經濟新常態下充分發揮內部審計作用的探索和思考——以稅務系統內部審計為例的調查研究

■劉旋　陳蓬遠　但鳴宇　韓瑜

經濟新常態下充分發揮內部審計作用的探索和思考——以稅務系統內部審計為例的調查研究

■劉旋陳蓬遠但鳴宇韓瑜

全面深化改革、引領經濟新常態的新形勢對內部審計工作提出了新的更高的要求。對稅務系統而言，隨著供給側改革的不斷深入推進、以互聯網+為引領的新經濟模式不斷涌現，稅務系統在稅收征管和執法工作中面臨的環境日益嚴峻復雜，如何更好地發揮內部審計的作用防范執法風險、防范廉能風險將是需要我們深入思考和探索的一個課題。本文以稅務系統內部審計工作實踐為例，深入探索研究經濟新常態下充分發揮內部審計作用的思路和路徑。

一、經濟新常態下稅務系統內部審計工作的新定位

近年來，稅務系統內部機構和內部審計人員牢固樹立科學的審計理念，認真履行內部審計職責，不斷提升內部審計工作的實效性，在促進依法治稅、規范管理、防范風險、加強廉政建設等方面發揮了積極作用。

（一）稅務系統內部審計工作的職能。

稅務系統內部審計工作的基本職能概括起來是“查錯糾弊、促進管理、防范風險、服務大局”，就是要通過開展稅收執法檢查、內部財務審計和領導干部經濟責任審計，切實加強對稅收執法權、財務管理權和領導干部正確履行經濟責任的監督。在稅務部門專門成立督察內審部門，獨立行使對稅收執法檢查、內部財務審計和領導干部經濟責任審計的監督職能，就是將稅收督察審計權從稅務系統的稅收決策權、執行權中分離出來，是對系統行政管理權力的分解與制約。

（二）稅務系統內部審計工作的意義。

1.有利于整合內部監督資源。把分散在政策法規部門、計劃財務部門和紀檢監察部門的稅務內部監督資源進行整合，有利于加強督察審計力量和強化行政監督，進一步改進和完善稅務監督體系。

2.有利于內外監督合力的發揮。相對于廣大納稅人、新聞媒體的輿論監督，外部權力監督機關、紀檢、審計部門的事后、專項、行政監督，督察內審是過程、事中和基礎性的監督，作為一種內部監督機制，是其他監督形式無法替代的、有利于發揮其他監督形式作用的一種必要的監督。

3.有利于提升稅務部門整體工作效能。通過對稅收執法權活動進行專項審計，實現對稅收征收、管理、稽查和處罰權行使的正當性和有效性的監督制約；通過對稅收經費預算和財務收支進行審計，實現對資金支配權的監督制約；通過對稅務系統基建項目和大宗物品采購進行審計，實現對建設領域的資金支配權的監督制約；通過對稅務系統內部的各級領導干部任期間經濟責任進行審計，實現對領導干部權力的監督和制約。

二、稅務系統內部審計工作現狀及存在問題的原因分析

（一）當前稅務系統內部審計工作機構設置。

以江西省地稅系統為例。目前江西省地稅系統內部審計管理體制可簡要概括為三點：第一，省局設督察內審處，為副處級機構，相對其他正處級處室，內審機構為低半級平行設置；各設區市局設督察內審科，為副科級機構，相對其他正科級處室，內審機構也為低半級平行設置。第二，區、縣一級沒有獨立的內審機構，大多與監察室合署辦公，內審人員多為兼職掛靠，一般由黨組成員、紀檢組長分管內審工作。第三，審計部門對本級的審計工作一般只對本級地稅機關負責并報告工作。

（二）當前稅務系統內部審計工作存在問題的原因分析。

1.對內部審計工作認識不清晰。第一，錯誤地把內審工作看作專挑毛病的，認為內部審計就是檢查內部經濟問題，簡而言之就是查賬，只要簡單的找出錯誤然后提交審計報告就可以了，覺得稅務系統屬于行政單位，并不進行成本核算，財務已對本單位內部財務收支行為進行記賬，沒必要再開展內部審計，從而忽視了內部審計對廉潔行政這一有效的綜合監督作用；第二，錯誤地認為內審工作會制約自身的權利，從心底里有抵觸情緒，消極應付，排斥內審部門，誤解內審工作；第三，錯誤地認為內審是“自己審自己”，沒有權威性。在這種環境之下，內審機構的設置、人員的配備、職權的界定都帶有濃厚的行政命令色彩，內審人員工作積極性和主動性不高，內審工作職能難以發揮。第四，對內部審計職能認識錯位。將內部審計等同于紀檢監察，對內部審計的職能和作用的認識發生了錯位。

2.內部審計機構缺乏獨立性。國際內部審計實務具體標準第一條即為獨立性，要求審計師必須獨立于他們所審查的活動才能客觀地從事其工作。而當前稅務系統的管理體制導致內審工作缺乏獨立性，很難對審計事項作出客觀公正的評價和鑒定：第一，機構設置缺乏獨立性。內部審計機構與紀檢、監察合署辦公，由于二者職責的不同，必然影響到內部審計的獨立性。內部審計是一種檢查、評價活動，提出意見建議；而紀檢、監察是對黨員干部的違法、違紀行為進行監督，以辦案為主要方式。組織機構獨立性的喪失使審計部門無法正常發揮其參謀作用。第二，內審人員缺乏獨立性?；趯徲嫏C構人員及負責人均由本級稅務機關調配任命和合署辦公的原因，致使內審人員無法保證獨立性和客觀性，審計機構審計人員身兼數職，與監察人員身份重合，無法保證審計的獨立、客觀、準確，也會造成內部審計的地位和職能定位不清晰的現象發生。

3.內審隊伍人員業務能力尚有欠缺。當前稅務系統內部審計工作中還存在著忽視人員專業能力和素質水平等方面，由于缺少專業人員和骨干力量，致使難以開展專業性較強的工作，也使工作的質量和權威性受到影響。綜合業務素質不高，專業結構相對單一，具有一定綜合能力的復合型人才較少，直接影響到內審工作深度和廣度。而且目前從事內審的專職人員較少，審計任務重，臨時抽調組建審計小組的人員專業熟練度不夠，時間和精力有限，難以保證督察內審工作質量。加上現有內審人員大多兼職，現場檢查工作完成后抽調人員返回各自工作崗位，容易造成后續監管等工作無人接手、脫節現象，并且由于不能長期系統的檢查督導，無法保證工作的延續性。

4.內部審計的范圍相對狹窄方式單一質量不高。首先內部審計多數采用的是傳統審計方法，手工操作，審計方式單一，事后審計多，事前、事中審計少；其次風險觀念比較淡薄，一般憑借內審人員的主觀判斷和經驗，較少考慮審計風險控制因素、運用制度基礎、風險導向審計模式等落實不夠。存在重問題審查、輕處理處罰，重審計意見提出等現象，忽視審計成果的轉化利用，起不到應有懲戒作用，存在潛在的審計風險。還有對領導干部的經濟責任審計，普遍存在“先離后審”現象。受內審崗位設置的限制，內部審計內容未能涉及稅收執法、征管質量、稅收政策執行等方面內容。因時間限制，往往不能做到日?；O督，稅收執法等方面的問題一經暴露，極易造成稅務干部犯錯甚至被追究法律責任，不利于維護稅務部門的形象。

三、經濟新常態對稅務系統內部審計工作的新要求

（一）經濟發展新常態對內部審計工作提出新挑戰。

目前，全面深化改革、引領經濟新常態的新形勢對內部審計工作提出了新的更高的要求。對稅務系統而言，隨著供給側改革的不斷深入推進、以互聯網+為引領的新經濟模式不斷涌現，稅務系統在稅收征管和執法工作中面臨的環境日益嚴峻復雜，如何更好地發揮內部審計的作用防范執法風險、防范廉能風險是需要我們深入思考和探索的一個課題。

（二）深化改革對內部審計工作提出新任務。

當前，稅務系統正處于一個新的重大改革調整期。第一，地稅征管體系受到沖擊。分稅制改革后，地稅部門的管理適應征管手段由以票控稅向信息管稅的轉變，從以往依賴發票管理轉變為關注涉稅信息的比對分析，以“金三”上線為契機，要全面提升信息管稅水平。第二，征管重心的轉變。要適應征管重心由企業稅收向自然人稅收的轉變，積極建立健全自然人稅收管理體系。第三，健全綜合治稅體系。適應征管模式由部門管稅向綜合治稅的轉變，依托《江西省稅收保障辦法》，充分調動社會各界協稅、護稅的積極性，著力推動形成地方稅收協同共治格局。營改增后，依托營業稅設計的“以票控稅”管理手段將隨之喪失。失去這一行之有效的征管抓手，納稅人尤其是零散戶納稅人在國稅取得增值稅發票后將有可能無視地稅管理，有意無意地避開申報地方稅費這一環節，相關的所得稅、城建稅、教育費附加等地方稅種及基金費）控管難度加大，漏征漏管的風險增大。因此，站在地稅事業發展的新起點，必須要奮力開創“后營改增”時代地稅事業發展的新局面。

（三）加大審計監督力度對內部審計工作提出新要求。

稅務系統內部審計是為稅收大局服務的，必須要緊密圍繞稅收工作為中心，立足稅收事業的發展，依法治稅、從嚴治隊。首要，依法治稅需要的是強有力的監督制約機制去對執法權進行監督制約，內部審計應該要積極配合其他機制，檢查糾正在執法過程中存在或者出現的問題。同時，根據已掌握的信息，為領導依法治稅決策提供有力的參考依據。其次，從嚴治隊重在對內部管理的監督制約，將稅務系統內部審計工作與稅收中心工作相結合，充分發揮對各項稅收管理工作的監督制約和促進作用。

四、經濟新常態下充分發揮稅務系統內部審計作用的新路徑

筆者認為，經濟新常態下充分發揮稅務系統內部審計作用的新路徑可以從以下四個方面著手探索，準確把握內部審計的內涵和要求，以風險為導向，以控制為主線，以規范為目標，推進實現稅收治理現代化。

（一）轉變觀念，提高認識，爭取各級領導和廣大干部職工對內審工作的重視。

提升內審工作質量，改善內審工作的現狀，提高對內審工作的認識。首先要轉變觀念，提高內審人員的綜合素質和稅務系統各級領導干部對內審工作的重視程度。一方面要主動向各級領導和廣大干部職工宣傳國家的有關財經法律政策，及時向各級領導和廣大干部職工匯報工作情況，為領導決策提供有效信息；另一方面要積極向各級領導和廣大干部職工灌輸內審工作的重要性，讓各級領導和廣大干部職工明白內審工作是為了更好的保護地稅事業的發展，從而使得各級領導和廣大干部職工更加配合、支持、重視內審工作。其次要轉變被審計單位的觀念，要以高度的責任感和使命感認真履行好審計監督的職責，改變以往認為內審工作是找茬挑刺的想法，被審計單位要從被關心、被愛護的角度理解內審工作，進一步強化內審工作職責，明確內審工作目標，加強對內審工作的領導和管理，并將內審工作納入領導重要議事日程，實行分工負責制。

（二）健全機制，組建跨區域內部審計機構，確保內部審計的獨立性。

調整和理順好內審機構的隸屬關系，建立獨立健全的內審機構，使內審機構在本部門分管領導或主要負責人的直接領導下開展工作，并根據業務量的多少，配備一定數量的內審人員，保證內審工作的客觀公正，實現內審工作組織上的獨立性。同時，在制度上進一步明確內審部門的職責，從制度上保證內審工作的獨立性和權威性。

1.設置獨立部門。在稅務系統內設立獨立健全的內部審計部門，選派任命專職人員專司內部審計工作，同時在本部門分管領導或者主要負責人直接領導下開展工作，以實現內部審計組織上的完全獨立。

2.健全工作機制。建立“黨組統一領導，‘一把手’親自抓，分管領導具體抓，職能部門組織協調，有關部門積極配合”的內審領導機制和工作機制。進一步明確內審部門職責，賦予內審部門必要的檢查、處理處罰等權限，并且批準年度計劃等方式保障內審工作不受其他因素影響，獨立行使審計職責。

3.配強人員力量。專業審計人員要學財務、懂稅收、懂政策、懂法規、懂計算機，積極探索逐步形成能適應內部審計工作需要的穩定的內審隊伍。

4.組建跨區域內部審計機構。針對稅務系統督查審計的特點，將專項督察審計由江西省地方稅務局統一組織管理，即由省局制定專項督察審計計劃，并統一組織實施，達到集中審計人員力量，加強重點領域、地區和項目的督察審計監督。為此，省局督察審計機構設置可以采取按行政層級設置和按功能設置相結合的辦法，在現行機構設置的基礎上，組建跨區域內部審計機構，直接隸屬省局，與所在地稅務局沒有行政關系。這樣一種管理體制，既保證了內部審計的獨立、客觀、公正，又有利于有限的內部審計資源的合理配置和集中使用，實現內部審計效果的最大化，從而保證地稅系統有限的審計人員力量統籌運用和督察審計功能的實現，以利于整+監督資源和統一工作標準。

（三）創新方法，借助互聯網+，充分利用涉稅大數據開展內部審計，不斷探索內審工作新舉措。

開展有針對性的內部審計，及時發現黨員干部苗頭性、傾向性問題，做到早發現、早提醒、早糾正、早查處，充分運用互聯網+大數據，針對稅收征、管、評、查各環節開展有效的內部審計。

1.征管基礎數據實現痕跡化管理。依據征管檔案電子化信息系統將納稅人涉稅資料進行整理、掃描、移交、歸檔、銷毀等，將各流程的征管數據進行全過程監控，對各個崗位的日常征管起到痕跡化管理。稅務人員在業務辦理中出現差錯或引起征納糾紛，可通過此系統的“一戶式查詢”功能調取原始憑證，發現出錯緣由繼而追究責任，有利于預防不廉潔現象發生，促進稅務干部廉政勤政建設。

2.風控比對數據防范稅收執法風險。設置專門的風控分局與納稅評估分局，以風險導向為原則，利用各職能部門、稅源管理機構等在征管過程中發現的風險點進行排查，并利用風險監控信息平臺對這些數據進行分類、抽取、篩選、加工及分析，尋找執法權薄弱環節，以便采取措施進行預防、警示、過程監督、事后追責及持續改進。

3.第三方涉稅信息數據助力風險點排查。充分利用綜合治稅平臺提供的涉稅數據進行內外部比較，包括房管、工商、國（地）稅等部門提供的涉稅信息，及時發現差異，同時深化與其他第三方的合作聯系，進行數據比對分析，排查執法疑點。

（四）鍛造隊伍，加強內部審計專業人才培養和隊伍建設。

1.加強教育培訓，不斷提升隊伍戰斗力。加強對內審人員的培訓力度，強化日常工作培訓和查前集訓，定期或不定期舉行相關業務培訓，不斷更新知識結構，加強學習研究。培訓內容除了審計、會計等專業知識外，還需擴展到政治、金融、法律、管理等方面，全方位多舉措提高審計人員的業務素質和政治素質，使每個內審人員都真正成為"思想領先、業務過硬、技能嫻熟、務實高效"的崗位能手。

2.積極引進優秀人才，全面提升內審人員的綜合素質。在隊伍建設上，要打造思想過硬、業務精良、作風扎實、廉潔勤政的稅務督察內審隊伍。一要選對人，稅務系統內審工作的特殊性，強調良好的職業道德與組織紀律性，要求從業人員熟悉財務審計、稅收政策、法律、計算機等專業技能，具備查賬、綜合分析、組織協調能力；二要根據隊伍專業化建設的需要，不斷健全完善隊伍選人用人機制制度。凡出現空缺，都要依據崗位專業進行公開統一招考；三要建立健全考核、教育、培訓和監督機制，實行任職資格制，努力提高和激活內部審計人員宏觀思維能力、應對復雜局面能力和創新能力。

3.不斷開拓創新，建立倒逼機制。結合實際，建立干部倒逼專業技術升級機制。堅持將干部技術升級納入崗位目標責任制，加大考核力度，將獎懲和評先評優密切掛鉤，形成有效的推動力。同時，按照干部的專業技能，進行分檔劃類，讓干部自覺定位，限定時間要求升級進位，強化倒逼形式和力度，“逼”出干部的專業水平和技術運用能力，推動審計干部鉆研業務，崇尚技術、追求創新、善于實踐，建立一支各具特色、特點的專業隊伍。

4.不斷增強責任意識和使命感，在實踐中發揮好技術的傳承作用。自稅務系統開展內部審計工作以來，在許多方面都探索積累出了一些審計技術方法，尤其是一些年齡偏大的同志，經驗會比較豐富。因此，要不斷創新，科學配置人力資源，實行以老帶新、以經驗傳技術等方式言傳身教，形成培養人才的功能，把其作為傳習專業知識，濡染審計技術的有效途徑，使新老審計干部在傳承專業技術上有機融合，盡快提高團隊專業化的整體水平。

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（作者單位：南昌市地稅局、南昌市東湖區地稅局）