以有效稅制改革促進分配公正

劉長庚　張曉鵬

摘要：稅收是國家調節收入分配的重要手段。我國現行稅制對收入差距調節作用有限，在社會公平正義方面的調控明顯不足，應加快推進有效稅制改革。有效稅制改革涵蓋理念層、制度層和實踐層三個維度，是一個層層推進、有機結合的三維體系。我國稅制改革應以公正分配原則為核心理念，建立現代稅收制度和現代征管體制，在為經濟發展釋放新活力、增添新動力的同時，更加注重促進社會公平正義，使廣大人民群眾擁有更多獲得感。

關鍵詞：稅收；分配；分配公正；有效稅制

中圖分類號：F014.4文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）08-0018-05

社會公平正義是我國的重要政策目標。黨的十八大提出：初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平。社會主義市場經濟更加注重有利于經濟社會健康可持續發展和國家長治久安的分配公平。稅收是國家治理現代化的基礎和重要支柱，也是國家加強宏觀調控的重要經濟杠桿。作為促進社會公平正義的重要政策工具和手段，稅收在調整國民收入分配格局、縮小收入分配差距等方面發揮了重要作用。然而我國現行稅制偏重經濟效率，在社會公平正義方面的調控明顯不足，加快推進有效稅制改革成為社會發展的必然要求。公正分配原則是一個具體的歷史的范疇，從經濟學意義上講，是規范社會財富和收入分配的基本原則與道德要求，是實現共享發展的內在要求。稅制改革應以公正分配原則為核心理念，通過建立現代稅收制度和現代征管體制，在為經濟社會發展釋放新活力、增添新動力的同時，更加注重促進社會公平正義，使廣大人民群眾擁有更多獲得感。

一、我國收入分配現狀

收入分配有兩種類型：一是功能性收入分配，也稱要素收入分配，是從收入來源的角度，考察收入在資本、勞動和土地等生產要素之間的分配；二是規模性收入分配，也稱居民收入分配，是從收入檔次的角度，考察收入在不同階層個人或家庭之間的分配。收入分配比例是否合理，直接關系到經濟健康可持續發展、社會公平正義以及國家長治久安。自1994年分稅制改革以來，我國收入分配格局變動較大。從居民收入分配的角度來看。根據《中國統計年鑒》的數據，我國城鄉居民收入差距比由1995年的2.71上升至2009年的3.33，2015年回落至2.90，如果考慮實際城鄉居民購買力與享受政府公共服務水平的不同，則城鄉居民收入差距更大。就行業差距而言，2014年職工平均工資最高的金融業（為108273元）是平均工資最低的農業（為28356元）的3.82倍。就地區差距而言，2014年職工平均工資最高的地區北京市為102268元，是職工平均工資最低的河南省（42179元）的243倍。

從稅后要素收入分配的數據來看，勞動收入份額呈不斷下降趨勢，從1994年的58.42%下降至2014年的46.51%，2014年資本收入份額已上升至37.86%，生產稅凈額占比已上升至15.64%。總體來“逆調節”現象，從1996年至2013年，居民收入占國民收入的比重下降6.5個百分點，降幅為9.6%，而來源于居民部門的稅收收入占國民收入比重提高0.97%，漲幅為6.46%，這表明現行稅制對收入分配存在“逆向調節”。

此外，國民收入在政府、企業和居民間的分配也頗受關注。初次分配占比自1996年至2013年變化幅度比較大，居民收入所占份額由67.2%下降至60.7%，企業部門收入所占份額由20.0%上升至24.1%，政府部門收入所占份額由12.8%上升至15.2%，政府部門和企業部門共同擠占了居民收入份額。然而，在居民收入占國民收入的比例逐年下降的情況下，來源于居民部門稅收收入占國民收入比例卻持續增長，從1994年的0.15%上升至2013年的1.12%。

二、稅收對收入分配的調節機制

稅收調節收入分配的機理歸根結底是如何處理公平與效率的關系。公平包括起點公平、過程公平和結果公平。在初次分配過程中，要盡量做到起點公平和過程公平，在再分配中要盡量做到結果公平。效率包括短期效率、中期效率和長期效率，短期效率只追求經濟發展而忽視收入差距，中期效率追求經濟發展兼顧公平分配，而長期效率要同時追求經濟發展和分配公正。公平與效率是辯證統一、相互促進的關系。在初次分配和再分配中均有不同稅種對收入分配產生作用。初次分配屬于要素分配，是生產活動形成的凈成果在生產要素的所有者及政府之間的分配，主要包括流轉稅、資源稅、財產稅等稅種；再分配是在初次分配基礎上的再調節，主要體現結果公平原則，通過所得稅、轉移支付等形式對初次分配總收入進行再次分配。

現行稅收制度對收入分配的局限性主要體現在以下四個方面：一是以間接稅為主體的稅收結構不利于調節收入分配。稅負能否轉嫁是直接稅和間接稅劃分的一般標準，直接稅以所得稅和財產稅為主體，遵循稅負公平和量能負擔原則；間接稅以商品稅為主體，遵循普遍和效率原則。根據2014年《中國稅務統計年鑒》數據測算，間接稅占稅收收入比重達59%，而直接稅比重不到40%，不利于充分發揮直接稅調節收入分配的作用。二是流轉稅具有累退性。流轉稅一般實行比例稅，其征收設在國民收入初次分配環節。由于低收入者邊際消費傾向高于高收入者，因此低收入者繳納的貨物和勞務稅占總收入的比重高于高收入者。零售環節的貨物和勞務稅極易被轉嫁，貨物或勞務價格提高，對低收入家庭的消費能力的影響遠大于高收入家庭，從而加劇社會不公平程度；生產和批發環節的貨物和勞務稅的開征，會導致企業在利潤最大化驅使下極力壓縮工資和管理成本，從而降低勞動要素的收入分配水平。三是個人所得稅調節收入分配的作用沒有充分發揮。從個稅規模上看，2014年個人所得稅占我國稅收收入比重僅為5.69%，屬于次要稅種；從稅收結構來看，我國個人所得稅主要針對勞動要素征稅，“工資薪金所得”2014年占個稅的65.34%；從征收方式來看，現行的分類所得稅制使得對居民擁有的資本要素的所得稅較輕，如對擁有房產、土地等資源的居民收入調節有限，加劇了居民收入的兩極分化。四是財產稅近乎缺失。財產稅是對資本要素征稅，包括房產稅、城市房地產稅和遺產稅。2014年房產稅占總稅收收入比重僅為1.43%，而遺產稅尚未開征，財產稅總收入規模小，整體近乎缺失狀態，對居民收入分配調節作用十分有限。endprint

三、稅制改革的有效性機理分析

有效稅制改革涵蓋理念層、制度層和實踐層三個維度，是一個層層推進、有機結合的三維體系。首先是稅收理念層，即在應然層面回答稅收“應該是什么”的價值提問，現代稅收制度的建立和實踐必須首先確立基本的規范與價值標準；其次是稅收制度層，即在法然層面確立“規定是什么”的稅收制度構建，制度的設立始終緊扣理念層規定的價值規范；最后是稅收實踐層，即在實然層面回應“實際是什么”的稅收有效性檢驗。

1.以公正分配原則為稅制改革核心理念

正如生命有機體需要靈魂統帥，稅收制度的系統架構需要有基本的原則。這就要求從價值規范的高度，探尋作為稅收制度架構所要遵循的價值尺度和道德標準。以公正分配原則作為稅制改革的核心理念符合我國當前社會共識性價值標準要求。

第一，公正分配原則具有合理性。公正分配涵蓋公平和正義兩個層面，公平正義在社會哲學價值評價體系中具有公認的價值，也被學術界專門用作評價社會制度的一種道德標準。羅爾斯早在《正義論》中指出過，正義是社會制度的首要德性，正像真理是思想體系的首要德性一樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和安排有序，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。他主張，所有的社會基本價值——自由和機會、收入和財富及自尊的基礎——都要平等地分配，除非對其中一種或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。羅爾斯總是從最少受惠者的地位來看待和衡量任何一種不平等，其正義觀的理論核心是“合乎最少受惠者的最大利益”。威廉·配第在《賦稅論》中提到“公平、簡便、節省”三原則，認為對納稅人要公平對待，此處的公平與不公平相對應的，體現的是對每一個人的平等對待。斯密在《國富論》中給出稅收合理性的首要原則就是平等，他認為，一國國民，都須在可能的范圍內，按照各自能力的比例，即按照各自在國家保護下享得的收入的比例，繳納國賦。

第二，公正分配原則具有兼容性。作為一種規范性的價值標準，公正分配原則所規范的是人際間的利益協調，能夠兼容效率原則。真正意義上的公正不是使人平等而是平等待人，基于平等待人的公正原則，與效率原則并不沖突，反而是社會秩序的重要基礎保障。具體而言，公正分配主要體現在三個方面。一是平等的參與權。在經濟活動之前，每個人都有同等的機會支配稀缺資源，有同等的機會參與社會經濟活動。二是過程相對公平。在經濟活動中，競爭的過程應該是平等的，競爭的規則對于所有人都是平等有效的。三是結果相對公平。在經濟活動后，收入差距不能太大，否則容易引發矛盾和沖突，不利于經濟社會長期健康發展。公正分配能夠極大地激發勞動者的積極性，最大程度地促進生產效率的提高和社會財富的增長。公正分配原則與效率原則本質上是辯證統一的，二者并不會構成矛盾。即使表面上發生矛盾，那也只可能是并未真正實現平等的參與權、并未建立相對公平的競爭規則所造成的。

第三，公正分配原則具有優先性。亞當·斯密在《道德情操論》中強調了公正對于社會秩序所具有的基礎性作用。他在就仁慈和公正進行比較時指出，仁慈永遠不受制約，可遇而不可求，而違背正義就是傷害，在一種缺乏仁慈、并不十分愉快的狀況下社會依然可以存在，然而如果沒有正義則必定會將社會徹底毀滅。羅爾斯在《正義論》中也指出正義原則應以詞典式次序①優先于效率原則和最大限度地追求利益總額的原則。因此，公正原則優先于其他社會原則，指其他任何社會原則有悖于公正的價值要求時，其社會正當性就必然受到質疑。公平正義原則對于其他社會原則具有約束性和統領性，其他社會原則的正當性、合理性訴求均可由公正原則引申而來。從某種意義上說，它們都是公正原則在特定領域的具體表述。

2.以現代稅收制度為稅制改革制度目標

現代稅收制度作為實現公正分配的基礎性建制，是彰顯分配公正，建立平等分配格局的主力支點，其核心內容是稅收公平、稅收共享、稅收法治、稅收穩健。

稅收公平要求在稅制設計上既力促橫向公平又力保縱向公平，實現資源優化配置。橫向公平原則要求負稅能力相同的人，其稅收負擔必須相等；而縱向公平原則要求負稅能力不同的人，其稅收負擔也應不同。優化分配格局，縮小收入差距，需要從收入（收益流）和財富（存量）兩方面著手改革，構建有利于促進社會公平正義的稅收制度，充分發揮稅收在調節收入分配，促進財富合理配置中的作用，最終實現分配公正。一是全面深化改革個人所得稅。建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，對工資薪金所得與勞務報酬、稿酬等所得綜合征稅，以更能體現納稅人納稅能力的家庭為主體課稅，實行按年綜合計征的方法，費用扣除標準采用每月定額生計費用扣除并與CPI掛鉤定期調整，調整優化稅率結構，合理分配不同收入階層的稅收負擔，提高個人所得稅稅制累進性。二是積極推進財產稅改革。社會不公的矛盾不僅存在于收入分配方面，更重要的是存在于財富積聚方面。目前貧富差距最重要的表現是個人財產性差距遠遠超過收入性差距，因此要更好地發揮稅收對財富的調節功能，促進財富合理配置。首先，要加快房地產稅全面改革。從控制需求逐步轉向保障供給，用房產稅替代土地增值稅，提高持有環節房產稅，降低開發轉讓環節土地增值稅。其次，開征遺產稅。遺產稅涉及面廣，技術性強，開征之前需要建立完善的配套支撐制度。最后，建立財產公證制度，特別是建立對私人財產權的界定和法律保護制度；建立個人收入申報制度和財產登記制度，預防遺產逃稅、避稅現象；建立財產價值評估制度，設立專門的、具有較高權威性和公正性的資產評估機構。

稅收共享要求貫徹以人民為中心的共享發展思想，要以人民群眾的利益為出發點和落腳點，突出人民群眾共同治理、共享發展成果的特點。稅收共同治理是要做到以民之所望為施政所向，是否征稅、征多少稅由人民決定，稅收的開征、停征、減免退補由人民確定。也就是說，稅收治理需要人民參與，要傾聽民聲，反應民意，向人民負責，并主動接受人民監督。共享發展成果是指稅收要取之于民，用之于民，造福于民。加快完善促進社會保障體系建設、醫療衛生等事業發展的稅收政策，完善鼓勵回饋社會、扶貧濟困的稅收政策，讓最廣大人民群眾獲得更多實惠。稅收共享特點符合羅爾斯“合乎最少受惠者的最大利益”的核心理念。endprint

稅收法治要求落實“稅收法定”原則，提升稅收治理能力。只有嚴格稅收法治，才能保障稅收公正的實現，才能保證稅收收入的穩定，才能防止利益集團或個人以稅收為工具隨意傷害其他大多數人的利益。因此，要深刻認識全面推進依法治稅的重要性和緊迫性，明確依法治稅的指導思想、總體要求及實施路徑，加強稅收立法“頂層設計”，明確“落實”的主體、內容、措施、時間和質量，完善稅收立法程序，改進稅收立法技術，逐步形成立法與執法為一體的稅收法律運行機制。

稅收穩健要求穩定宏觀稅負，將稅收穩定在合理水平。稅收是國家最重要的收入來源，是實現國家治理現代化的重要支撐，更是為廣大人民群眾提供充分的保障權，促進社會公平正義的基本條件。過低稅負水平不利于國家治理現代化進程，過高稅負水平又會抑制經濟增長，因此宏觀稅負總體以穩定增長，與經濟基本保持同步增長為宜，不可刻意提高，亦不能過分降低，既要為國家實現長治久安，全面建成小康社會提供穩定可靠的政府財力，又要使稅負保持在人民可承受范圍之內，避免過高稅負對經濟增長的抑制。

3.以現代征管體系為稅制改革實踐保障

現代稅收征管體系是促進分配公正的實踐基礎，是在稅制規范與經濟事實間的往返流轉中實現稅制公正的重要機制保障。稅收征管工作效能是國家治理能力的重要表現，沒有科學高效的稅收征管體系，稅收制度再完善也只是空中樓閣，不能發揮實際作用。這就要求從現行征管體制中存在的突出矛盾和深層次問題著手，加快推進現代化稅收征管體系建設，制定科學完善的稅收征管制度，開發穩固強大的涉稅信息系統，加快構建優質便捷的稅收服務體系。

完善的征管制度是基礎。我國稅務機關征管能力低下之癥結是征管改革滯后，征管條件不具備。現代稅收制度的建立迫切要求高效嚴密的征管制度與之匹配。這就要求在加快推進《稅收征收管理法修訂草案》修訂進程的基礎上，在管理理念和管理方式上有所突破。在管理理念上要突出“三合”，即“服務深度融合、執法適度整合、信息高度聚合”，更好地發揮國稅、地稅各自優勢。在管理方式上要實現“三轉”，即實現稅收管理由主要依靠事前審批向加強事中事后管理轉變，實現由無差別管理向分類分級管理轉變，實現由對所有納稅人都實行屬地管理向提升大企業稅收管理層級轉變，進一步提高稅收征管的針對性和有效性。

強大的涉稅信息管理系統是重要支撐。涉稅信息充分對稱是實現高效征管、稅收公正的必要條件。目前，我國稅源管控技術和條件尚不成熟，因涉稅信息不對稱而導致稅負規避行為泛濫、實際稅負分配不公的現象普遍存在，稅制有效性被架空，稅收職能被大大削弱，稅收的公正性難以體現。為此，必須加快推進金稅三期工程等信息系統建設，全面實施“互聯網+稅務”行動計劃新任務，充分發揮稅收大數據優勢，加強數據增值應用，以深刻反映經濟運行狀況，服務經濟社會管理和宏觀決策。

優質的稅收服務是內在要求。目前我國納稅服務體系尚不健全，涉稅提問與投訴、稅收爭議協調與行政復議等促進稅收公平正義的救濟機制尚不完善。為此，一是要提高稅收服務效能，加快服務型稅務機關建設；二是要推進稅收規范化進程，深化國稅、地稅合作，在全國范圍內實現服務標準化、征管流程化、執法規范化；三是要推進辦稅便利化改革，發揮“互聯網+稅務”優勢，以最大程度便利納稅人為目標，切實解決納稅人辦稅存在的各方面問題；四是要加快建立誠信納稅制度，為納稅信譽度好的納稅人提供更優的便利政策，對稅收違規違法的納稅人實施聯合懲戒，推進納稅信息共享，充分發揮納稅信息在社會信用體系中的基礎性作用。

四、結論

綜上所述，實現有效稅制改革是一項復雜的系統性工程，其要點是以公正分配原則作為貫穿始終的核心理念和價值標準。只有堅持以公正分配原則為指導思想，特別注重運用稅收各項職能調節收入分配，才能不斷促進經濟持續健康發展，實現社會公平正義和國家長治久安。為此，一是要轉變稅收職能。從過去稅收局限于籌集財政收入、調節分配的傳統職能向促進社會公平正義、實現國家長治久安的現代稅收轉變，從過去稅收局限于滿足國家履行職能需要的財政稅收向具有民治、民享的共享稅收轉變，從過去稅收局限于注重短期效率的稅收政策調節向更加注重社會公平正義的長期稅法制度保障轉變。二是要改革稅收制度。新一輪稅制改革要重點突出社會公正分配，建立分類與綜合相結合的個人所得稅制度，致力于縮小收入差距，全面改革房地產稅以縮小財產占有差距，開征遺產稅和贈與稅以縮小代際財富差距，實施社會保障費改稅以降低低收入人群社保負擔，保障最低收入人群的基本生活需要，優化稅收結構，降低間接稅比重，提高直接稅比重，充分發揮稅收的收入分配調節功能，促進公正分配。三是要構建稅收征管新格局。要以現代稅收制度的要求為方向，以規范稅收征管程序和完善運行機制為保障，以實施信息管稅為依托，創新稅收征管模式，優化稅收服務質量，合理配置征管資源，大力推進稅源管理專業化，減少稅收流失，降低稅收成本，不斷提高稅收征管效能。

注釋

①詞典式序列（lexical order），即詞典編輯的序列（lexicographical），這一次序要求在轉到第二個原則之前必須充分滿足第一個原則，然后在充分滿足第二個原則之后才可以考慮第三個原則，如此往下類推。

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