社會資本進入教育領域方式的探究

朱愛國

【摘 要】引進社會資本進入教育領域是新形勢下優化資源配置、擴大優質資源供給、滿足人民群眾多樣化教育需求的重要途徑。要進一步解放思想，更新觀念，破除體制性障礙和制度性約束，通過開放教育投資、生產、供給領域，廣泛吸引社會資本、管理和品牌資源進入教育，大幅提升教育公共產品的生產能力；通過獨資、合資、合作、聯營、租賃等途徑，采取PPP、BOT、TOT、委托管理、服務外包、混合所有制等辦學方式，舉辦民辦學校和培訓機構，切實為社會提供更加豐富的優質教育產品和多樣化教育服務。

【關鍵詞】社會資本；教育領域；進入方式；辦學模式

【基金項目】本文系教育部2015年度重點課題“引進社會資本進入教育領域政策設計研究”（項目編號：2015EA08）的階段性成果。

中圖分類號：G420 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0568（2016）30-0025-04

什么是社會資本？學術界一般認為，是指在國家權利之外，通過民眾自由地將個體人力資本進行有機地社會結合而生成，能夠促進一個國家經濟持續增長的社會關系結構和社會心理結構。本研究所稱社會資本，是指國家機構以外的社會團體、組織、企事業單位或者個人，運用非財政性資金、實物、人力、品牌所形成的信用、資源和能力的總和。

我國《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確要求，“建立分類管理、差異化扶持的政策體系，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務”。大力引導社會資本進入教育領域，鼓勵多元主體多種形式辦學，是新形勢下國家推進辦學體制改革，發展民辦教育事業的重大教育戰略。社會資本如何進入，進入后采取什么樣的辦學模式，才能實現利益的最大化？是近年來各級政府和社會高度關注、共同探究的命題。進一步解放思想，更新觀念，拓寬進入渠道，創新辦學模式，有效增加公共教育服務供給，擴大優質資源總量，為廣大群眾提供高質量、多層次、多樣化的教育選擇，應是求解的價值取向和有效途徑。

一、引進社會資本進入教育領域的必要性和緊迫性

深化辦學體制改革，旨在堅持教育公共服務屬性的前提下，探索政府、市場、社會相配合的有效方式，提高公共教育資源使用效率，提供更高質量、更加多樣的公共教育服務。

經過三十多年的努力，我國辦學體制改革中容易改的部分基本上都改了，剩下的都是難啃的“硬骨頭”。新形勢下，進一步解放思想，大力引進社會資本進入教育領域，擴大增量，激活存量，既是現實必須，也是大勢所趨。

1. 必要性

（1）有利于推進辦學體制改革，突破現行政策瓶頸。當前，我國教育服務的供給方和需求方正在發生深刻變化，辦學體制改革進入多樣化探索階段。黨的十八屆五中全會強調：增加公共服務供給，創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸納社會資本參與。引導社會資本進入教育領域，擴大優質資源總量，成為深化辦學體制改革的主導方向。不突破現行政策，改革是無法深入的。突破現行政策，既要提高教育質量、改進經費使用效益，還要激發教育系統活力，搭建長效制度體系。以往的改革多以增量為主，今后將轉向“存量改革與精準增量改革相結合”，進一步促進“增量公平”。

（2）有助于擴大教育資源供給，滿足群眾多樣化教育需求。十八大以來，我國教育事業邁上新臺階，站在新的歷史起點上。2015年，我國學前三年毛入園率75%，達到中高收入國家平均水平；小學凈入學率99.95%、初中階段毛入學率104%，普及程度超過高收入國家平均水平；高中階段毛入學率87%、高等教育毛入學率40%，均高于中高收入國家平均水平。我國教育總體發展水平躍居世界中上行列。一個教育大國，期待進一步成為教育強國，這是我國教育發展面臨的重要階段性特征，全面提高教育質量成為“十三五”時期教育的核心任務，教育的發展方向應該具有多樣性、個性化，政府不可能大包大攬。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步營造權利平等、機會平等、規則平等的投資環境，最大限度地拓寬社會資本進入教育領域的渠道，降低準入門檻，就可以充分盤活各類教育資源，增加公共產品的有效供給，滿足群眾多樣化的教育需求。

（3）有助于拓寬教育籌資渠道，提高資金使用效益。目前，我國教育投入主要有政府的財政投入、社會力量投入、企業投入、個人投入等途徑，其中政府為主渠道，財政投入和學費收入之外的其他投入非常薄弱，行業、企業和社會投資教育有很大潛力可挖。通過引進社會資本進入教育領域，開展政府與社會資本合作，可以拓寬教育投資渠道，激發民間投資活力，形成多元化、可持續的資金投入機制，形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育與民辦教育共同發展的格局。同時，在政府和社會資本合作模式下，政府作為合作關系中的監督者與評價者，以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的激勵，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。

（4）有助于合理配置資本要素，實現多方合作共贏。社會資本是我國經濟成長不可或缺的重要戰略資源，這部分資源的配置結構是否合理，運用效率能否進一步提高，關乎國家的經濟安全和經濟增長。近年來社會資本在國內外投資屢受打擊的事實表明：沒有科學、完善的政策配套扶持，其投資力度、方式、效果等均將受到嚴重的制約。比如浙江省，民營經濟的貢獻率在70%以上，但是教育的份額只有20%，大量的社會資本沒有渠道、沒有載體進入教育領域。因此，完善有關政策，有利于引導社會資本沿著制度化的政策路徑與資金需求方實現有效對接，從而遏制民間資本的盲目運作，減少投資風險。同時，教育是政府為社會公眾提供的重要公共服務，在教育領域開展政府與社會資本合作，通過合同所確立的契約關系，可以將社會資本擁有的資金、技術和管理等生產要素，以及社會資本的逐利目標與政府作為公共部門的最大化社會福利目標有機結合，在社會資本獲得合理投資回報的同時，政府擁有對公共服務供給的控制權，從而實現教育的效率、質量、公平和社會責任的目標最大化，實現政府、教育和資本的多方共贏。endprint

2. 緊迫性

（1）應對經濟下行壓力的需要。我國自2012年以來，經濟運行的總體態勢符合預期，有些亮點還好于預期。但在經濟增速放緩、下行壓力持續加大、產業結構調整的背景下，經濟運行的固有矛盾沒緩解，一些新問題也超出預期，部分地區財政收支平衡壓力較大，經濟風險發生概率上升。因此，權威人士綜合判斷，我國經濟運行不可能是U型，更不可能是V型，而是L型的走勢。這個L型是一個階段，不是一兩年能過去的。今后幾年，總需求低迷和產能過剩并存的格局難以根本改變，經濟增長不可能像以前那樣，一旦回升就會持續上行并接連實現幾年的高增長。教育是公共財政保障的重點，教育投入水平、預算管理要求與財政形勢有直接關系。在經濟下行、財政收入增長放緩的形勢下，各級財政像前幾年為實現4%目標，進行集中、超常規的教育投入舉措難以繼續保持，大幅度增加教育投入的可能性在減少。要保持教育經費的增長強度，必須拓寬教育投資渠道、整合社會資源、盤活社會存量資本，形成多元化、可持續的資金投入機制，有效緩解制約我國教育事業發展的資金瓶頸問題。

（2）應對供給側結構改革的需要。推進供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態、實現我國社會生產力水平總體躍升的重大創新。教育是經濟社會發展的重要組成部分，經濟改革必然影響和引領教育改革。經過全社會的共同努力，我國教育發展的一些“短板”正在得到加強，教育結構逐步趨于平衡協調。但是，教育“供給”的矛盾依然十分突出，教育的主要矛盾依然是優質教育資源的供給不足與人民對優質教育的需求矛盾。要解決教育“供給”問題，需要政府保持對教育投入的強度，增加公共服務供給；也需要創新公共服務提供方式，探索更加有效的教育供給模式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與，擴大教育資源總量。

（3）應對城鎮化發展趨勢的需要。當前，以人口集聚、資源集攏、生產集中為特征的農村城鎮化演進加速。城鎮化帶來的消費擴張和公共消費型改善的潛力和空間巨大。2014年我國城鎮化率為54.8%，仍低于60%的世界平均水平，仍處于城鎮化快速發展進程中。按照國家新型城鎮化規劃，預計到2020年城鎮化率達到60%。在城鎮化進程中，隨遷子女大量涌入城市，城市教育資源在供需上存在著數量和結構的矛盾，尤其是特色化、個性化、品質化教育資源稀缺，滿足不了各類人才培養的需求。各級政府要加大財政對接收農民工隨遷子女較多的城鎮中小學校、幼兒園建設的投入力度，增加中小學校和幼兒園學位供給；還必須放寬政策、擴大準入，吸引社會資本投資教育，拓展民辦教育發展空間，形成民辦學校與公辦學校錯位發展，高端化和個性化教育培訓并存的格局。

（4）應對新的人口政策的需要。黨的十八屆五中全會決定全面放開二孩生育政策。隨著適齡人口的持續增長，教育面臨擴大辦學規模和持續提升質量的雙重壓力，不僅要擴大教育供給，還要提高人口質量，“人口質量紅利”是中國未來經濟社會發展最大的紅利。根據教育部預計，到2020年，中國新增勞動力的平均受教育年限將從目前的12.4年提高至13.5年，而勞動年齡人口平均受教育年限則從9.5年提高至11.2年。假設教育回報率回落至相對保守的6%，那么，教育水平提升帶來的勞動效率提高將導致中國的勞動投入在原來的基礎上再平均每年增長1%。適應新的人口政策，加強人力資本投資，全面提升勞動者素質，僅靠政府包攬辦學是不夠的，也是不行的。要積極鼓勵社會資本和外資投資教育事業，集聚社會優勢資源，提高教育領域市場競爭力。特別是要區分義務教育和非義務教育、公共產品與準公共產品的不同性質，著力改進非義務教育公共服務提供方式，讓社會資本承擔一部分優質的教育公共服務，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求。

二、拓寬社會資本進入教育領域的渠道

制約教育發展的深層次問題在于體制機制，主要根源在于教育公共品生產和服務領域開放度不夠，沒有真正營造起多種辦學主體公平競爭的環境，阻礙了社會資本的進入。改變現狀，根本出路在于實行更加開放的政策，最大限度地拓寬社會資本進入教育領域的渠道，豐富教育資源供給、提供多元選擇、緩解財政壓力、激發教育活力。

1. 實行寬松準入

按照“非禁即準、一視同仁、競爭擇優、合理回報”的原則，鼓勵和引導社會資本進入教育領域。即凡法律法規未明確禁止的教育領域，都應依法平等地向社會資本開放。

一是公辦教育領域。允許民間資本以入股等形式，參與對現有公辦普通高中、中等職業學校、高等職業院校進行股份制改造；探索生源數量少、辦學質量不高、辦學效益低的公辦學校，經過評估、審批等程序，由民間資本舉辦。

二是民辦學前教育和學歷教育領域。積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性幼兒園，引導民辦中小學校辦出特色，鼓勵發展民辦職業教育，積極支持有特色、高水平、高質量的民辦高校發展。

三是非學歷教育與培訓領域。以社會需求為導向，鼓勵社會資本參與在職人員職業培訓、農村勞動力轉移培訓、轉崗培訓等各類非學歷教育與教育培訓，推進終身學習體系和學習型社會建設。積極支持社會資本舉辦或引進繼續教育、老年教育、早期教育、家庭教育、青少年校外社會實踐服務等培訓機構。

四是中外合作辦學領域。允許外資通過中外合作辦學的境外一方依照《中外合作辦學條例》參與合作辦學。鼓勵民間資金與我國境內學校合作，參與引進境外優質教育資源，依法舉辦高水平的中外合作辦學機構。積極支持社會資本參與引進國際著名院校，舉辦滿足特色需求的幼兒園、多樣化特色化普通高中、中等職業學校、集團化的義務教育段流動人口子女學校、特殊教育學校和服務外籍學生學習的國際學校等。鼓勵社會資本與我國境內學校合作赴境外辦學，增強我國教育的國際競爭力。

五是教育服務領域。支持社會資本參與多樣化的教育服務，合作開展職業院校實習實訓基地、重點實驗室建設、大中專學生科研創業孵化基地共建；舉辦或合作舉辦研究院、研究生院、技術轉移中心、二級學院（分校、校區）、產學研基地；成立研究、評估、咨詢類中介組織和機構；參與教育信息化和教育服務平臺建設；開發或改造相關專業、開發相關課程等。endprint

2. 實行規范退出

建立民辦教育退出預警及干預機制，從法律法規上對民辦教育退出方式、退出程序等予以規范，引導民辦教育的退出從自發無序走向依法有序。

一是對現有的公辦學校參與舉辦的民辦學校嚴格實行“五獨立”。即獨立的法人資格，具有與公辦學校相分離的校園和基本教育教學設施，獨立的財務會計制度，獨立招生，獨立頒發學業證書。

二是社會資本舉辦教育終止，要嚴格按照法律法規程序，提出清算和安置方案，保證有序退出，保護師生權益，防范國有資產流失，維護社會穩定。其中，捐資舉辦的民辦學校終止時，清償后剩余財產繼續用于教育事業。其他非營利性社會事業機構停辦時，清產核資后，剩余資產可根據舉辦者貢獻大小給予一次性獎勵；營利性社會事業機構停辦時，其剩余資產要依法進行清算處理。

三是對辦學不規范、社會信譽差的民辦教育機構建立退出變更機制，防止因辦學風險導致社會不穩定因素，依法保護舉辦者和服務對象的合法權益。

四是民辦教育舉辦者退出舉辦、轉讓舉辦者權益或者內部治理結構發生重大變更的，應事先公告，按規定程序變更后，報學校審批機關依法核準或者備案。

3. 實行靈活轉換

由于有政府的財政支持和稅費優惠，一般說來，社會資本投資教育，都愿意選擇非營利性質，到民政部門登記，接受教育部門的辦學許可和行政管理。目前，把非營利學校改制為營利性學校，我國還沒有規范、完整的政策。

但實際上大多民辦教育舉辦者是要求取得回報的，是經營性的。國家鼓勵社會資本進入教育領域舉辦非營利性教育，也應支持非營利性民辦學校改制為營利性民辦學校，以減輕財政負擔，建立更加靈活的辦學體制。原則上義務教育階段民辦學校不允許改制登記為企業法人學校，但因區域教育發展和改革探索需要，經縣級教育行政部門同意，也可登記為企業法人；鼓勵非義務教育階段優質民辦學校和培訓機構進行企業法人登記；鼓勵有條件的民辦教育和民辦教育培訓機構兼并重組。

打通改制通道，非營利變營利，但相關配套政策要跟上，否則舉辦者顧慮重重，步履蹣跚。目前，全國全日制民辦學校成功改制的實踐案例并不多。舉辦者面對改制觀望不前的主要原因有：一是民辦學校的營利性辦學缺乏法律法規的保障與規范；二是民辦學校土地等資產改制結轉過戶的稅費標準有待進步細化明晰。

要解決這個問題，亟待法律法規的修正與完善。以民辦學校土地校舍等資產抵押融資為例，現有的民辦非企業單位法人學校依據全國法工委2010年關于“民辦學校教育設施能否抵押”的司法解釋，其資產是不允許抵押的。然而，隨著營利性民辦學校的設立獲得法律許可，民辦學校的舉辦者將對投資及其增值的全部資產擁有所有權與使用權，以合法的法人所有財產抵押，破解辦學資金來源單一的融資難題，必然成為營利性民辦學校關切的焦點。因此，及早進行物權法等相關法規修訂，民辦學校辦學的道路才能越走越寬。

三、創新社會資本進入教育領域的辦學模式

社會資本進入教育領域的辦學模式大致可以分為三種：一是產權關系不變的改革，可有聯合辦學、集團連鎖、校際合作、名校領辦、委托管理；二是產權關系有變的改革，可有混合所有制（公與非公混合，不一定營利）、PPP（可以非營利或微利）、股份合作制和股份制（民間資本方需要營利）；三是可不涉及產權的改革，如政府購買服務、資助補貼獎勵等，可僅針對服務，不在意服務提供方屬性。實際運行中有許多辦學模式是交叉、綜合的。這里主要列舉PPP、BOT、TOT、政府購買服務、混合所有制等方式。

1. 探索PPP辦學模式

PPP是英文Public-Private- Partnership的縮寫，即公共—私有—合作關系；是公共部門為了公共產品或服務更好的供給，通過正式契約或合同與私人部門建立起來的一種長效的、形式多樣的合作關系，諸如特許經營、合同管理等；源于20世紀90年代英國提出的“公私合作伙伴關系”模式。國內稱之為“政府與社會資本合作”，社會資本通過“使用者付費”和必要的“政府補貼”獲得合理投資回報。用于教育，主要是指政府為增強教育公共服務供給能力，提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系，如公辦民助、公有民辦、公建民營等方式。

2. 探索BOT辦學模式

BOT是英文Build -Operate -Transfer的縮寫，即興建—營運—轉移；是將政府所規劃的工程交由民間投資興建并經營一段時間后，再由政府回收經營。用于教育，就是政府做好學校建設規劃，通過招標，交給具有一定資質和能力的民辦教育機構來建設和經營，按合同約定的年限結束后，由政府回收。BOT具有市場機制和政府干預相結合的混合經濟的特色。一方面，能夠保持市場機制發揮作用，民辦教育機構在特許期內對所建工程項目具有完備的產權；另一方面，政府始終擁有對該項目的控制權，在立項、招標、談判三個階段政府的意愿起著決定性的作用，在履約階段政府又具有監督檢查的權力。

3. 探索TOT辦學模式

TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的縮寫，即移交—經營—移交。通常是指政府部門或國有企業將建設好的項目的一定期限的產權或經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在約定的期限內通過經營收回全部投資并得到合理的回報；雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業的一種融資方式。用在教育上，主要指由政府把學校或教育項目建好后交給民辦教育機構經營一定年限后，再由政府回收。TOT與BOT相比，省去了建設環節，使項目經營者免去了建設階段風險，使項目接手后就有收益。

4. 探索混合所有制辦學模式

推進混合所有制是十八屆三中全會確定的國有企業改革方略。辦學體制一直與經濟所有制改革密切相關，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》明確提出，“探索建立混合所有制職業院校”，混合所有制辦學在職業院校進入了嘗試和探索。相對于國企改革較長時期的理論準備和政策扶持，職業教育探索“股份制、混合所有制”的課題才推行二三年時間，目前還不能有太高期望，不可用行政命令方式“硬推”，但又需要以積極的態度和舉措推進這項重大改革向縱深發展。從目前的政策環境和院校實踐看，把這項工作的著力點放在公辦職業院校的二級部門，以學校資產管理公司為依托，以培訓合作、技術服務、產品經營等“合作項目”形式推進，比較穩妥。

5. 探索政府購買教育服務模式

政府購買教育服務是政府通過市場機制向民眾提供公共教育服務的一種方式，是一種政府把向公共直接提供的一部分教育服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會組織和經濟組織承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用的行為，目的在于向社會公眾提供優質、高效、可選擇的教育服務。推進政府購買教育服務要加強管理，確保質量：一是建立購買服務項目庫，對涉及公共資源的項目實行競爭性配置，建立招投標機制；二是建立政府購買服務的預算和財務管理制度，把購買服務納入到政府的財政預算；三是分別設立專門機構對購買行為進行風險評估和監督管理；四是培育和扶持社會組織。

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（編輯： 張 婕）endprint