區域性整體脫貧的財稅政策缺憾及完善方略

李小珍

摘要：區域性整體脫貧是我國“十三五”期間的重要任務。國內外貧困治理理論和實踐表明，高效的財稅扶貧政策對貧困治理有著至關重要的作用。經濟新常態下我國已有財稅扶貧政策進入“倦怠期”，政策缺憾日益凸顯，阻礙了區域性整體脫貧的步伐，亟須加以調整優化，以保證區域性整體脫貧制度化、科學化和程序化推進，早日實現區域性整體脫貧和貧困縣摘帽，使國家現代化治理水平得到提升。

關鍵詞：區域性整體脫貧；財稅扶貧政策；政策缺憾；完善方略

中圖分類號：F812.2文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）08-0023-05

2015年11月29日中共中央、國務院發布的《關于打贏扶貧攻堅戰的決定》提出，為確保2020年全面建成小康社會，必須實現農村貧困人口全部脫貧。2016年3月5日國務院總理李克強在《政府工作報告》中再次強調“堅決打贏脫貧攻堅戰，在現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。世界各國貧困治理的實踐和已有研究文獻表明，高效的財稅扶貧政策是實現貧困地區整體脫貧的重要保障。隨著我國經濟發展進入新常態，亟須在厘清政府與市場關系的基礎上轉換思路，認清現行財稅扶貧政策的缺憾，從財稅政策調動社會各方扶貧力量實施“精準扶貧”戰略入手，提出財稅扶貧政策的完善方略，以早日實現區域性整體脫貧和全面建成小康社會。

一、財稅扶貧研究綜述及政策梳理

（一）國內外研究綜述

國內外學者針對財稅扶貧政策的研究主要集中在兩個方面：財稅扶貧政策的作用和財政扶貧資金的績效評價。

1.國外研究綜述

德國發展經濟學家艾伯特·赫希曼認為，針對區域性整體貧困地區出臺相應的財稅政策具有顯著效果；世界銀行于1990年指出，發達國家采取包括財政政策在內的制度設計對貧困人口脫貧具有顯著效果，而發展中國家通過經濟增長實現貧困對象收入提升的效果更加直接；阿瑪蒂亞·森提出，通過財政投入進行人力資本培育和積累是貧困對象素質提高的保障；西奧多·舒爾茨認為，政府可以通過提供基礎設施、教育等公共物品，實行累進稅以及對貧困人口社會保險計劃等促進區域整體脫貧；經濟合作與發展組織發展中心在對2012年拉丁美洲經濟展望時指出，在減少社會貧困時，國家應提高財政政策的效率，建立透明、公平和穩固的財稅政策體系，積累人力資本，提高基礎設施投資率。

2.國內研究綜述

渝財（2015）認為：“財政資金和政策是區域性整體脫貧減貧的‘助推劑，在對貧困對象進行分類基礎上，從宏觀、中觀、微觀三個層面配置公共財政扶貧資源，做到‘輸血與‘造血相結合，既帽又拔‘窮根，切實提高財政扶貧效率。”①吳誠昊（2009）認為：“為保證扶貧資金的投入量，需要財政資金和信貸資金的整合創新。”②孫璐（2015）利用計量經濟模型對政府扶貧資金的績效進行了分析，發現“政府扶貧資金一般都能達到預期效果。但對政府扶貧資金各種投入形式分析，發現以工代賑扶貧資金的投入相對于扶貧貼息貸款資金和財政發展資金，更能達到其政策效果”③。張念明、龐鳳喜（2015）認為穩定稅負是推進財稅治理體系和治理能力現代化的基本保障，有助于財政扶貧資金運行績效的提升。④陳薇、楊春河（2006）分別從宏觀和微觀兩個角度對河北省財政扶貧資金的績效進行了分析并得出結論：“雖然財政投入是政府扶貧的關鍵，但財政扶貧資金的投向及比例是決定財政扶貧資金效率高低的現實問題。”⑤

可見，國內外學者均認為對貧困地區實行特殊的財稅政策和體制安排是必須的。國內外已有文獻圍繞區域性整體貧困治理財稅政策的研究，為貧困地區整體脫貧財稅政策優化提供了思路和借鑒。

（二）現行財稅扶貧政策梳理

1.財政支出扶貧政策

財政支出扶貧政策是指對貧困地區實現整體脫貧提供財政資金支持政策，具體表現為各級政府單方面無償轉移性支出和投建于貧困地區各項基礎設施項目的購買性支出。單方面無償轉移性支出除了包括各種惠農補貼如糧食直補、農資綜合直補以及農機購置補貼等普惠性資金，還包括通過設立糧食風險基金并逐年提高補貼標準注入財政資金，以及其他集中用于貧困治理的涉農資金，如為貧困對象發放教育補助金、貧困救濟和疾病救助等社會保障支出、易地扶貧搬遷專項整合基金等。此外，以政府為主體在貧困地區修建交通、農田水利以飲水安全工程等投入的資金屬于政府以購買性支出形式對整體貧困地區的財力支持。

2.財政收入扶貧政策

財政收入扶貧政策是指各種激勵貧困對象自我脫貧能力提升或鼓勵社會力量參與治貧的稅收優惠政策，具體涉及的稅種有增值稅、關稅、企業所得稅、個人所得稅、印花稅等。比如，現行增值稅暫行條例規定對農民銷售的農業產品免征增值稅；對在貧困地區投建的企業進口國家鼓勵開發的國內投資項目和外商投資項目所需要的符合政策規定的設備免征關稅；在整體貧困地區投資的國家重點扶持公共基礎設施項目經營所得享受“三免三減半”稅收優惠；對企業所進行的用于貧困救濟目的的公益性捐贈稅法規定按年度利潤12%以內的部分準予稅前扣除，但非公益性捐贈不得稅前扣除；同樣，對于個人所進行的符合稅法規定的用于貧困救濟公益事業捐贈也實行限額扣除，即捐贈額未超過納稅人申報的應納稅所得額的30%的部分可以稅前扣除等。2016年國家稅務總局發布《關于中國農業發展銀行涉農貸款營業稅優惠政策的通知》，針對諸如糧食、棉花、豬肉、農村基礎建設、農村土地流轉等12類涉農貸款業務，自2016年1月1日至2018年12月31日期間取得利息收入征收的營業稅由5%降為3%，這一稅收優惠看似是針對農業發展銀行業務設置的稅收優惠政策，實則是為貧困地區農業發展拓展資金渠道。

可見，現行財稅扶貧政策對我國區域性整體脫貧發揮了重要作用。比較而言，財政支出扶貧政策注重的是外部“輸血式”扶貧，而稅收優惠政策扶貧更注重內部“造血式”扶貧。從長期扶貧效果來看，需要正確處理好兩者之間的關系，實現外部扶貧向內部脫貧轉變，避免整體性貧困地區對財政資金的過度依賴從而陷入“越扶越貧”的漩渦。endprint

二、我國財稅促進區域性整體脫貧的政策缺憾

黨的十八大以來，為應對新時期所出現的脫貧標準高、治貧難度大、扶貧資金緊等問題，中央聯合各地政府接連出臺一系列財稅扶貧政策并取得了明顯效果，農村貧困人口數量從2012年年初約12238萬人縮減為2015年年底約5575萬人。⑥但隨著“精準扶貧”戰略和“整村推進”扶貧方式的實施，我國財稅扶貧政策漸顯乏力，其在促進區域性整體脫貧中的撬動效應沒有得到充分發揮。

（一）財政支出扶貧政策存在缺憾

1.財政扶貧資金的投向缺乏科學性

現行財政支出扶貧政策傾向于對貧困對象的“輸血式”救濟性扶貧，針對鼓勵貧困對象自我脫貧能力提升的“造血式”救濟以及吸引社會各方力量參與貧困地區整體脫貧的財政政策較少。從財政支出扶貧政策實施效果來看，這種以政府為主對貧困對象直接進行救濟的傳統扶貧方式，使貧困對象在一定程度上對財政扶貧資金產生了“福利依賴性”，加上各整體貧困地區長期貧困的原因復雜多樣，財政扶貧政策的“失配性”和“滯后性”愈加明顯，對貧困地區經濟增長的助力后勁不足。另外，現行財政支出扶貧政策比較零散且滯后，導致當前財政扶貧資源呈現碎片化配置，這不僅降低了財政扶貧政策的效果，也降低了財政管理的整體效率。

2.財政扶貧資金的需求與供給矛盾加劇

新常態下隨著經濟增長速度持續放緩，作為財政收入主要來源的稅收收入增速也隨之減緩，與此同時，各項社會公共事務開支卻不斷增加。相對于不斷增加的財政扶貧資金需求，財政扶貧資金的供給更顯緊張，財政扶貧資金的供需矛盾日益突出，給貧困地區實現整體脫貧帶來了巨大挑戰。據統計，2015年我國財政收入為152217億元，增速持續放緩，創下1988年以來的最低值。⑦加上新常態下金融機構風險管理加強以及中央對地方債務風險的嚴控，區域性整體脫貧所需資金的融資能力持續下降，這對于區域性整體實現脫貧所需要的資金規模逐漸加大的現實來說，是一個亟須解決的關鍵問題。

3.財政扶貧資金的使用過程監管不力

財稅扶貧政策運行中存在著非正式制度內嵌問題，財政扶貧資金分散于財政、扶貧辦、農業、發改委等多個部門，扶貧資金運用及流向等信息沒有完全及時公開，監管也未能完全到位，難以對扶貧項目資金使用效益進行評價，使扶貧資金很難形成合力。目前的財政扶貧資金配置以省為單位由中央劃撥下來，然后以項目為依托下達至縣。這樣的扶貧體制對于貧困程度越深的地區越不利，原因在于越貧困的地區基礎設施建設越落后，再加上項目申報的資金規模和資金投向受上級扶貧規劃和導向的約束，貧困程度越深的貧困縣越難以籌集到申報項目的配套資金，導致縣級財政爭取到的扶貧專項資金額度非常有限，與其實際扶貧資金需求缺口較大，從而影響貧困縣整體脫貧的進度。

（二）財政收入扶貧政策存在缺憾

1.區域性貧困地區稅收與稅源背離現象嚴重

在現行稅制度背景下，作為流轉稅和所得稅第一大稅種的增值稅和企業所得稅，因長期存在稅收與稅源嚴重背離的現象，使貧困地區地方財政收入不足問題更加凸顯。另外，由于我國稅收優惠管轄權多數集中于中央，地方政府僅具有在限定權力范圍內制定補充規定的權力。地方政府稅收管轄權限小，束縛了區域性整體貧困地區自我籌集財政資金的能力，貧困地區難以通過制定專門的稅收優惠政策鼓勵貧困人口實現自我脫貧。因此，需要根據各貧困地區的實際情況，在一定期限內給予地方政府地方稅種較大的稅收管轄權。

2.“營改增”背景下地方稅主體稅種缺失

“營改增”背景下地方稅主體稅種缺失，加大了地方籌集財政扶貧資金的難度。隨著“營改增”全面推開，具有地方稅性質的資源稅和房地產稅改革尚未到位，造成區域性貧困地區地方稅主體稅種缺失，結果導致省級以下財政收支缺口越來越大，加劇了區域性貧困地區財政扶貧資金籌集的難度，亟須盡快完善區域性整體貧困地區地方稅稅收體系建設，同時推進“分稅制”財稅管理體制改革。

3.促進整體脫貧的區域性稅收優惠政策零碎且沒有針對性

綜觀現行稅收扶貧政策，針對區域性整體貧困地區實施的稅收政策少之又少，而現行區域性整體貧困地區適用的稅收優惠政策大多具有通用性，這與近年來國家稅收優惠政策偏重于對某個行業而不再針對地區的政策調整導向有關，稅收優惠政策的缺失增加了區域性整體脫貧的難度，亟須轉變稅收政策調整思路，出臺一些針對區域性貧困地區整體脫貧的專門稅收優惠政策。此外，隨著經濟發展方式的轉變，針對整體貧困地區經濟增長的綠色生態考核標準日益嚴格，傳統扶貧中過度依賴資源消耗與高投入的產業扶貧方式需要進行調整（使產業開發扶貧與產業結構優化調整相銜接），出臺實施綠色財稅扶貧政策成為促進區域性整體脫貧的關鍵。

綜上可知，新常態下促進區域整體脫貧的財稅扶貧政策仍存在很多問題，致使財稅扶貧政策在促進區域性整體脫貧上發力不足，加上經濟新常態下財政收支缺口加大、區域性整體脫貧進入攻堅階段等因素疊加，貧困地區整體脫貧財稅扶貧政策亟須得到修正優化。

三、區域性整體脫貧財稅政策的完善方略

目前區域性整體脫貧需要從貧困治理長效機制構建出發，通過優化整合各種扶貧資源，推動貧困治理工作逐步制度化和規范化，保證貧困治理工作的持續性和追溯性。由于經濟新常態下整體貧困地區脫貧財政扶貧資金需求與供給矛盾加大呈現“常態化”，這要求政府一方面要加強扶貧管理，提高扶貧工作效率，最大限度地利用好貧困治理資源；另一方面要繼續實施積極的財稅政策，為實施促進區域性整體脫貧的財稅政策提供空間。

（一）財政支出扶貧政策的完善方略

1.建立財政扶貧資金滾動機制

成立區域性整體脫貧專門工作小組，負責協調整體貧困地區跨省市合作治貧工作，商討并實施跨地區的橫向扶貧和省、市、縣的縱向扶貧方案或規劃，注重財稅扶貧政策供給與需求的對稱性，構建財稅扶貧政策的瞄準機制等。在傳統財稅扶貧模式下，貧困人口由于思想觀念落后陳舊，缺乏自我發展和脫貧的原動力，尤其是長期享受政府貧困救濟的農戶，對財政直接救助產生較強的依賴心理，陷入“政府救濟就脫貧、政府放手就致貧”的怪圈。鑒于此，為提高財政扶貧資金使用效率，一方面要從扶貧政策頂層設計視角建立完善的財政監督制度，提升財政扶貧效率和公正性；另一方面考慮把針對農民的各種惠農直補變為由政府采購良種、良畜方式對農戶進行滾動扶持，既能調動貧困農戶的生產積極性，又能擴大財政資金的扶貧覆蓋面和持續性，提升財政扶貧資金的使用效率。endprint

2.精準定位財政扶貧資金的重點投向

通過盤活、整合各項存量財政涉農資金，強化財政扶貧投入體系建設，把扶貧對象分門別類管理，準確定位財政扶貧資金的投向。比如，將喪失勞動能力的殘疾貧困人口納入農村低保實行“輸血式”扶貧；對于缺乏技術和資金的貧困人口，通過財稅政策引導，堅持產業扶貧、智力扶貧與金融扶貧相結合，依托扶貧開發項目吸引貧困人口就業的“造血式”扶貧。設立智力扶貧專項資金，用于貧困地區為培育或引進致力于貧困治理的專業技術人才上，使貧困地區能夠吸引人才、留住人才，使區域性整體脫貧具有可持續性和技術含量，從根本上消除貧苦、遏制返貧，實現貧困對象的長期脫貧致富。

3.取消現行扶貧項目要求貧困地區配套資金的限制

對于整體貧困地區上報的由上級財政資金負責投入的扶貧公益項目，取消貧困地區縣或州（市）地方配套財政資金的限制，破除財政扶貧制度藩籬。依托精準扶貧機制，確保財政扶貧資金配置到位，做到財政資金“真扶貧、扶真貧”，真正惠及貧困對象。不斷創新財政扶貧實施路徑，考慮把財政扶貧資金投入到農戶所在集體擁有的資產收益項目上，通過資產量化到貧困戶，實現貧困戶保底收益。

4.加強互聯網技術在財政扶貧中的運用

在財政扶貧項目管理中引入信息化技術，通過“信息高速公路”建設，將精準扶貧對象瞄準過程、財政扶貧流程全部再造，實現扶貧工作全程留痕，任何一位貧困對象所享受到的財政扶持方式在任何時候都可以倒查和追溯，對于防止財政扶貧資金偏離預定運行軌道來講是一個最有效的制約。最重要的是，通過扶貧開發的信息化建設，實現“陽光扶貧”，通過“扶貧公開”來推進“陽光財政”建設和財政公開公平，便于民眾監督，避免扶貧資金“錯位”。

（二）財政收入扶貧政策的完善方略

區域性整體脫貧的關鍵在于貧困地區整體經濟的持續發展，相對于有限的財政資金投入，稅收政策上的傾斜可以為貧困地區的經濟發展提供有效的制度支持。

1.加快稅收管理體制改革，賦予貧困地區對地方性稅種一定的稅收管理權

從稅收征管的角度看，考慮賦予區域性貧困地區地方政府在一些地方性稅種上的稅收管理權，由地方政府自行決定一些地方性稅種是否開征、征收稅率高低等問題。同時，考慮在一些大稅種如增值稅、企業所得稅等稅收收入的中央與地方分享比例上，實行與非貧困地區不一樣的分享比例，對于高出其他地區相應分享比例的稅收收入主要用于貧困治理。調整目前作為中央固定收入的車輛購置稅、消費稅稅收收入對貧困地區基礎設施建設的支持力度。結合不同貧困地區的實際情況，加快資源稅制改革，在增加地方財政收入的同時起到保護地方資源環境的作用。

2.建立區域間稅收協調機制，均衡貧困地區和非貧困地區之間的財力水平

針對增值稅、企業所得稅等稅種稅收與稅源相背離加重貧困地區地方財力不足的問題，具體有兩種解決思路：一種是考慮在貧困地區和非貧困地區之間建立稅收協調機制，成立跨區稅收委員會或稅務征管聯合會等組織，通過簽訂區域合作協議或區域稅收協定等完成橫向轉移支付，來保證貧困地區財政收入的籌集；另一種是考慮把增值稅、企業所得稅等具備稅收與稅源背離特征的稅收收入作為中央固定收入，以消除地方政府之間搶稅源的利益驅動，同時完善健全轉移支付制度對不同地區財政收入差異進行調整，增加對整體性貧困地區的扶貧支出和科教文衛支出，實現具體稅種改革與財稅管理體制改革的有效對接，縮小貧困地區與非貧困地區的經濟發展差異，實現區域性貧困地區整體脫貧。

3.完善各項扶貧稅收優惠政策，形成社會大扶貧的格局

建議以“營改增”為契機，深化增值稅制改革，出臺包括消費稅、企業所得稅、個人所得稅、房地產稅、耕地占用稅以及土地使用稅等一系列稅收優惠措施，引導和鼓勵民間資金投入貧困地區，拓展貧困地區產業開發扶貧資金的來源渠道。通過完善納稅人扶貧捐贈稅前扣除制度，降低扶貧捐贈納稅人稅負。利用財稅政策鼓勵納稅人進行扶貧資金募捐，譬如對實物性捐助對應的流轉稅不再視同銷售處理，免征增值稅；非公有性質企業貧困治理資金募捐不再受任何限制，均可在企業所得稅前扣除，真正降低扶貧企業稅負，有效提高社會扶貧積極性，進而拓寬扶貧資金投入渠道；利用財稅政策引導社會資金向貧困地區流動，緩解貧困地區脫貧資金不足問題。對于在貧困地區投建的符合國家產業政策、能夠吸納貧困地區勞動力就業的產業項目，建議企業吸納貧困地區勞動力所支付的工資費用按100%稅前加計扣除；對于在貧困地區從事技術培訓的教育機構免征流轉稅，企業所得稅實行“三免減三半”等稅收優惠政策；對于國有或國有控股企業按照利潤總額的一定比例（現行稅法規定為稅前會計利潤的30%，可考慮適當提高比例），允許募捐扶貧資金在企業所得稅前扣除；對連片特困地區投建的企業和創業的個人財產稅如房產稅、車船稅以及土地使用稅等給予減免；對于通過探索資產收益扶貧方式實現的貧困人口收入暫免征收個人所得稅等。

注釋

①渝財：《重慶提高扶貧攻堅財政政策拉動力》，《中國財經報》2015年9月22日。②吳誠昊：《扶貧開發中財政和金融政策工具創新研究》，《貴州社會科學》2009年第2期。③孫璐、陳寶峰：《基于AHP-TOSPSIS方法的扶貧開發項目績效評估研究——以四川大小涼山地區為例》，《科技與經濟》2015年第1期。④張念明、龐鳳喜：《穩定稅負約束下我國現代稅制體系的構建與完善》，《稅務研究》2015年第1期。⑤陳薇、楊春河：《河北省財政扶貧政策績效評價實證研究》，《農業經濟》2006年第7期。⑥2012年年初農村貧困人口數據源自《中國統計年鑒（2015）》，2015年年底農村貧困人口數據源自2016年2月29日國家統計局發布的《2015年國民經濟和社會發展統計公報》。⑦《2015年財政收入增速未達標創1988年來新低》，新浪網，http：//finance.sina.com.cn/china/2016-01-29/doc-ifxnzanh0333724.shtml，2016年1月29日。

參考文獻

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責任編輯：澍文endprint