鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制：進(jìn)展與深化

李俊

摘 要：浙江省作為全國(guó)首批黨代會(huì)常任制改革試點(diǎn)省份，率先響應(yīng)黨的十八大提出的要求，在全省全面試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制。在連續(xù)三年多的制度實(shí)踐中，浙江省圍繞組織動(dòng)員、年會(huì)內(nèi)容、保障監(jiān)管等方面來(lái)落實(shí)黨委的管黨責(zé)任、激活黨代表主體意識(shí)，助推年會(huì)制落地，取得了積極的進(jìn)展，同時(shí)也存在各地推行力度不平衡、黨代會(huì)目標(biāo)定位模糊、黨代表作用發(fā)揮不夠、制度空轉(zhuǎn)缺乏效力等問(wèn)題。深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制改革，需要圍繞主體性和嚴(yán)格性、黨務(wù)性和公共性、代表性和專業(yè)性、操作性和銜接性等方面，繼續(xù)傳導(dǎo)黨建責(zé)任，突出年會(huì)功能，增強(qiáng)黨代表履職能力，明確年會(huì)制度運(yùn)行流程，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)運(yùn)行質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)；年會(huì)制；改革；浙江

中圖分類號(hào)：D262文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）09-0018-05

作為中國(guó)共產(chǎn)黨最大的制度優(yōu)勢(shì)，民主集中制是中共黨內(nèi)民主制度體系的根本制度支撐，而黨的代表大會(huì)制度則是推進(jìn)黨內(nèi)代議制民主的基本制度，也是實(shí)現(xiàn)民主集中制的具體制度。“實(shí)行民主集中制，最終就是集中到黨的代表大會(huì)制度。”①在中國(guó)共產(chǎn)黨的制度實(shí)踐中，黨代會(huì)常任制曾作為一個(gè)創(chuàng)造性的設(shè)計(jì)被提出，后來(lái)由于多種因素的影響而被中斷，直到黨的十三大被重新提上日程，成為完善黨的代表大會(huì)制度的一個(gè)改革方向延續(xù)至今，此后的歷次全國(guó)黨代會(huì)在繼續(xù)給予堅(jiān)持的同時(shí)，不斷釋放改革新空間。比如黨的十八大明確提出“試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制”就是其中一個(gè)具體的方向。遵照中央精神，作為中共中央組織部1988年首批黨代會(huì)常任制改革試點(diǎn)的省份，浙江省在全國(guó)率先響應(yīng)，于2012年底在全省全面試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制。目前，浙江全省929個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部試行黨代會(huì)年會(huì)制。②經(jīng)過(guò)連續(xù)三年多的制度實(shí)踐，浙江省在取得積極進(jìn)展、積累豐富經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)不少問(wèn)題。研究總結(jié)浙江省推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制的改革歷程，不僅有助于在實(shí)踐領(lǐng)域繼續(xù)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制的運(yùn)行質(zhì)量，而且在理論層面也將進(jìn)一步豐富學(xué)界對(duì)于完善黨的代表大會(huì)制度的改革認(rèn)知。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制：浙江的主要實(shí)踐

2012年12月，中共浙江省委十三屆二次全會(huì)根據(jù)黨的十八大提出的“試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制”重要精神，以浙江省黨代會(huì)常任制改革積累為基礎(chǔ)，決定在全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行黨代會(huì)年會(huì)制。三年多來(lái)，浙江省通過(guò)加強(qiáng)組織動(dòng)員、規(guī)范年會(huì)內(nèi)容、強(qiáng)化保障監(jiān)管等多舉措來(lái)落實(shí)黨委的管黨責(zé)任，激活黨代表的主體意識(shí)，引導(dǎo)和推動(dòng)年會(huì)制的落地。③

1.加強(qiáng)組織動(dòng)員，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制由“個(gè)體試驗(yàn)”轉(zhuǎn)向“集體行動(dòng)”

對(duì)于浙江而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制并不是新鮮事物。20世紀(jì)90年代初，臺(tái)州市椒江區(qū)在試行縣級(jí)黨代會(huì)常任制基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆，在所屬11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面試行黨代會(huì)常任制。后來(lái)，紹興、金華、舟山、寧波、溫州、麗水等地也跟進(jìn)探索。截至2012年5月，浙江全省共有711個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行黨代會(huì)年會(huì)制，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的77%。雖然已有為數(shù)不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在試行，不過(guò)這一階段的探索更多體現(xiàn)為“無(wú)組織的個(gè)體試驗(yàn)”，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有來(lái)自上級(jí)的統(tǒng)一部署，主要建立在各地自我認(rèn)識(shí)、自我意愿和自我行為的基礎(chǔ)上，直到后來(lái)浙江省決定全面推開(kāi)，才轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝薪M織的集體行動(dòng)”。在這一輪的實(shí)踐中，浙江借助于組織優(yōu)勢(shì)，通過(guò)責(zé)任傳導(dǎo)、議程引導(dǎo)、過(guò)程督導(dǎo)等強(qiáng)有力的舉措，主動(dòng)介入、動(dòng)員和推進(jìn)各地的工作。一是加強(qiáng)責(zé)任傳導(dǎo)，將推進(jìn)年會(huì)制作為落實(shí)管黨治黨責(zé)任的重要內(nèi)容。浙江省委制定統(tǒng)一的規(guī)范性指導(dǎo)文件，將工作支持和推進(jìn)情況納入地方黨委履行黨建主體責(zé)任的目標(biāo)考核中，各地方黨委再具體制定實(shí)施細(xì)則，層層傳導(dǎo)主體責(zé)任。二是注重議程引導(dǎo)，以點(diǎn)促面有序推進(jìn)。浙江省每一年會(huì)先行選擇若干個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行點(diǎn)上示范，以此進(jìn)行民主訓(xùn)練并引導(dǎo)面上工作。比如2016年浙江省紹興市的試點(diǎn)定在嵊州市三界鎮(zhèn)。2015年12月21日，中共三界鎮(zhèn)第十二屆代表大會(huì)第六次會(huì)議舉行，當(dāng)天紹興市各縣、市（區(qū)）和嵊州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及相關(guān)部門人員列席會(huì)議，現(xiàn)場(chǎng)熟悉、感受相關(guān)的會(huì)議議程。④三是強(qiáng)化過(guò)程督導(dǎo)，提高工作規(guī)范化水平。在觀摩示范點(diǎn)的基礎(chǔ)上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年會(huì)工作由當(dāng)?shù)亟M織部門全程督導(dǎo)，在具體的環(huán)節(jié)和事務(wù)上及時(shí)把關(guān)。比如衢州市衢江區(qū)成立由組織部部務(wù)會(huì)議成員和科室長(zhǎng)任組長(zhǎng)的5個(gè)年會(huì)督導(dǎo)小組，采取“會(huì)前統(tǒng)籌、會(huì)中參與、會(huì)后研判”的步驟，對(duì)全區(qū)21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、辦事處）黨代會(huì)年會(huì)工作進(jìn)行綜合督導(dǎo)，嚴(yán)格把關(guān)年會(huì)各項(xiàng)議程。⑤

2.規(guī)范年會(huì)內(nèi)容，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表由“榮譽(yù)代表”轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)代表”

過(guò)去由于實(shí)行黨代會(huì)非年會(huì)制，黨代表議事參政的正式機(jī)會(huì)不多，導(dǎo)致“一次性代表”“榮譽(yù)性代表”成為不少旁觀者包括部分黨代表自己的一種感知。為了改變這種印象，浙江省根據(jù)中央的要求，著重從規(guī)范年會(huì)內(nèi)容上入手，通過(guò)富有“含金量”的年會(huì)議程來(lái)提升黨代表的“價(jià)值感”，從“榮譽(yù)代表”轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)代表”。對(duì)于年會(huì)內(nèi)容，浙江省委明確提出了三項(xiàng)“規(guī)定動(dòng)作”：聽(tīng)取和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委工作報(bào)告，聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子成員述職述廉、進(jìn)行民主評(píng)議和測(cè)評(píng)以及開(kāi)展代表提案。各地在執(zhí)行的過(guò)程中也盡可能地通過(guò)細(xì)節(jié)的完善來(lái)提高三個(gè)規(guī)定動(dòng)作的質(zhì)量。比如為了突出黨委報(bào)告的黨建特色，臺(tái)州市規(guī)定黨委報(bào)告關(guān)于黨的內(nèi)容必須占到三分之一，年會(huì)的內(nèi)容側(cè)重于對(duì)黨委“干什么”作出明確說(shuō)明，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題作出決議，對(duì)黨的建設(shè)具體抓什么作出部署。為了提高述職述廉的效率，德清縣禹越鎮(zhèn)建立完善的“432”述職制度，要求“兩委”委員簡(jiǎn)明扼要地報(bào)告最能體現(xiàn)自己能力實(shí)績(jī)的四項(xiàng)主要工作，提出自己最不滿意的一項(xiàng)工作和繼續(xù)提高的一個(gè)方面。為了提升提案價(jià)值，浦江縣虞宅鄉(xiāng)等地推行代表提案“直通車”，鄉(xiāng)黨委委員現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)領(lǐng)代表提案等等。⑥除了三項(xiàng)規(guī)定動(dòng)作之外，浙江省也鼓勵(lì)各地積極創(chuàng)新“自選動(dòng)作”，類似代表大會(huì)發(fā)言、代表詢問(wèn)、票決黨內(nèi)重要事項(xiàng)等都是各地開(kāi)動(dòng)腦筋的創(chuàng)新成果。比如縉云縣大洋鎮(zhèn)等地在每年的黨代會(huì)年會(huì)上，由黨代表根據(jù)鎮(zhèn)黨委事先提供的“項(xiàng)目庫(kù)”，最終票決產(chǎn)生年度實(shí)事項(xiàng)目作為鎮(zhèn)黨委政府的中心工作。endprint

3.強(qiáng)化保障監(jiān)管，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表由“被動(dòng)履職”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)履職”

黨代會(huì)年會(huì)要想取得實(shí)效，關(guān)鍵是黨代表要有“主角”意識(shí)，在會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后各個(gè)環(huán)節(jié)都能以“主人翁”的姿態(tài)積極介入。之前由于黨代表的兼職身份加上相關(guān)制度保障的缺失，黨代表的履職意識(shí)不夠強(qiáng)烈，像參會(huì)議政或是平常的代表小組活動(dòng)，往往都是在組織的安排下被動(dòng)參與，效果不太理想。現(xiàn)在黨代表任期制的推行以及黨代會(huì)年會(huì)制的試行，為改變這種局面提供了契機(jī)。浙江省圍繞著黨代表行權(quán)，通過(guò)正向保障、逆向監(jiān)管來(lái)引導(dǎo)黨代表主動(dòng)履職。一方面是從權(quán)利的維度通過(guò)搭建平臺(tái)、創(chuàng)設(shè)條件、完善保障來(lái)正面調(diào)動(dòng)黨代表積極性。比如，為了進(jìn)一步落實(shí)黨代表監(jiān)督權(quán)，秀洲區(qū)油車港鎮(zhèn)探索實(shí)行黨代表認(rèn)領(lǐng)督辦實(shí)事項(xiàng)目，確保實(shí)事能夠按時(shí)落實(shí)辦結(jié)。為了落實(shí)黨代表的知情權(quán)和參與權(quán)，寧波市鄞州區(qū)探索建立“雙詢”（重要事項(xiàng)征詢黨代表和黨代表詢問(wèn)重要事項(xiàng)）制度，搭建黨代表參政議政平臺(tái)。通過(guò)組建“黨代表議事團(tuán)”，在大事要事決策之前，事先聽(tīng)取黨代表議事團(tuán)的意見(jiàn)和建議；反過(guò)來(lái)，1個(gè)代表組或10名以上代表聯(lián)名可以就黨代會(huì)有關(guān)決議和黨員群眾關(guān)注的重點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，以書面形式向黨委提出詢問(wèn)。鎮(zhèn)黨委接到代表的詢問(wèn)書后，必須在一個(gè)月內(nèi)作出書面答復(fù)。另一方面是從義務(wù)的維度通過(guò)強(qiáng)化代表意識(shí)、監(jiān)督代表行為來(lái)倒逼代表履職盡責(zé)。比如舟山市岱山縣全面推行黨代表述職評(píng)議機(jī)制，通過(guò)黨員群眾評(píng)議“打分”來(lái)加強(qiáng)對(duì)黨代表的管理和監(jiān)督。天臺(tái)縣白鶴鎮(zhèn)探索實(shí)行“黨代表進(jìn)選區(qū)服務(wù)日”制度，將每月10日定為固定服務(wù)日，要求黨代表每年走訪慰問(wèn)選區(qū)黨員群眾不少于100戶，解決群眾生產(chǎn)生活困難實(shí)事不少于10件，領(lǐng)辦實(shí)事一件以上，撰寫代表建議兩份以上，最終鎮(zhèn)黨委將具體完成情況作為黨代表年度履職考核的重要內(nèi)容。⑦

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制試行中存在的問(wèn)題

通過(guò)三年的制度實(shí)踐，浙江省各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制有了更多的體會(huì)和認(rèn)識(shí)，黨代表的角色意識(shí)、年會(huì)的功能價(jià)值得到一定程度地激活和顯現(xiàn)。與此同時(shí)，不容忽視的是，這場(chǎng)自上而下的“集體行動(dòng)”在推進(jìn)的過(guò)程中也暴露出不少問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

1.縱向貫徹行動(dòng)一致，橫向推進(jìn)力度各異

試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制來(lái)自中央和浙江省委的統(tǒng)一部署，各地方黨委本著“講政治”的組織規(guī)矩，自覺(jué)維護(hù)上級(jí)黨委權(quán)威，緊跟上級(jí)步調(diào)，同步啟動(dòng)實(shí)施，表現(xiàn)出縱向一致性，但是在具體的推進(jìn)過(guò)程中，各地的實(shí)際力度并不一致。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)，將近70%的黨代表認(rèn)為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨代會(huì)質(zhì)量較好和一般，但也有17%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和21%的黨代表認(rèn)為年會(huì)形式主義嚴(yán)重和較為嚴(yán)重。⑧這一數(shù)據(jù)反映的問(wèn)題在實(shí)地調(diào)研的過(guò)程中也基本得到印證。從現(xiàn)象層面而言，各省、市示范點(diǎn)由于自身基礎(chǔ)較好以及組織期待較高，尚能積極準(zhǔn)備，認(rèn)真謀劃，確保試點(diǎn)順利進(jìn)行。而其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于缺少“組織關(guān)切”，實(shí)際的進(jìn)展主要取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的主觀意愿。是“例行公事”，還是“把事當(dāng)事”，不一樣的主觀認(rèn)知會(huì)有不一樣的工作考量，投入的力度也會(huì)不同，與會(huì)代表感觀上相應(yīng)地會(huì)有不同的判斷，類似“形式主義”的主觀印象也正是來(lái)自于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)的客觀實(shí)際。

2.黨代會(huì)目標(biāo)定位模糊，核心功能不夠突出

按照1956年黨代會(huì)常任制的改革初衷，“是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，它的效果，是幾年開(kāi)會(huì)一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達(dá)到的”⑨。也就是說(shuō)，黨代會(huì)是同級(jí)黨組織的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是同級(jí)黨內(nèi)事務(wù)處理的最重要平臺(tái)，其核心功能在于決策和監(jiān)督，其目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的現(xiàn)代化。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)在目標(biāo)認(rèn)知和功能顯現(xiàn)這兩個(gè)問(wèn)題上都還不夠清晰和明確。一方面，目前不少基層同志對(duì)于年會(huì)的目標(biāo)定位還存在模糊認(rèn)知。只有42%的黨代表認(rèn)為年會(huì)的主題應(yīng)該側(cè)重黨的建設(shè)問(wèn)題，超過(guò)70%的黨代表認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注本鎮(zhèn)的社會(huì)民生問(wèn)題，也正因?yàn)槿绱耍艜?huì)有近63%的黨員群眾認(rèn)為黨代會(huì)和人代會(huì)存在“議題重合”的現(xiàn)象，直接影響了群眾對(duì)于黨代會(huì)價(jià)值的判斷。另一方面，就現(xiàn)有的黨代會(huì)年會(huì)議程來(lái)看，決策與監(jiān)督兩項(xiàng)核心功能體現(xiàn)的還不夠。比如黨代會(huì)“議人”職能不充分，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員的任免上，由縣（市、區(qū)）委直接任免，黨代會(huì)的發(fā)言權(quán)明顯不夠。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩委委員民主評(píng)議的結(jié)果沒(méi)有與領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用有機(jī)結(jié)合，甚至年會(huì)上補(bǔ)選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員、紀(jì)委委員大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒(méi)有開(kāi)展。此外，現(xiàn)有的年會(huì)也似乎有意在回避質(zhì)詢、撤換乃至罷免這些最嚴(yán)厲的監(jiān)督手段，黨代表質(zhì)詢并沒(méi)列入大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年會(huì)的常規(guī)議程。

3.黨代表作用發(fā)揮不足，社會(huì)認(rèn)可度有待提高

黨代表積極履職、發(fā)揮作用是黨代會(huì)質(zhì)量的基本保證。接受調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和黨員群眾中，有52.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為黨代表作用發(fā)揮較好，39%的普通黨員群眾認(rèn)為作用發(fā)揮一般。出現(xiàn)這種情況，主客觀原因都存在，從黨代表自身的角度來(lái)看，主要是兩個(gè)方面原因：一是履職態(tài)度不夠積極，平常聯(lián)系服務(wù)群眾也不夠到位。調(diào)查顯示，17%的黨員群眾不了解所在選舉單位的黨代表，另有37%的黨員指出黨代表從未向他們征求過(guò)意見(jiàn)。通過(guò)對(duì)抽樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年會(huì)提案梳理發(fā)現(xiàn)，只有不到20%的黨代表會(huì)有個(gè)人提案，大多提案都是采取小組聯(lián)名的方式。二是能力素質(zhì)不高，影響了履職績(jī)效。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表除了鎮(zhèn)干部，絕大多數(shù)是農(nóng)村黨員，外加少量的學(xué)校、企業(yè)、醫(yī)院等組織代表，代表間由于社會(huì)身份、職業(yè)背景、文化修養(yǎng)、個(gè)人能力等因素影響，能力素質(zhì)差異性較大，能力素質(zhì)偏弱的黨代表便難以較好地承擔(dān)起工作職責(zé)，與黨員群眾對(duì)黨代表的期望相比，會(huì)存在較大差距。比如82%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和64%的普通黨員群眾就表示黨代表需要提高自身素質(zhì)，顯示黨代表社會(huì)認(rèn)可度還有待提高。

4.黨代會(huì)運(yùn)行缺少要素支撐，制度空轉(zhuǎn)缺乏效力

雖然中共中央組織部出臺(tái)了試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制的指導(dǎo)意見(jiàn)，浙江省各省轄市在年會(huì)前夕也會(huì)制定統(tǒng)一的實(shí)施方案，但從黨代會(huì)整個(gè)運(yùn)作流程來(lái)看，必要的要素支撐還沒(méi)完全到位，制度文本的落地也還有距離。從組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)看，目前雖然各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已設(shè)立黨代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，但絕大多數(shù)并非專門機(jī)構(gòu)，成員也基本上是兼職或混崗使用，職能有限，人員有限，多數(shù)機(jī)構(gòu)處于“虛設(shè)”狀態(tài)。從經(jīng)費(fèi)保障來(lái)看，宏觀指導(dǎo)文件由于原則性太強(qiáng)，沒(méi)有明確的定量標(biāo)準(zhǔn)，因而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異性比較大。而且中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施后，原來(lái)參會(huì)的“誤工補(bǔ)貼”一律取消，進(jìn)一步壓縮了工作經(jīng)費(fèi)。從制度保障來(lái)看，名義上出臺(tái)的相關(guān)制度基本上都有，像黨代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、調(diào)研視察制度、民主評(píng)議制度、發(fā)言質(zhì)詢制度、黨內(nèi)信息通報(bào)制度等等，但真正落地執(zhí)行的不多。比如將近73%的黨代表反映沒(méi)有參加過(guò)專門的履職培訓(xùn)，52%的黨代表反映黨內(nèi)信息通報(bào)不及時(shí)。因此，制度若是“空轉(zhuǎn)”，必然失去效力，進(jìn)而影響到年會(huì)功能性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。endprint

三、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制改革的思考

黨的十八大以來(lái)，全面從嚴(yán)治黨成為黨建和政治新常態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)制度改革承載著更多的政治期待，同時(shí)也面臨著新的環(huán)境和要求。習(xí)近平總書記曾提出：我們要有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的基層政權(quán)。這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)制度改革明確了新的指向，也提出了更高的要求。結(jié)合浙江省的探索實(shí)踐，針對(duì)暴露出的問(wèn)題，未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制的深化改革需要著重從以下幾個(gè)方面繼續(xù)努力。

1.嚴(yán)格落實(shí)基層黨委黨建主體責(zé)任

從浙江實(shí)踐來(lái)看，各地之所以出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制推進(jìn)力度不一的情況，一個(gè)重要的原因在于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要負(fù)責(zé)人對(duì)于自身的主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)的作用理解不透，管黨治黨主體性不強(qiáng)，主動(dòng)性不夠。主體性的培育要靠教育引導(dǎo)，更要靠制度規(guī)制。各級(jí)黨委要積極履行黨建主體責(zé)任，樹(shù)立正確的政績(jī)觀，“堅(jiān)持從鞏固黨的執(zhí)政地位的大局看問(wèn)題，把抓好黨建作為最大的政績(jī)”⑩。要正確認(rèn)識(shí)黨代會(huì)年會(huì)的制度價(jià)值，正確看待黨代會(huì)與黨委權(quán)威的關(guān)系，正確把握黨建與發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系。縣級(jí)黨委要發(fā)揮“一線指揮部”的作用，通過(guò)嚴(yán)密制度和嚴(yán)格問(wèn)責(zé)來(lái)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進(jìn)行指導(dǎo)督促。一方面，要探索建立主體責(zé)任運(yùn)行機(jī)制。明確黨委班子和領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)主體責(zé)任的工作程序、方法步驟和相關(guān)要求，努力實(shí)現(xiàn)“落實(shí)有程序、程序有控制、控制有標(biāo)準(zhǔn)”。另一方面，要探索建立巡查抽查和責(zé)任追究機(jī)制。要通過(guò)隨機(jī)的年會(huì)巡查抽查，現(xiàn)場(chǎng)考查年會(huì)開(kāi)展情況，將其作為落實(shí)主體責(zé)任的重要依據(jù)，并輔之以相應(yīng)的責(zé)任追究，以此強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主體意識(shí)，增強(qiáng)行動(dòng)自覺(jué)。

2.明確黨代會(huì)的功能定位

2015年，中共浙江省委十三屆七次全會(huì)從鞏固基層政權(quán)的高度，將“全面試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)代表任期制”作為重要舉措提出，為我們認(rèn)識(shí)黨代會(huì)的制度功能提供了更深刻的視角，也為我們思考黨代會(huì)的完善路徑提供了方向。一方面，要圍繞黨務(wù)性來(lái)管黨議黨。執(zhí)政黨的黨代會(huì)要有執(zhí)政意識(shí)和政權(quán)意識(shí)，應(yīng)把突出政治屬性和政治功能放在第一位，聚焦黨內(nèi)決策與監(jiān)督，先把“自己”的事做好。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委這一層級(jí)而言，應(yīng)該結(jié)合基層黨建的實(shí)際，圍繞基層服務(wù)型黨組織建設(shè)、整頓軟弱渙散基層黨組織、嚴(yán)格黨員教育管理、加大黨建工作投入等方面，有意識(shí)地設(shè)置年會(huì)主題，小口徑切入，不必貪大求全，引導(dǎo)黨代表聚焦黨建。另一方面，執(zhí)政黨要通過(guò)黨代會(huì)的最高決策來(lái)回應(yīng)公共性，努力把“群眾”的事情辦好。“政黨的存在和發(fā)展目的，不是為了某個(gè)社會(huì)行為主體的單向理性，而是關(guān)注政治共同體的公共利益、公共價(jià)值、公共精神的理性。”B11要引導(dǎo)黨代表圍繞公共性來(lái)議政理政，及時(shí)梳理群眾關(guān)心的民生熱點(diǎn)問(wèn)題，研判群眾訴求，把脈公共政策，通過(guò)黨務(wù)性和公共性的結(jié)合促使黨代會(huì)成為基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用、鞏固基層政權(quán)的重要實(shí)現(xiàn)方式和制度支撐。

3.增強(qiáng)黨代表的履職能力

黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨由于獨(dú)特的政治地位和影響力，決定了黨是國(guó)家治理體系的主要建構(gòu)者和示范者，黨內(nèi)治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在前提和核心內(nèi)容。從基層而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)是黨內(nèi)治理的重要制度要素，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要制度平臺(tái)。黨代表是黨代會(huì)的主角。因此，合格的黨代表不僅是黨代會(huì)開(kāi)出成效的基礎(chǔ)支撐，也是引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的重要主體。針對(duì)黨代表存在的問(wèn)題，未來(lái)需要通過(guò)優(yōu)化黨代表的產(chǎn)生方式和管理方式，不斷增強(qiáng)黨代表的履職能力。一方面，應(yīng)探索實(shí)行融合直接性、競(jìng)爭(zhēng)性和結(jié)構(gòu)性于一體的代表產(chǎn)生方式，解決“誰(shuí)是代表”的問(wèn)題。從改革的空間來(lái)看，黨代表直選制可作為努力的方向。其實(shí)早在1954年劉少奇就曾提出：“我國(guó)的選舉制度是要逐步地加以改進(jìn)的，并且在條件具備以后就要實(shí)行完全的普遍、平等、直接和秘密投票的制度。”B12要通過(guò)改進(jìn)候選人提名方式、加大差額比例、優(yōu)化競(jìng)選程序來(lái)實(shí)現(xiàn)選舉對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一，增強(qiáng)黨代表的角色意識(shí)。另一方面，重點(diǎn)圍繞專業(yè)性來(lái)改進(jìn)管理方式，解決“當(dāng)好代表”的問(wèn)題。要通過(guò)舉辦教育培訓(xùn)、增加崗位鍛煉等多種途徑來(lái)增強(qiáng)黨代表的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，提高黨代表的履職能力。畢竟“代表行為的本質(zhì)就在于提升被代表者的利益”B13，只有具備一定的素質(zhì)能力才能完成這種“提升”。

4.嚴(yán)密黨代會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度鏈條

作為一項(xiàng)操作性比較強(qiáng)的黨內(nèi)民主實(shí)踐，無(wú)論是黨代表的積極履職，還是會(huì)務(wù)組織的有序有效，都離不開(kāi)相應(yīng)的制度保障與引導(dǎo)。鑒于制度要素的重要性以及部分制度“空轉(zhuǎn)”的事實(shí)，未來(lái)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)本著于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合，尤其是要加強(qiáng)程序性制度的配套設(shè)計(jì)，改變以往制度建設(shè)重實(shí)體輕程序、重內(nèi)容輕形式的問(wèn)題，增強(qiáng)制度的操作性和制度間的銜接性，形成有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系。從黨代會(huì)運(yùn)行邏輯來(lái)看，從會(huì)前準(zhǔn)備（代表席位制度、提案制度、活動(dòng)制度和黨內(nèi)情況通報(bào)制度）到會(huì)中議決（代表發(fā)言制度、評(píng)議制度、質(zhì)詢制度和罷免制度），再到會(huì)后執(zhí)行（精神傳達(dá)制度、提案交辦制度、實(shí)事領(lǐng)辦制度、黨務(wù)公開(kāi)制度），這些黨代表基本的行權(quán)制度都要逐步建立健全。與此同時(shí)，貫穿整個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制要與之匹配，比如會(huì)務(wù)巡查制度、代表述職評(píng)議制度、臺(tái)賬抽查制度、主體責(zé)任問(wèn)責(zé)制度等，通過(guò)構(gòu)建環(huán)環(huán)相扣、閉環(huán)運(yùn)行的制度鏈來(lái)提高年會(huì)的運(yùn)行質(zhì)量。

注釋

①李鐵映：《論民主》，人民出版社，2001年，第253頁(yè)。

②魏杰：《讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表有職有為有位——浙江省全面試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制》，《中國(guó)組織人事報(bào)》2013年5月3日。

③文中所列舉的地方實(shí)踐案例來(lái)自于相關(guān)組織部門提供的資料信息（公開(kāi)發(fā)表的另行注明）。

④張峰：《省、紹興市聯(lián)系點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)在三界鎮(zhèn)舉行》，《今日嵊州》2015年12月23日。

⑤江海華：《衢江：全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制》，《衢州日?qǐng)?bào)》2015年3月26日。

⑥馬躍明、阮明江：《從“開(kāi)會(huì)代表”到“議事代表”——浙江全面試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制紀(jì)實(shí)》，《今日浙江》2013年第8期。

⑦張麗：《天臺(tái)白鶴鎮(zhèn)開(kāi)展進(jìn)選區(qū)服務(wù)日活動(dòng)》，《浙江日?qǐng)?bào)》2015年9月24日。

⑧課題組借助于黨校學(xué)員集中受訓(xùn)的人力優(yōu)勢(shì)和組織部業(yè)務(wù)分管的組織優(yōu)勢(shì)，圍繞“如何完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)制度”主題，分別從鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子、黨代表、普通黨員群眾三個(gè)層面發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷530份，回收519份，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子層面回收164份，鎮(zhèn)級(jí)黨代表層面回收183份，黨員群眾層面回收172份。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)建立在問(wèn)卷分析的基礎(chǔ)上。

⑨《鄧小平文選》第1卷，人民出版社，1994年，第233頁(yè)。

⑩習(xí)近平：《在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月9日。

B11趙宬斐：《政黨政治與政治現(xiàn)代性》，中央編譯出版社，2010年，第250頁(yè)。

B12《劉少奇選集》下卷，人民出版社，1985年，第156頁(yè)。

B13Hanna Fenichel Pitkin.The Concept of Representation.University of California Press，1967， p.155.endprint