我國社區互助服務型居家養老建設面臨的問題分析
——以昆明市N區為例①

李 徽 金 鑫

（昆明學院社會管理學院 昆明學院馬克思主義學院）

為應對我國人口老齡化的加速態勢，政府提出建設以居家養老為主體、機構養老為輔助的養老服務體系。在落實相關體系建設的過程中，一方面重塑老年人家庭功能與結構，完善社會養老保險經濟支撐；另一方面推進社區互助服務，充實基礎設施與服務項目。伴隨著社會養老保險體系的改革與完善，社區互助服務建設的緩慢推進正逐漸成為養老服務體系全面推進的瓶頸。昆明市N區作為典型的西部城鎮化代表，在經歷了多次行政區域調整后，兼具民族聚居、城鄉融合、工農業復合、邊疆中心、人口老齡化等特征，在建設養老服務體系，特別是推進社區互助服務建設過程中呈現出特有老齡社會共同性與邊疆民族社會特殊性。

一、昆明市N區社區互助服務型居家養老建設背景

（一）N區人口老齡化現狀

據昆明市老齡辦統計數據顯示，截至2013年12月，N區60歲以上老年人口數為120463人 （其中，男58922人，女61541人），占總人口數的17.3%，且近五年來老年人口數量遞增速度接近1%。目前，N區共有失能老人2220人，半失能老人4510人，養老服務體系承受壓力持續上升。總體而言，N區老齡化、高齡化、空巢化、家庭小型化 “四化疊加”的特點日益突出。

（二）N區養老服務體系建設現狀

十一五規劃末期，昆明市制定了 《昆明城市老年人設施專項規劃 （2009—2020）》（后簡稱 《規劃》）并開始執行。根據 《規劃》要求，N區在居家養老方面，要建設區級社區居家養老綜合服務中心1處，用地面積7.5畝；建設社區級社區居家養老綜合服務中心4處，平均每處建筑面積不低于1500平方米；在機構養老方面，建設市級老年護理院1處，用地面積72畝；建設區級養老院（自助公寓型的市/區級示范型老年公寓）1處，用地面積45畝。鼓勵建設生活護理型的可結合 “異地來昆養老”模式的啟動。完成對市 （區）級老年福利院的改造提升。使該區在十二五規劃期末，新增養老床位2150張，公共養老基礎設施建設用地182畝。

然而N區老齡辦關于 《五華區養老產業調研匯報內容》的報告指出，截至2013年，N區僅完成虹山社區居家養老服務中心、江岸社區文化中心、學府社區居家養老服務中心的創建；當年僅投入15萬元對24個老年活動場所新添設備和修繕；僅基本實現每百名60歲以上老人擁有床位數達到≥2張的目標。

（三）昆明市N區社區互助服務型居家養老建設存在的問題

1.項目實施與進度不符合相關規定，缺乏監督考評。根據 《規劃》要求，2015年以前，老年人設施建設能夠滿足92%為家庭養老，5%為社區居家養老，3%為機構養老，為全市老年人口提供服務覆蓋率不低于50%的社區居家養老服務和老年活動設施服務。但總體來看，N區開展老年人養老保障設施項目建設與《規劃》尚存在較大差距，部分項目被城中村改造進度所拖累，直接影響到在“十二五”規劃期內完成既定目標。各級政府在項目規劃落實方面沒有納入考核體系，接受人大、政協監督缺乏剛性指標。

2.功能定位不能全面落實，項目達標被打折。根據 《規劃》要求，居住區應設置養老院 （或老年公寓），按居住人口規模，配置不低于100床/萬人 （居住人口）的養老床位；居家養老綜合服務中心和老年活動中心，可設置日間照料中心 （托老所），提供助餐、助浴、助潔、助行、助急、助醫等服務內容，按居住人口規模5萬人/處的標準設置；居民小區或居住組團應設置日間照料中心 （托老所）提供餐飲室、休息室、閱覽室、文娛室、康體室、談心室等服務，按居住人口規模2.5萬人/處的標準設置；老年活動中心，每處建筑面積不低于150平方米，用地面積不低于300平方米。以上設施屬地無法設置相應老年設施的項目必須異地建設養老床位。但就現在來看，N區努力建設的相關設施不同程度在功能項目、硬件基礎、配套環境方面與 《規劃》存在差距，老城區街道辦主要受限于土地，城鄉結合區域主要受制于管理水平和配套條件，異地建設及相應變通處于停滯狀態。

3.資金籌措與財政支持脫節，引導鼓勵政策難以落實。第一，N區老齡委相關報告顯示，在2008—2013年期間，N區對老齡事務福利經費共撥款26288338元，其中80歲以上老年人高齡補助費21937750元，農村60—79歲老年人生活補貼4109994元，占費用支出的99%以上；而民辦居家養老服務中心運營補助費80594元，居家養老服務中心建設項目區級配套資金160000元，僅占專項投入不足1%比例。對于養老保障與服務機構建設可謂 “杯水車薪”。第二，政府為引導和鼓勵社會資本參與，早在2009年4月就出臺 《支持社會力量興辦養老服務業發展的實施意見 （試行）》的文件，就明確昆明市相關區縣社會力量興辦養老服務機構，其固定資產投資規模在1000萬元以上的 （不含土地），市政府按其投資總額的10%給予一次性獎勵，以支持其改善基礎設施和服務環境。對全市戶籍老年人連續使用社會力量興辦養老服務機構床位6個月以上，給予相關養老服務機構 （床位數在50張以上）每床每月不低于30元的營運補助。然而，五年以來，市政府僅按規定向運轉相對良好的相關養老服務機構發放運營補貼28萬元。尷尬的數字背后，突顯了政策門檻高，獎勵數量有限，約束條件多，補貼標準低，責權條件模糊的弊端，導致社會力量引入成效甚低。

4.各級政府管理部門分工不清，政府、市場、個人三方責任邊際模糊。第一，雖然昆明市制定出臺了一批相關標準和措施，但由于民政與人社等部門行政交割和財政制度局限，居家養老下社區互助服務體系建設在行政、財政、人員編制等方面缺乏推進條件，N區—街道辦事處—社區落實建設缺乏約束和考核，對社會力量引入不甚重視，機制欠缺。第二，由于政府、市場、個人三方責任邊際模糊，居家養老下社區互助服務體系在建設、管理方面存在法律法規制度不健全，在調研中，不論政府工作人員，還是公辦養老院、社會力量興辦日間照料中心，都在一定程度上在資金運行、人員培訓與管理、設施建設與配套、政府幫扶與優惠等方面存在政策認識不清，處于嘗試階段，抱有觀望、等待心理，對政策持續性存在顧慮和懷疑，嚴重制約了居家養老下社區互助服務體系建設和管理的推進。

5.養老資源稟賦差異大，目標規劃空白，跨行政資源整合困難。第一，N區以大觀、龍翔為代表的街道辦事處地處傳統城市中心區，規劃建設已經定型，缺乏閑置土地及規劃修編條件，僅僅能夠從公共綠地及廣場資源尋找突破口，且城中村改造、中小學搬遷公共用地資源多以房地產市場開發為代表的經濟利益所替代，進一步加劇了市場化經濟環境下養老資源投入收益周期長，政府強制不到位而造成的養老設施建設漏斗效應愈發突出。然而，N區主城區傳統單位多，老年人口密度高，老年人退休金收益穩定但有限，呈現出對居家社區養老需求巨大和跨區域養老經濟消費能力有限的特征。可以看到，N區中心城區養老資源缺口大、需求大、能力有限。第二，N區以西翥街道辦事處為代表的城郊區域人口相對主城區密度較小，分布呈現碎片化，人口老齡化由于流動人口流入城區打工越發突出，養老基礎社區薄弱，老年人養老意識比較薄弱，經濟條件較為局限。但政府探索多元化養老投入，推進養老產業化有較大空間，可利用土地資源及社區公共設施資源相對較為富裕，市場參與門檻較城區投入低，具備一定程度承接主城區有條件社區居家養老服務轉移的前提和前景。總體而言，N區養老資源稟賦差異大，城郊人群養老經濟基礎、意識、理念差異大，政府對街道辦事處、社區間缺乏行政區一級的統籌和協調，難以開展資源局限下的跨社區協調和整合目標，以及行政支持與統籌，主觀上進一步加劇了城鄉間養老資源在供需關系、潛在能力、設施配備等客觀條件的錯位及局限性。

二、N區社區互助服務型居家養老建設的意義

（一）滿足養老資源局限的情況下形成合力

目前，N區遵循上級政府要求，大力開展家庭養老、機構養老和社區居家養老服務，但礙于老年人群數量、結構，社區間經濟社會發展情況，社區間土地、設施差異等情況，在養老需求與養老資源協調過程中差異較大，故簡單用統一標準考核養老保障水平不僅建設投入巨大，而且可能造成計劃與實際脫節。為提高社區養老資源使用效率，通過社區間養老資源整合，將在一定程度上彌補這些矛盾。

（二）打破行政壁壘以提高養老資源使用效率

以N區作為整體，打破街道辦事處對養老資源的行政劃分，實現社區養老資源的重新整合，將在一定程度上實現養老資源優化。因此，以N區統籌協調社區間養老資源整合，直接審批社區養老保障基礎設施、人員經費及編制，由街道辦負責督促經費使用和落實，由社區具體開展相關活動是研究和探索的重要內容。

（三）促進社區集中力量創辦優質養老保障

鼓勵以社區為養老資源基本單位，結合土地、老齡人口、基礎設施、環境、社會組織創辦各具特色、效果突出、形式多樣的養老保障與服務，更加符合政府、社會、個人三方的利益，也更利于激活市場活力，引導公共資源與社會資本合理分工，并形成社區間養老保障與服務的特點，有效避免同質性競爭，促進差異性互補。

（四）積累養老保障與服務進一步完善有效經驗

切實解決當前N區在完善養老保障與服務過程中在土地、資金、人力資源、管理方式面臨的困惑和困難，形成社區間差別化建設，互補型使用；滿足街道辦效益性最大，功能上完整；落實N區規劃任務落地，有效經驗積累和推廣。

（五）推進城鄉社區建設的有機融合

N區所轄城鄉社區通過在社區管理經驗等方面開展對接互助，實現了城鄉優勢互補，突破就城市論城市、就農村論農村的傳統社區建設思路，推進城鄉融合，共同發展。既為N區城鄉社區建設持續、健康發展探索出了一條有效途徑，也為其他區域城鄉社區建設過程中更好落實科學發展觀，建立平等和諧的城鄉關系提供借鑒的經驗。

三、N區社區互助服務型居家養老建設的對策

（一）促進各級政府對社區互助服務型居家養老建設相關規劃落實

N區位于昆明市經濟社會發展前列，擁有較好的經濟財政條件，扎實的社會建設基礎，但養老保障與服務發展不能完成相關規劃目標，與政府重視不足、認識不夠、壓力不大、責任不明、措施不到位密切相關。因此，推進N區居家養老下社區互助服務體系建設，就要形成主要領導負責，行政資源整合，成立集財政、民政、老齡辦、人社的綜合辦，促進發改委項目審核，統籌協調，突破街道辦行政格局，優化社區間養老資源整合，落實昆明市相關目標，提出N區覆蓋全區老齡人群的人口老齡化背景下養老事業建設推進時間表；根據街道辦老齡人口分布來規劃功能健全，相互補充的不同社區互助型居家養老下社區互助服務體系建設目標；各社區按照規劃要求落實項目建設與運營管理，使N區在居家養老下社區互助服務體系建設上成為 “十三五”期間昆明市的排頭兵。

（二）推動社區互助服務型居家養老建設政策研究

N區黨委、政府要高度重視老齡化社會建設工作的重要性、復雜性和艱巨性，對有利于相關工作開展，促進項目落實，預測發展需要的方面都要認真決策，深化認識。因此，在推動居家養老下社區互助服務體系建設過程中，要充分發揮黨委領導作用，形成黨辦、政府辦把關，人大、政協監督，民政、發改、人社牽頭，高校、研究機構參與，群眾認可的科學化決策體系，在數據統計、人口發展、區域發展、老齡化進程、老齡服務標準演變以及國家相關政策調整完善方面做出科學決策，著重對日間照料、機構養老在護理、餐飲、文體娛樂等方面內容制定標準，保證居家養老下社區互助服務體系建設的科學性、穩定性、持續性。

（三）推進社區互助服務型居家養老建設的試點

N區居家養老下社區互助服務體系建設工作推進總體緩慢的重要原因，是在僵化執行昆明市及上級相關規劃政策中，沒有從自身實際出發靈活運用政策賦予權利及變通方式，適度開展跨行政區域異地養老保障與服務建設。因此，N區應該探索打造以社區為單位，功能定位準確的項目建設；推進以街道辦為統籌，社區間不同形式、性質、內容及功能互補的養老保障與服務體系建設；適度開展跨街道間社區養老保障與服務互補體系建設，建成一批社區間示范型互助養老保障與服務典型，解決資源瓶頸，落實功能互補，提高管理效率，滿足老年人需求。

（四）引導社區互助服務型居家養老建設適度市場化、產業化

認真結合 《昆明市支持社會力量興辦養老服務業發展的實施意見 （試行）》的精神，明確政府、社會、個人三方責任，理清人、物、事責權主體，落實政府在財政、稅收方面的補貼，結合N區經濟、社會發展現狀，加大引導及鼓勵社會資本以多樣靈活方式參與社區互助型養老保障與服務建設，探索適度市場化、產業化，爭取在居家養老下社區互助服務體系建設過程中形成政府主導、社會積極、個人明確的良好局面。

（五）保證社區互助服務型居家養老建設的財政預算及執行

當前，N區老年財政主要局限為以社區統計發放老年人津貼為主體的財政預算，用于居家養老下社區互助服務體系建設的財政預算及執行數額極為有限，僅能夠滿足維持部分機構養老開支補貼，遠遠不能達到落實相關規劃要求的項目啟動及后期運營管理所需要的資金額。在 “十三五”規劃中要明確財政專項預算，以街道辦事處任務為依據，以完善社區特色居家養老下社區互助服務體系建設為目標，推進N區財政投入，倒逼昆明市、云南省專項財政配套口徑拓展和補助到位，形成公共投入的財政單列、社會建設的資金補貼及個人享受的政策優待，有效建設標準高、起點高、服務品質高、效率高的社區互助型養老保障與服務建設體系。

（六）形成社區互助服務型居家養老建設宣傳與教育良好局面

N區要在居家養老下社區互助服務體系建設過程中加強對各部門、社會組織、城鄉居民相關理念、政策宣傳力度，使政府工作人員責任明確、社會組織政策清晰、居民正確認知，形成充分發揮主觀能動性促進社會建設的良好局面，形成對居家養老下社區互助服務體系建設的正確認識和充分理解。

（七）開展社區互助服務型居家養老建設專業人才隊伍建設

N區推進居家養老下社區互助服務體系建設的過程中必須要認識到專業人才隊伍建設的重要性。因此，需要在 “十三五”規劃期內開展并落實中央財政扶持高校開展專業人才培訓計劃，地方高職高專院校簽訂訂單式培養人才計劃，地方財政扶持專業機構、家政完成人才培訓進修計劃，形成居家養老下社區互助服務體系建設過程中人員素質標準體系考核對人才隊伍建設倒逼機制等，使居家養老下社區互助服務體系建設的人力資源隊伍的軟件成長與基礎設施硬件建設同步發展。