）樹立“漲價歸民、地利共享”的觀念，合理設計農村土地增值收益共享分配機制

1.樹立“漲價歸民、地利共享”的觀念

農村土地增值收益實質上來源于全社會的共同努力，因此，農村土地增值收益應該由全體公民共同分享，實現“漲價歸民、地利共享”。一方面，要正確理解“漲價歸公”的本質內涵。“漲價歸公”的本質內涵應該是土地增值收益真正由全社會共享，用于增進社會福利，即實現“漲價歸民”。喬治·亨利提出“漲價歸公”，設想政府通過征收土地增值稅獲得土地增值收益并用于改善社會福利；孫中山先生提出的“平均地權”思想，最終目標是讓社會大眾公平分享土地增值收益及社會發展成果。在實踐中，多數國家或地區對土地增值收益普遍采取“公私兼顧”的分配方式，并且發展出一套利用土地增值收益進行城市建設和公共物品提供的政策工具，即在法定規劃下，將土地所有者的土地分為三部分，一部分用于公共物品的提供，一部分用于溢價從事基礎設施建設，一部分由土地所有者從城市更新和土地價值提升中受益。⑧另一方面，要結合我國實際，真正實現“漲價歸民”。當前，我國已進入全面建成小康社會的關鍵時期，中央明確提出工業反哺農業、城市支持農村的發展戰略，農村土地增值收益分配應充分照顧農民利益，保證土地增值收益真正用于支持農業發展、增加農民收入、更新農村面貌，使農村土地增值收益成為推動新型城鎮化、有序實現農業轉移人口市民化的重要支持資本。

2.合理設計農村土地增值收益共享分配機制

黨的十八大以來，中央多次提出，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高農民在土地增值收益中的分配比例。我國農村土地增值收益分配機制設計，要根據增值收益來源，選擇合理的收益分享模式，確定各個主體的收益分享程度，并且保證分享機制具有動態適應性，能夠適應制度環境的變化。endprint

其一，分析農村土地增值收益來源。大致可以分為兩類，一類是由于投資或改良導致的土地“人工增值”，另一類是自然因素導致的“自然增值”。其二，確定土地增值收益分配原則。“人工增值”由投資主體獲得，“自然增值”采取“漲價歸民、地利共享”。其三，選擇收益分享模式，保證全社會共享農村土地“自然增值”。可供選擇的收益分享模式有財政分享型、談判型和產權分享型等。我國現階段，農地轉用增值收益分配大多采取財政分享型，給予農民、農村集體等土地產權主體一定數量的貨幣補償。然而，這種分配方式存在補償標準偏低等缺陷。在農村土地增值收益分配過程中，可以逐步引入談判協商機制，讓農民直接參與收益分配決策，在法律框架內合理主張自身權益。未來的農村土地增值收益，應借鑒其他國家或地區的成功經驗，采取產權分享型模式，即將轉用土地劃分為產權明確的三部分，分別用于公共物品的提供、溢價從事基礎設施建設、由土地所有者從城市更新和土地價值提升中受益。產權分享型的最大優點在于，各個主體的產權邊界清晰，可以運用市場機制調節收益分配。其四，合理確定相關主體的收益分享程度。農村土地增值收益分配的相關主體包括政府、農村集體、農民、用地企業及社會公眾，需要從分享廣度和分享深度兩方面合理確定各主體的收益分享程度，尤其要保護農村集體和農民家庭的收益。其五，共享分配機制要具有一定彈性，能夠適應制度環境變化對土地增值收益分配提出的新要求，減少收益分享偏差。

（二）改革農村土地產權制度，賦予農民家庭完整的土地承包經營權

1.實現土地所有權、承包權、經營權三權分置

盡快完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，真正實現確權到戶到地。同時要堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置。其一，堅持農村土地集體所有權。統一現有的法律規定，以農民集體經濟組織成員權利為核心，明晰農村土地集體所有權歸屬。具體而言，以新一輪深化農村集體產權制度改革為契機，規范、統一現有的法律規定，在明晰農村集體經濟組織成員資格和范圍的基礎上，明確規定農村土地集體所有權由農村集體經濟組織成員共同所有，消除正式規則方面的模糊性。其二，穩定農戶土地承包權。明確農村土地承包權是農民擁有的法定權利，是一種次級所有權。⑨以土地確權登記頒證為基礎，將土地承包權作為農戶家庭的一項重要物權加以規定，積極探索農村土地承包關系長久不變的實現形式。其三，放活土地經營權。堅持依法、自愿、有償原則，鼓勵農戶以多種方式流轉承包地，穩步推進土地經營權抵押、擔保試點，賦予土地經營者更大的自主權。

在三權分置改革過程中，一方面，要明確規定三者的權利主體、權利內涵，清晰界定三者的權利邊界，減小產權界定“公共域”。另一方面，要逐步完善農村土地產權權能，賦予農民家庭完整的土地承包經營權，實現土地的財產價值，將土地作為農戶家庭重要的財產來源，切實增加農民收入。

2.逐步建立土地發展權制度

在工業化和城鎮化快速推進過程中，土地發展權成為一項重要權利，可以為權利主體帶來土地增值收益。長期以來，我國農村土地用途變更一直受到政府嚴格的行政管制，征地成為農地改變用途的唯一合法途徑，僅僅按照原用途對被征地農民進行補償。為了提高征地補償標準，需要將“原用途補償”改為“公平補償”，逐步建立農村集體土地發展權制度，將土地發展權對價計入征地補償。

在農村集體土地發展權制度建設方面，我國可以借鑒美國的做法，規定農村集體土地發展權歸農民集體。美國的土地發展權制度規定，土地發展權是一項重要的處分權，歸原土地所有者所有，可以與土地所有權分離而單獨處置。美國土地發展權制度在合理分配土地增值收益、提高土地所有者保護土地積極性等方面取得了良好效果。我國實行國有土地發展權歸國家所有、農村集體土地發展權歸農民集體所有，既可以保障農村集體和農民家庭依法公平分享土地發展增值收益，也可以極大地調動農民保護土地的積極性，有效保護耕地。

在此基礎上，以土地發展增值收益共享作為基本要義，遵循“自然公正”法則，規范征地程序，改革補償制度，逐步建立市場交易機制。其一，規范征地程序。在嚴格限定公共利益目標的前提下，完善征地過程的公開、公平、公正程序，保證農民和農村集體等權利主體的知情權、參與權和決策權，防止政府或特殊利益集團的尋租行為。其二，改革征地補償制度。充分考慮土地的未來發展增值收益，將土地發展權對價計入征地補償，保證農民和農村集體從土地發展增值收益中獲得“公平補償”。其三，逐步建立土地發展權市場交易機制。允許地方政府進行土地發展權轉移創新試驗，逐步引入市場機制，使土地發展權交易價值市場化。

3.逐步建立城鄉統一的建設用地市場

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將“建立城鄉統一的建設用地市場”作為“建設統一開發、競爭有序的市場體系”的重要組成部分，充分顯示了推進土地市場化改革的重要性。在城鄉一體化建設、深化戶籍制度改革、有序推進農業轉移人口市民化等重大發展戰略背景下，需要采取措施逐步消除城鄉土地二元分離格局，賦予農村集體土地與城市國有土地同等權利，充分運用市場機制，實現同地、同權、同價。

首先，逐步減少對農村土地的不當管制。國家應該在土地管制與農村發展之間尋求平衡，合理確定對農村土地的管制程度。現階段，我國對農村土地的管制強度過高，限制了農村發展，需要進行改革。其一，通過深化改革農村集體產權制度，明確農村集體土地所有權主體，賦予農民家庭完整的土地承包權，減少對農村集體土地的所有制管制程度。其二，通過建立農村土地發展權制度，將農村土地發展權明確界定給農村集體，并逐步建立土地發展權市場交易制度，建立耕地保護基金，科學確定對農村土地的用途管制程度。其三，對土地規劃的主體、權限、程序等進行明確規定，限制地方政府濫用規劃權不當占有農地，保證土地規劃的科學性，弱化對農村土地的規劃管制。

其次，以集體經營性建設用地制度改革為突破口，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。中央《深化農村改革綜合性實施方案》明確指出，允許農村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規劃、用途管制和依法取得前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規則和土地增值收益合理分配機制。土地市場建設涉及面廣，需要通過試點、分步驟實施。第一步，以現有存量土地為改革對象，允許存量農村集體建設用地入市交易，享有與國有建設用地同等權利，并通過市場機制逐步實現同價。第二步，與征地制度改革配套進行，嚴格限定公益性質的征地權，逐步引入市場機制應用于經營性質用地的農地轉用，在國家、集體、個人之間合理分配土地增值收益。endprint

（三）建立健全農村土地法律體系，依法保障農民和農村集體等產權主體的土地增值收益

構建農村土地法律體系，堅持共享發展，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，依法保障農民和農村集體的土地增值收益，有效喚醒土地這個中國最大的沉睡資本⑩，為“十三五”全面建成小康社會提供重要的資本支持。其一，修訂相關法律，保證法律的統一性。主要工作包括兩方面：一是要對有關農村土地征用的法律規定進行修訂，嚴格限定公共利益的征地范圍，規范征地程序，提高征地補償標準，保證農村集體和農民個人獲得公平補償；二是要明確規定農村集體土地的所有權主體及內涵，避免不同法律對土地所有權主體的矛盾規定，保證農村集體成員真正擁有土地所有權，積極探索以穩定承包關系為基礎的土地所有權實現形式。其二，完善相關法律，按照落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的基本方向，在法律層面清晰界定產權主體的權利邊界，賦予農民家庭完整的土地承包經營權，尤其要逐步賦予農戶土地抵押擔保權、有償退出權等資本化權利。其三，按照市場化改革的基本取向，通過法律規定政府的權利邊界，逐步建立城鄉統一的土地市場，使市場在土地資源配置中起基礎性作用，通過有序競爭的市場交易充分實現農村土地的多元化價值。

三、總結和展望

2016年中央一號文件再次強調，牢固樹立和深入貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，適當提高農民集體和個人分享的增值收益。在全面深化改革的大背景下，需要以產權制度改革為重點，順利開展土地確權登記頒證等基礎性工作，按照堅持集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的基本方向，一方面賦予農戶家庭完整的土地承包經營權，尤其在新的制度環境下，賦予農村土地抵押擔保權、有償退出權等資本化權利，充分實現土地的財產性價值，為農業轉移人口市民化提供必要的資本支持；另一方面加快建設城鄉統一的建設用地市場，逐步減少國有土地與集體土地的權利差異，最終實現同地、同權、同價，并通過市場機制實現土地價格，合理分配土地增值收益，統一配置城鄉土地資源。在全面推進依法治國方針指導下，建立完善我國土地法律體系，強化對農村土地承包經營權的物權化保護，限定政府的權力邊界，依法保護農戶正當的土地權益，保障農民家庭和農村集體共享土地發展增值收益的權利。“十三五”時期，需要以新型城鎮化建設為推手，充分實現土地的多元化價值，由相關主體共享農村土地增值收益，協調推進“人口城鎮化”與“土地城鎮化”。

注釋

①[荷]何·皮特：《誰是中國土地的擁有者——制度變遷、產權和社會沖突》，林韻然譯，社會科學文獻出版社，2014年，第96頁。

②羅必良：《農地產權模糊化：一個概念性框架及其解釋》，《學術研究》2011年第12期。

③褚培新、唐鵬：《農地征收與供應中的土地增值收益分配機制創新——基于江蘇省的實證分析》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2013年第1期。

④劉守英：《中國城鄉二元土地制度的特征、問題與改革》，《國際經濟評論》2014年第3期。

⑤陳柏峰：《土地發展權的理論基礎與制度前景》，《法學研究》2012年第4期。

⑥張鵬、高波、葉浩：《土地發展權：本質、定價路徑與政策啟示》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2013年第4期。

⑦邵挺：《打破“漲價歸公”的神話》，《中國發展觀察》2015年第7期。

⑧劉守英：《直面中國土地問題》，中國發展出版社，2014年，第222—223頁。

⑨唐忠：《中國農村土地制度：爭議與思考》，《世界農業》2015年第1期。

⑩[秘魯]赫爾南多·德·索托：《資本的秘密》，王曉冬譯，江蘇人民出版社，2001年，第5—6頁。endprint