金融支持新型城鎮化建設的政策研究

■/韓秀艷　孫　濤

金融支持新型城鎮化建設的政策研究

■/韓秀艷孫濤

隨著我國新型城鎮化建設的快速發展，金融支持政策問題被提出來并成為亟待解決的重要問題。為探索我國新型城鎮化建設的有效途徑，本文在文獻綜述及新型城鎮化建設現狀分析的基礎上，重點研究了新型城鎮化建設中金融支持政策存在的問題、金融支持政策體系的構建、金融支持政策的內容與創新以及完善金融支持政策體系的具體對策等。其研究成果對促進我國新型城鎮化建設、完善金融支持體系、提高金融支持效果以及指導新型城鎮化建設的金融支持工作等都具有重要的理論意義與實踐價值。

新型城鎮化建設金融支持支持政策政策體系完善對策

一、引言

我國社會經濟的快速發展以及城鄉發展的不均衡提出了新型城鎮化建設的問題。新型城鎮化建設就是要把城市建設與農村建設作為一個整體來建設，把城市的工業集群及高樓大廈與周邊農村的觀光農業種植、城市服務以及生態化的居住與休閑等結合起來，縮小城鄉以及農民與市民的各種差距，促進城鄉一體化、生態化協調發展。黨的“十六大”開始把城鄉一體化建設放在突出的位置，“十七大”開始著手解決我國城鄉發展不協調問題，“十八大”把城鄉一體化建設確立為我國今后城鄉區域建設的主要模式，并提出經濟發展模式要從以城市為中心建設逐步向新型城鎮化建設轉移。根據我國城鄉建設的實際情況，新型城鎮化建設的難點在于建設資金短缺，缺乏有效的金融支持政策。在這種情況下，研究新型城鎮化建設的金融支持政策問題就顯得的尤為重要和迫切。

國外對于城鄉一體化的研究始于20世紀初期，英國城市學家Ebenezer Howard（1902）提出了“城鄉一體化”的構想；Lewis（1954，1989）提出了“城市偏向”的非均衡發展的“二元結構”理論，強調農村發展的滯后性；Mekinnon（1973）認為應建立二元結構的城鄉一體化模式，以改善因政府金融管制所產生的“金融抑制”效應；Mike Douglas（1977）主張建立城鄉區域網絡系統來加強經濟聯系，促進新型城鎮化建設；T.G.Mcgee（1980）主張建立區域綜合發展基礎上的城市化。我國對城鄉一體化金融支持問題的研究始于20世紀90年代，曾康霖（1999）認為金融對經濟發展賦有滲透力，并呈現出層次化的特點；何艷平（2002）認為金融對農村經濟建設具有較強的抑制力，應加大對農村建設的金融支持力度；謝元態（2004）認為我國經濟的二元結構使得農村建設的資金缺口很大，應采用層次化的金融支持方式；韓平（2005）強調金融支持對縣域經濟特別是農村經濟發展的重要作用；張宗成（2007）對嘉峪關市新農村建設中的金融支持狀況進行了調查，認為金融支持的力度不夠影響了新農村建設的發展；馬德功和董娟（2009）在對成都城鎮化一體化建設情況分析的基礎上，認為應統籌城鎮化建設中的金融支持；郭敏（2010）應在金融發展的基礎上逐步加城鎮化建設中金融支持的力度；王漢和張心馨（2011）認為城鄉統一體化建設中的金融支持政策應進行創新，擴大金融支持的范圍；和毅（2012）的研究認為金融支持政策缺失是影響城鄉一體化效果的主要因素；吳超和鐘輝（2013）分析了我國新型城鎮化建設的額現狀，重點分析了建設重點；姚會元等（2014）研究了新型城鎮化建設的金融支持模式；楊慧和倪鵬飛（2015）從協調發展角度研究了新型城鎮化的金融支持對策。

國內外對新型城鎮化建設金融支持問題已經進行了一些研究，但對新型城鎮化建設中金融支持政策問題的研究相對比較薄弱。在我國新型城鎮化建設中，金融支持缺失及其低效已經影響到經濟發展速度與質量，這一問題已經成為一項亟待解決的重要課題。

二、我國新型城鎮化建設金融支持現狀及政策制定存在的問題

（一）新型城鎮化建設的金融支持現狀分析

黨的“十八大”為我國今后城鄉區域的發展指明了方向，新型城鎮化建設將逐步成為我國區域經濟發展的主要模式。長期以來我國GDP增長速度很快，由2000年的99215億元，2014年增加到636463億元，其增長率為541.50%；相應的城市化率由36.22%增長到54.77%；伴隨城鄉統籌建設的迅速發展，金融支持政策制定及其完善問題，尤其是市場經濟的發展以及金融企業追求經濟利益的結果，使得金融新型城鎮化建設的支持發生嚴重的不均衡，造成了城鄉建設的巨大差距。根據國家統計局的統計資料，2014年我國總人口為136782億元，全國金融機構的融資總額為1250537億元，其中存款總額為1136860億元，貸款總額為816756億元，存貸比為1.3919；同年度固定資產投資總額為502005億元，其中城鎮固定資產投資額為436289億元，占86.91%，農村固定資產投資額為65716億元，占13.09%；我國2000-2014年新型城鎮化建設中金融支持的相關統計資料見表1。

表1　我國2000-2014年新型城鎮化建設的相關統計資料

通過對上表分析可以看出，我國新型城鎮化建設速度很快，但存在著嚴重城鄉建設程度的不平衡，金融機構由于過多地考慮投資回報不愿向農村建設提供金融支持，極大地影響了我國城鄉統籌建設的均衡發展，需要采用創新的手段制定有效的金融支持政策，促進我國新型城鎮化建設的可持續性。如果將上面的價值指標畫在同一個直角坐標系內，就可以明顯看出各指標的變化趨勢及相互關系，具體情況詳見圖1。

圖1　我國新型城鎮化建設相關指標變化趨勢圖

（二）新型城鎮化建設金融支持政策存在的主要問題

在我國新型城鎮化建設中，為支持其發展政府已經制定了一系列的金融支持政策，但這些政策在復雜的新型城鎮化建設環境中多呈現出低效或失效，嚴重影響了新型城鎮化建設的發展，急需進行解決。根據我國新型城鎮化建設中金融支持現狀的分析結果，主要存在以下幾方面的問題。

1.金融支持政策體系不夠完善。由于我國新型城鎮化建設還處在起步階段，我國相應的金融支持政策還很不完善，特別是經濟效益相對較小的建設項目得不到相應的金融支持。因此，我國新型城鎮化建設中的金融支持政策制定應體現層次化的要求，逐步形成全面有效的金融支持政策體系。

2.金融支持政策的導向存在問題。由于市場經濟作用的結果，新型城鎮化建設中的金融支持往往過度追求經濟效益，存在忽視環境效益和社會效益的現象，影響了新型城鎮化的建設質量，在很大程度上降低了金融支持政策的作用效果。

3.金融支持不均衡且力度不夠。由于政府與金融企業支持目的的差異，形成了金融支持的城鄉差異，圖中可以明顯看出城鄉固定資產投資的差異，這種差異是影響新型城鎮化建設效果的主要原因。除此之外，還存在重點與一般建設項目的差異，領導重視與不重視項目的差異等。

4.金融支持的融資渠道不暢通。由于我國實行金融管制，很多形式的資金融通渠道不暢，這在很大程度上限制了新型城鎮化建設的融資渠道及規模，也在很大程度上影響了支持政策的有效性及其新型城鎮化建設的效果。

5.金融支持政策低效或失效。由于我國新型城鎮化建設中環境的復雜性及影響因素的多樣性，許多已經制定的金融支持政策與實際需要存在矛盾，影響了政策的支持效果。在很多情況下是由于人為因素影響了金融支持政策的執行，使得金融支持政策產生低效或失效。

以上分析了我國新型城鎮化建設金融支持現狀及政策制定存在的問題，明確了本文的研究方向和內容，抓住這些問題逐一進行解決，就能夠順利實現研究目標。

圖2　新型城鎮化建設的金融支持政策系統結構框架圖

三、新型城鎮化建設的金融支持政策體系及創新

（一）政策系統框架結構

根據我國國情以及新型城鎮化建設的實際情況，充分考慮目前金融支持政策存在的問題，借鑒國內外新型城鎮化建設金融支持政策研究的最新成果以及實施的成功經驗，本文在充分調查研究的基礎上，構建了我國新型城鎮化建設環境保護政策系統，具體的系統結構框架見圖2。

（二）金融支持政策的內容及其創新

我國新型城鎮化建設是在經濟快速增長的過程中進行的，需要金融政策的支持，除國家納入預算的財政性建設支持以外，金融政策支持尤為重要，本文所指的金融支持政策主要是政府與市場結合的金融機構對新型城鎮化建設的支持政策。2014年我國金融機構融資為1250537億元，其中1136860億元來自存款收入，而同期貸款規模僅有816756億元，說明我國民間資金供給量巨大，還沒有得到充分的利用。根據我國新型城鎮化建設的實際情況，其金融支持政策體系的構建主要從以下幾個方面入手。

1.制定并有效利用財政無息貸款支持政策。我國新型城鎮化建設的很大一部分資金來自國家財政預算投資，主要是重點建設項目、公益性項目以及環境治理投資等。除此之外，主要依賴于金融機構融資。我國財政無息貸款也是通過商業銀行進行，由政府主管部門負責審查取得財政無息貸款的資格。因此，財政無息貸款政策的制定應盡量克服市場化融資的經濟效益導向，倡導生態化導向以及可持續發展導向。

2.制定并有效實施財政貼息銀行貸款政策。在我國經濟發展過程中，財政貼息貸款是一種有效的經濟調控手段，體現國家對新型城鎮化建設的導向。在制定其政策時應引導新型城鎮化建設的均衡化、生態化、可持續化等，可以起到平衡新型城鎮化建設資金需求的作用。同時，還要勇于創新，把財政貼息貸款手段與其他融資手段結合起來使用，利用政策調節這種融資手段的作用。

3.政策及商業銀行貸款政策。我國于1994年組建了國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行，用于支持重點建設項目、對外貿易和農業發展，體現國家對特殊行業的重點支持原則。我國商業銀行是金融機構的主體，掌握著主要的商業性貸款業務。我國政策與商業銀行掌握著我國新型城鎮化建設的政策性資金和市場化資金，是支持新型城鎮化建設的主力軍。我國銀行系統擁有多種融資渠道以及貸款方式，可以通過金融產品創新支持新型城鎮化建設。

4.非銀行金融機構貸款政策。我國的非銀行金融機構包括：信托公司、證券公司、保險公司、融資租賃公司財務公司等，主要從事特殊的金融業務，同時具有經營貨幣基金的功能，是我國新型城鎮化建設中金融融資的補充渠道。政府應制定相應的政策充分發揮非銀行金融機構對新型城鎮化建設的支持作用，并通過創新形成新的金融支持形式，用于解決我國新型城鎮化建設中資金不足的問題。

5.民間及國外融資政策。我國民間資金的存量巨大，由于金融管制，這部分資金的利用效率受到很大影響，國家應制定政策鼓勵民間資本進入新型城鎮化建設的特定區域，既可以有效利用我國大量閑置的民間資本，又可以解決新型城鎮化建設中資金不足的問題。同樣，國外的資金進入我國新型城鎮化建設也受到一定的閑置，允許及引導國外資本進入我國新型城鎮化建設也是一項重要任務。這都有待于國家有關部門制定相應的政策進行合理的引導和有效地利用。

我國新型城鎮化建設中金融支持政策是多方面，以上分析了其中的五項主要內容，基本形成了我國新型城鎮化建設的金融支持政策體系。構建與完善我國新型城鎮化建設中的金融支持政策體系是一個循序漸進的過程，本文研究的目的在于拋磚引玉，希望廣大同行能夠關注與深入研究這一課題。

四、完善新型城鎮化建設金融支持政策體系的對策

我國新型城鎮化建設金融支持政策制定與完善是一項十分復雜的工作，需要政府、單位及個人的共同參與，我國新型城鎮化建設的金融支持政策制定應體現均衡支持、重點支持、生態化支持的原則，促進我國新型城鎮化建設的均衡發展即可持續發展。根據以上要求，充分考慮我國新型城鎮化建設金融支持的實際情況，同時借鑒國外的先進經驗，加強以下主要完善對策。

（一）統一對金融支持重要性的認識，加強生態環境建設

我國新型城鎮化建設失衡及低效源于人們對金融支持政策重要性的認識不一致，難以形成新型城鎮化建設的凝聚力。因此，要提高新型城鎮化建設中金融支持政策的作用，就必須要加強人們對金融支持重要性的認識，并加強其生態環境建設，利用良好的生態環境影響人們的行為，促進其凝聚力的形成，以提高我國新型城鎮化建設的效果。

（二）加強政策創新，提高金融支持政策的使用效果

創新是提高新型城鎮化建設中金融支持政策效果的重要手段，利用新的思路與方法改進現有的政策內容，使其克服其存在的弊端，改變其低效及失效的條件，使通過改進的金融支持政策更有效地發揮作用，已達到提高新型城鎮化建設中金融支持政策效果的作用，促進新型城鎮化建設的可持續發展。

（三）修正新型城鎮化建設中金融支持政策導向，促進其均衡發展

傳統的經濟性導向和效益性導向會促進新型城鎮化建設的不平衡以及發展的短期化。因此，應盡量改變過度追求經濟利益的市場經濟導向，引入均衡化建設導向、生態化建設導向以及可持續發展導向等。利用政策導向修正過去我國新型城鎮化建設中存在的短期行為，促進新型城鎮化建設的可持續發展。

（四）加大新型城鎮化建設中金融支持政策的支持力度，縮小城鄉建設差距

我國新型城鎮化建設的整體規模已經不小，但由于城鄉建設失衡，使得農村建設規模遠遠小于城市建設規模。因此，在今后的新型城鎮化建設中，應適當增加對新型城鎮化建設金融支持的力度，以最大先帝地減少城鄉建設差距，促進我國城鄉的均衡發展。

（五）疏通金融支持的融資渠道，保證新型城鎮化建設資金供應

根據2014年統計結果，全國固定資產投資502005億元，其中農村固定資產投資僅有65716億元，僅占全國固定資產投資總額的13.09%。分析其原因，主要是由于我國農村建設基礎檢查，其建設項目的經濟效益也比城市的建設項目差得多，從而使得農村建設項目的融資渠道被堵塞。要改變這種現狀，除加強宣傳之外，更重要的是制定相應的金融支持政策，利用政策來拓展融資渠道，增加農村建設資金供應。

（六）制定金融支持政策，完善金融支持政策體系

我國新型城鎮化建設的金融支持政策還很不完善，要提高新型城鎮化建設效果，首先必須要制定有效的金融支持政策，既要考慮填補金融支持政策的空白，又要考慮金融支持政策的效果，并通過金融支持政策體系的逐步完善，逐步解決我國新型城鎮化建設中存在的問題，以不斷提高我國新型城鎮化建設的效果。

以上分析了我國新型城鎮化建設中金融支持政策的具體完善對策，由于建設環境的復雜性，這些完善對策是相對的，在實際的新型城鎮化建設中，應以這些完善對策為基礎，充分考慮新型城鎮化建設的內部條件與外部環境，不斷拓展完善對策就可以逐步提高建設效果。

五、結論與建議

我國社會經濟的快速增長以及新型城鎮化建設發展的不平衡，引發了金融支持政策制定及完善問題的研究。為探索我國新型城鎮化建設中環境保護政策制定與完善的有效途徑，本文在文獻綜述及新型城鎮化建設的金融支持現狀分析的基礎上，重點分析了我國新型城鎮化建設中金融支持政策存在的問題，構建了新型城鎮化建設的金融支持系統框架，利用創新的思維與方法制定了我國新型城鎮化建設中金融支持的具體政策，并結合我國新型城鎮化建設實際，提出了具體的完善對策。特別在金融支持政策制定中，從五個主要方面細化金融支持政策，基本形成了我國新型城鎮化建設的金融支持政策體系，其研究成果豐富了我國新型城鎮化建設的金融支持政策理論體系，對指導我國新型城鎮化建設金融支持政策的制定與實施具有重要的現實意義。

我國新型城鎮化建設金融支持政策的制定及完善對策研究，是一項需要進行長期研究的重要課題。一方面，現有的研究成果通過豐富理論與方法體系以及指導實踐體現其重要性；另一方面，時間的延續以及環境的變化又會帶來新的問題，提出課題進一步研究的要求。因此，在未來的研究中，可以利用實證研究方法分析我國新型城鎮化建設中金融支持政策制定的影響因素，抓住其主要因素，有利于提高金融支持政策的有效性；可以采用目標規劃的方法研究不同金融支持政策相關性及其有效性；也可以采用案例分析或實驗研究的方法，探索我國新型城鎮化建設中金融支持政策的具體效果。總是，我國新型城鎮化建設的金融支持政策研究是一項重要的研究課題，需要眾多專家學者的共同參與才能不斷提高其研究效果。

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◇作者信息：南京航空航天大學經濟與管理學院

◇責任編輯：閆樹北

◇責任校對：閆樹北

F840.67

A

1004-6070（2016）10-0072-05

江蘇省社會科學基金重點項目：“江蘇城鄉一體化環境保護政策研究（2012EYA001）”、以及中航集團廣義虛擬經濟研究專項“區域產業環境污染損失虛擬價值度量研究”（GX2012-1023（Y））”的階段性研究成果。