積極福利視角下的殘疾人就業問題研究

王豪

摘要：殘疾人就業是一個重要的社會經濟難題，是一項政策性極強的社會事業。影響殘疾人就業的因素紛繁復雜，其中，模糊的政府職能定位、低下的資源配置效率與落后的福利觀是造成當前殘疾人就業困境的重要原因。積極福利思想主張在深化政府職能改革的基礎上，通過充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，推動福利多元化發展與社會福利供給側結構性改革，變被動的經濟福利保障為積極的發展型福利支持，提升殘疾人就業資源使用效率與助殘就業幫扶效果，最終使殘疾人實現就業發展與人生幸福。

關鍵詞：積極福利；殘疾人；就業

中圖分類號：C913.69文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）08-0072-03

我國2007年《殘疾人就業條例》與2008年《殘疾人保障法》的頒布實施對推動殘疾人就業提出了新的目標要求。如何在新的時代背景下更加有效地幫助有勞動能力、達到法定年齡、具有就業意愿的殘疾人通過勞動就業實現人生幸福，已經成為全面建成小康社會的重要內容和亟須解決的重要問題。本文基于一種新的就業思想——積極福利思想，對這一問題進行探討。

一、積極福利思想的主要內容積極福利思想產生于20世紀90年代末，由英國學者安東尼·吉登斯教授在《第三條道路：社會民主主義的復興》一書中明確提出，目前受到許多國家和學者的廣泛關注。

1.積極福利思想的核心內容

積極福利思想的核心內容是：調整政府、社會與個人之間的權責關系，改消極、單一、恩惠式的社會保障政策為積極、多元、發展型的社會福利政策。它強調以工作代替福利，減少福利支出，增加教育和培訓支出，為更多公民從領取福利向從事工作轉變提供條件——為人們提供有工資的工作，而不是提供可能增加依賴性的社會福利，是改善低收入者狀況的最好途徑。①積極福利思想提出的政策目標不限于為公民生活提供經濟保障，還要求通過積極的、多元化的福利供給來支持公民發展，保持社會活力與發展動力。

2.積極福利思想的實踐觀

建設“社會投資型國家”是積極福利思想的核心實踐觀。積極福利思想認為：只有在幫助公民樹立自立、自強的生活信念的基礎上，通過開發人力資源、加速人力資本積累、增強公民抵御社會風險的能力，才能最終實現個人的可持續發展與人生幸福；隨著實踐的發展、社會風險性質的改變，傳統消極、被動的國家福利模式已經陷入全面危機，這種危機并非傳統意義上的財政危機，而是一種社會意識落后于時代發展所帶來的風險管理危機。“風險不只是某種需要進行避免或者最大限度地減少的負面現象，它同時也是從傳統和自然中脫離出來的，是一個社會中充滿動力的規則。”②若要成功地實現對社會風險的管控，就要幫助公民擺脫對福利的依賴，使其積極投身于應對社會風險的挑戰中。

3.積極福利思想中的殘疾人就業

積極福利思想提出，殘疾人并非單純的福利依賴者，其還是促進社會經濟發展的重要力量，應該通過積極的福利政策改變殘疾人被邊緣化、污名化的社會處境和形象，為殘疾人就業發展創造優越的社會條件。積極福利思想強調福利對于殘疾人的社會投資與就業開發功能，強調“變消極福利為積極福利，變匱乏為自主，變疾病為積極的健康，變無知為一生中不斷持續的教育，變悲慘為幸福，變懶惰為創造”③。面對傳統的殘疾人就業保障模式，積極福利思想主張在深化政府職能改革、優化資源配置、改變福利消費方式的基礎上，創新助殘就業的保障與支持模式，增強殘疾人的市場競爭力與社會風險抵御能力，動員多元主體提供多元化的社會福利，滿足殘疾人日益專業化、個性化的就業幫扶需求。

二、積極福利視角下我國殘疾人就業工作存在問題

2013年，我國符合就業條件的城鎮殘疾人的就業比例僅為37.3%，農村為47.3%，其中，殘疾人家庭人均可支配收入僅為居民家庭人均可支配收入的56.7%，殘疾人家庭恩格爾系數為48.5%。④殘疾人就業是一項政策性極強的社會事業，從積極福利視角來看，目前我國殘疾人就業面臨的困境主要由以下因素造成。

1.政府職能定位模糊，資源配置效率低

在傳統以政府為單一責任主體的社會福利供給與殘疾人就業保障模式中，政府既是政策制定者與資金保障者，又是政策執行者與社會福利提供者，還是助殘績效的評價者與資金使用的監管者。福利職能與社會助殘資源過度集中在政府部門，嚴重模糊了政府的職能定位，弱化了政府在關鍵職能領域的履職表現，有礙其他助殘責任主體以及專業化助殘機構的發展。模糊的政府職能定位，導致有序競爭、健康發展的殘疾人就業服務市場難以形成，不利于資源配置與福利供給效率提升。在筆者對殘疾人就業問題的調研過程中，有關部門曾反映：政府（殘聯）出錢、出人、出力請殘疾人參加就業技能培訓，報銷路費、給予補助，但仍有很多殘疾人不愿意參加由官方提供的殘疾人就業服務活動。究其原因，一定程度上是因為由官方提供的就業技能培訓的市場認可度不高，影響殘疾人接受就業服務的積極性。可見，僵化的計劃經濟式的殘疾人就業資源配置與保障模式，在市場經濟條件下是一種低效率配置資源的表現。

積極福利思想認為，提高助殘資源配置效率的關鍵在于深化政府職能改革，重點在于推動福利多元化發展，二者是相輔相成、互為因果的。首先，提高資源配置效率，需要通過深化政府職能改革，破除僵化的資源配置方式，促進福利多元化發展。只有以多元化的社會福利取代單一的國家福利，才能為殘疾人提供更加精準、積極的就業支持，最終實現資源配置效率與助殘效果的提升。其次，深化政府職能改革要以福利多元化為基礎，尤其需要大力支持多元化專業助殘機構、第三部門發展，使其承接政府相關職能轉移，深化政府職能改革。最后，福利多元化的基礎是社會責任主體多元化，而社會責任主體的多元化發展離不開市場發揮配置資源的基礎性作用。只有在市場這個平臺上，才能優化資源配置方式、提高資源配置效率，為多元化助殘責任主體的成長與發展創造平等的環境。endprint

2.相對落后的福利觀

傳統福利觀認為，社會福利開支是一種公共資源耗費，過度的福利投入會阻滯經濟發展并降低社會活力。在這種福利觀影響下建立起來的被動、恩惠式的福利制度側重于關注公民生活保障，卻忽略了對公民發展的促進。改革開放以來，我國殘疾人事業取得了巨大成就，但在向殘疾人提供福利保障的同時，忽略了社會福利在提高殘疾人社會參與程度、開發人力資源、促進就業發展方面的社會功能。政府對殘疾人就業率的偏好強于對殘疾人就業發展質量的關注，使得殘疾人就業福利政策目標的設定局限于低水平的就業保障與職業救助。

積極福利思想認為，保守落后的福利觀已經無法滿足殘疾人就業發展的需求，只有樹立積極福利觀，才能統籌解決助殘就業實踐中出現的公平與效率、生存與發展等問題；政府只有超越狹隘的物質主義助殘觀，才能“以尊重人的態度與當事人商討解決問題的辦法并提供建議，鼓勵其在自決中找到幸福”⑤，殘疾人才能擺脫福利依賴。政府應當盡可能通過社會投資式的發展型福利支持取代直接的經濟福利保障，在保持社會活力與勞動力市場彈性的同時，強調福利政策對受助者自我實現條件的創造，通過多元化、積極的福利供給為殘疾人就業提供精準的社會支持。

三、促進殘疾人就業的對策建議

殘疾人就業發展的關鍵在于社會進步、經濟發展，在于殘疾人就業法治環境與社會環境的進一步改善，在于深化政府職能改革、促進福利多元化發展，在于全社會責任意識的增強。進一步推動殘疾人就業發展，需要運用積極福利思想探索新的對策。

1.推動福利多元化

積極福利思想倡導的福利多元化是相對于國家福利和新自由主義福利而言的，這種福利多元化強調政府依舊是社會福利供給與殘疾人就業的第一責任人，同時更加重視社會、市場、社區、企業、第三部門、家庭以及個人在整個社會福利體系中發揮作用。積極福利視角下的福利多元化既是責任主體多元化，又是福利形式、內容與福利目標設置的多元化；既是社會福利與助殘就業的發展趨勢，又是有效提高資源配置效率與助殘效果的重要手段。通過福利多元化促進殘疾人就業，就要明確多元化的殘疾人就業責任主體的職能定位與價值目標，支持各責任主體協同發展，以積極、多元的社會福利取代消極、單一的經濟救助，不斷滿足助殘實踐需求，促進殘疾人就業發展。

2.深化政府職能改革

深化政府職能改革是推動福利多元化的先決條件與重要內容。針對目前殘疾人就業發展的困境，政府首先要徹底摒棄重經濟建設、輕社會建設，重經濟效率、輕社會公平，重初次分配、輕社會再分配的行政價值理念；其次要改變助殘就業實踐中政府職能定位模糊、福利職能與社會助殘資源過度集中于政府以及殘疾人就業服務市場發育遲緩的現狀，通過充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用來優化資源配置方式，支持第三部門可持續、健康發展，使專業化的助殘服務機構能夠順利承接政府相關職能轉移；最后要將履職重點聚焦于改善殘疾人就業環境，督導多元化責任主體健康發展，維護助殘就業服務市場有序發展，監管助殘資金合理使用，評估殘疾人就業發展狀況，以及兜底殘疾人社會保障這些必須由政府承擔的關鍵職能領域。

3.加速人力資本積累

“知識和人力資本是社會福利的重要組成部分，它們是經濟長期增長的動因。”⑥積極福利思想認為：殘疾人作為社會人力資本的特殊組成部分，不應以福利的名義被保護起來而造成人力資本閑置與浪費；要改革單純營造社會安全網的傳統福利制度，使社會福利不但發揮社會安全網的功能，而且成為促進人力資源開發的重要手段，成為推動經濟社會發展的重要動因，“在可以的情況下，盡量在人力資本上投資，而最好不要直接提供經濟資助”⑦。借鑒積極福利思想，我國殘疾人就業工作應立足于建設“社會投資型國家”，為殘疾人提供更加優質的教育培訓服務，通過更加系統、專業、精準的就業幫扶，加速殘疾人人力資本積累。這既是破解殘疾人就業發展瓶頸、提升殘疾人的市場競爭力與社會風險抵御能力的重要手段，也是促進經濟社會發展的需要，是我國社會福利制度改革的重要目標。

4.優化資源配置方式，促進第三部門發展

一要利用市場優化資源配置。要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，通過優化資源配置支持第三部門、社會機構在有序的市場競爭中實現可持續、健康發展，并逐漸豐富第三部門的業務種類，提高社會機構的助殘效率與專業化水平。二要通過專業化機構提供專業化支持。要推動社會福利供給側結構性改革，以積極的發展型福利供給政策代替消極的保障性消費支出政策。在福利多元化基礎上，大力支持專業化的殘疾人就業服務機構發展，提供精準、高效、專業化的殘疾人就業支持，不斷提升殘疾人就業水平。三要加強多方協作，強調權責統一。首先，政府要有所為、有所不為。政府的履職重點應聚焦于發揮督導職能，將殘疾人就業服務職能向專業化助殘機構、第三部門轉移。其次，多元責任主體之間要加強協作。政府要明確多元化的殘疾人就業責任主體的績效考核內容與目標，促進其協同發展，共同促進殘疾人就業服務市場有序發展。最后，政府在推動殘疾人就業工作中要堅持權責統一原則。這是提高資源配置與利用效率，規范多元主體行為，提高多元主體的責任意識與市場認可度的必然要求。

四、結語

從積極福利視角來看，模糊的政府職能定位、低下的資源配置效率與落后的福利觀是造成當前我國殘疾人就業率與就業水平低下的主要原因。積極福利思想認為：簡單的經濟福利與低水平的就業保障只能緩解殘疾人的生存困境，要解決殘疾人就業問題、破除殘疾人就業發展瓶頸，必須改革傳統的社會安全網式的助殘就業模式，幫助殘疾人擺脫標簽化的福利污名、避免陷入“福利陷阱”；要通過深化政府職能改革，推動福利多元化發展；立足于建設“社會投資型國家”，提供積極的發展型福利與系統的、專業化的就業支持。為了滿足新時期殘疾人更高水平的就業期望，我國可以借鑒積極福利思想，發揮市場在殘疾人就業資源配置中的基礎性作用，大力支持第三部門發展，以承接政府相關職能轉移；推動社會福利供給側結構性改革，加速殘疾人人力資本積累；滿足殘疾人日益專業化、個性化的就業幫扶需求，最終使殘疾人實現就業發展與人生幸福。

注釋

①參見丁建定：《社會福利思想》，華中科技大學出版社，2009年，第199頁。②⑦[英]安東尼·吉登斯：《第三條道路：社會民主主義的復興》，鄭戈譯，北京大學出版社，2000年，第121—122、125頁。③徐菁憶、鄭奇鋒：《以機會均等代替簡單的平均化和無差異化——基于吉登斯“第三條道路”福利觀的思考》，《人民論壇》2013年第8期。④陳功、呂慶喆、陳新民：《2013年度中國殘疾人狀況及小康進程分析》，《殘疾人研究》2014年第2期。⑤楊彩波、李艷霞：《西歐福利國家的理論演變與政策調整》，《教學與研究》2003年第1期。⑥孫月平等：《應用福利經濟學》，經濟管理出版社，2004年，第66頁。

責任編輯：林墨endprint