中俄邊境管理合作中存在的問題與對策研究

鄂立志

摘要：中俄兩國在邊境管理方面已經建立了三級代表聯系制度，但還存在著合作范圍狹窄、法律法規不健全、邊境管理部門職責不明確等問題。因此，須完善兩國邊境管理方面的法律法規，建立兩國間專門的邊境管理合作機構，加強對邊境地區居民的法律法規宣傳教育，開展中俄邊境聯合執法。

關鍵詞：中國：俄羅斯：邊境管理

中國和俄羅斯是歐亞大陸上最大相毗鄰國家，兩國間的邊界線達4300多公里。從1689年《尼布楚條約》的簽訂到今天“一路一帶”戰略的提出，兩國在政治、經濟、文化等方面都進行了深入交流，中俄兩國間的國家關系也在不斷深化。作為邊境地區的管理部門，要想有效維護邊境地區正常生活、生產秩序，打擊各種違法犯罪活動就必須進行有效的境外合作，“邊境管理工作的境外合作，是指我國邊境管理部門為了更有效的管理邊境地區，而與鄰國或者境外相關部門進行的活動。”它在性質上屬于涉外合作，合作的主體包括解放軍邊防部隊、外交部門、公安邊防部門等。作為邊境管理的一部分，境外合作在打擊跨國犯罪、維護邊境安全方面發揮著重大作用。中俄雙方于1996年就建立了三級代表聯系制度，隨后兩國邊境部門多次簽訂《合作協議》與《會晤紀要》，為兩國邊境地區警務合作打下了法律基礎。但兩國邊境域外合作在合作的機構、渠道、方式等方面還存在許多不足。這些問題的解決不僅能夠維護兩國公民的利益、維護中俄邊境地區的安全，還有利于兩國關系朝更好方向發展。

一、中俄邊境管理的法律依據

“邊境管理是公安邊防部門依據國家邊境的法律、法規、以及與鄰國簽訂的有關條約、協議、規范，約束在邊境地區的單位和個人的行為，處理邊境上發生的一切邊境管理有關的問題的一系列工作”。邊境管理的法律依據包括國際法、兩國國內法律、地方邊境法律以及兩國政府間簽署的條約、協議。

（一）國際法律

中俄兩國間簽署過許多協議、條約，但對于沒有規定的某些情況須依據國際法的普遍原則及慣例來處理。如中俄共同締結或加入許多與國際警務合作有關的國際公約：中國于1992年通過了《領海及毗連區法》、1988簽署了《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》、1996年加入《聯合國海洋公約》等。

（二）國內法律

雖然我國沒有專門的邊境管理法律，但是在許多相關的法律中，都制定了多項涉及邊境管理的法律規定，如我國的《刑法》、《國防法》、《出入境管理條例》、《出境入境管理法》、《邊境管理區通行證管理辦法》等。而俄羅斯的《國界法》對國界的劃定、保衛、邊境地區居民的通行等方面也做了規定。

（三）中俄雙邊條約、協議

中俄邊境管理部門自開展合作以來經常舉行會晤會談，簽署了多份協議，如1996年簽署的《中俄引渡條約》、1996年簽署的《中國公安部和俄羅斯濱海邊疆區全面合作協議》、1997年簽署的《中國內蒙古自治區公安廳和俄羅斯赤塔州內務局會談紀要》、2006年簽署的《中國公安部和俄羅斯內務部關于建立打擊跨國犯罪聯合工作組的議定書》等。

二、中俄邊境管理合作現狀

中俄邊境管理的主體部門包括公安部門、解放軍邊防部門、外交部門等。由于外交部門負責邊境談判，簽訂條約、協議，因此其特殊性會在其他兩部門中體現。

（一）中俄邊境警務合作現狀

中俄邊境警務合作包括黑龍江省與遠東地區的合作、內蒙古與外貝加爾邊疆區的合作、吉林省與濱海邊疆區的合作。俄遠東地區的猶太自治州、阿穆爾州、哈巴羅夫斯克邊疆區、濱海邊疆區與我國黑龍江省毗鄰，兩地邊境線達3000多公里。因此，中俄邊境警務合作是以俄遠東內務局與黑龍江省公安廳合作為主。雙方警務合作開始于1993年，之后雙方定期舉行會談會晤，曾簽署多份《合作協議》與《會晤紀要》，為中俄邊境警務合作提供了法律依據。2004年6月，黑龍江省公安廳與俄遠東安全機關簽署了《會談紀要》，目的是共同打擊兩國邊境的跨國犯罪和外國人犯罪。2004年8月，俄遠東內務機關與黑龍江省公安廳簽訂《會晤紀要》，制定了司法和警務合作四項機制，分別為定期會晤機制、辦案協作機制、情報交流機制與聯絡機構和聯絡官制度。2011年7月，黑龍江公安邊防總隊佳木斯軍分區與俄邊防軍代表聯合組成的中俄邊境聯合檢查組，對同江市八岔鄉等地段的漁民管理工作進行了實地考察。2013年8月，為保持中俄邊境安全穩定，中俄警方開展代號為“東方2013”邊防聯合行動，嚴厲打擊跨境犯罪、非法越境、越界活動。2015年3月，俄濱海邊疆區內務局工作組與黑龍江省公安廳反恐總隊舉行反恐專題會晤。雙方強調要加強中俄邊境地區的反恐情報信息交流，密切警務協作，有效打擊偷越邊境的犯罪活動。

俄外貝加爾邊疆區與我國內蒙古自治區接壤，邊境線長達1000多公里。自1995年兩地開展警務合作以來，雙方在打擊邊境犯罪情報交流、聯合執法合作等方面取得顯著成果。兩地建立了高層互訪、定期會晤、互通情報等合作機制，在打擊邊境跨國犯罪、維護邊境地區安全方面發揮著重要作用。而吉林省琿春市與俄濱海邊疆區合作更多是在經濟、貿易等方面，雖然有相應的警務合作，但是在范圍、效果等方面并不明顯。

（二）中俄邊防部隊交流現狀

解放軍邊防部隊主要負責邊界軍事防衛及與軍事防衛有關的工作，如擔負著保衛邊疆、抵抗侵略、打擊非法出入境、維護邊疆地區穩定等神圣使命。1995年12月，中國國防部與俄羅斯國防部邊防總局共同簽署《中俄邊防合作協議》，揭開了兩國邊防合作的序幕。2004年10月，兩國共同簽署《中俄國界東段補充協定》，確定兩國全部邊界線的走向，為兩國邊防合作和管理創造了更為有利的條件。2008年10月，中俄兩國政府在黑瞎子島上舉行了界碑揭幕儀式，黑瞎子島西側近171平方公里的陸地及其所屬水域正式劃歸中國。2012年9月在黑龍江省綏芬河地區的邊防部隊與俄羅斯格羅捷科沃地區的邊防部隊開展了針對中俄邊境秩序的共同檢查行動。類似于這樣的聯合檢查行動在中俄邊境是十分普遍的。2014年10月在中國琿春地段與俄羅斯哈桑舉行了中俄“邊防合作-2014”實兵聯合演練，此次演練的目的是打擊兩國邊境地區嚴峻的非法越境、走私、恐怖主義、販毒等類型的犯罪活動，提高兩國邊境地區的應對跨國犯罪的能力。

多年來，中俄邊境通過舉行會談會晤、聯合執法巡邏、舉辦文體聯誼活動等方式增進了雙方友誼。雖然兩國邊境建立了三級代表聯系制度，但兩國邊境在合作上還存在諸多障礙因素，兩地至今都沒有超越地區的邊境合作機構，沒有將邊境合作上升到一定高度。所以中俄邊境管理中的域外合作效果并沒有達到最佳，還有很大提升空間。

三、存在的問題

（一）法律法規方面的問題

1.邊境法律不健全

目前我國并沒有出臺專門的《邊境管理法》，這就使得邊境管理部門在邊境的多項工作上缺乏相應的法律依據，給邊境管理工作帶來許多困難。中俄邊境管理中，除打擊走私、販毒、恐怖主義等嚴重刑事犯罪有法可依外，其他邊境涉外事件的處理則缺少明確的法律規定，這造成部分涉外事件處理滯后、拖延，少數涉及邊境管理的違法分子沒有受到相應的處罰，違法活動也沒能得到有效控制“2008年6月，中俄邊境居民非法換物，依據我國相關法律規定，邊境出現非法換物應交由海關緝私隊處理，而緝私隊因非法換物問題發生在境外，拒絕接收處理違法人員，這也暴露出我國法律仍存在盲區，尤其是涉及兩國邊境的法律法規并不完善。”

2.懲罰力度不統一

邊境管理部門在具體事件懲處上標準不一。一種情況是處罰過輕或不予處罰，導致打擊力度不夠，這樣就會放縱違法犯罪分子。如中方邊境人員受利益驅使，到境外非法作業（如采集、捕撈等），“按照我國相關法律，只給予拘留5天或者罰款500元的處理，有時甚至出現不按規定處理、私自釋放破壞邊境秩序人員的問題”。而俄方出臺的《邊境法》，對違反邊境管理法規事件處理較重，對越境非法作業人員進行判刑處理。另一種情況是處罰過重或個別邊境人員濫用職權，損害當事人利益，引起不必要的行政訴訟。

3.法律意識淡薄

首先，邊境居民方面。邊境地區一般經濟欠發達且地理位置較偏遠，邊境居民對邊境管理法律法規缺乏最基本的了解，加之政府宣傳力度不夠，使得邊境居民法律意識淡薄。在中俄兩國邊境時常出現越境采集、捕撈、狩獵等違法行為。其次，邊境管理人員方面。在2015年3月發生了俄方將鹵水片當成冰毒事件。這次事件暴露出邊境管理部門的疏漏，沒能及時了解俄法律相關規定。以前對鹵水片俄方是不檢查的，但俄對相關法律條款做了修改，中方出入境管理人員對修改后的法律規定并未及時掌握，才導致此次事件發生。作為出入境管理人員，及時、全面了解兩國邊境管理的法律規定，才會避免類似事件發生。

（二）邊境合作范圍狹窄

中俄邊境交流的不斷發展，要求邊境管理部門擴大域外合作范圍。當前，中俄邊境合作主要集中于打擊兩國邊境嚴重的刑事犯罪，如販毒、走私、恐怖主義等類型的犯罪，而在其他領域合作較少。面對中俄邊境嚴峻的跨境犯罪活動，邊境管理部門必須擴大合作范圍，這樣才能適應邊境管理的新形勢、維護兩國邊境地區安全。

（三）邊境管理部門職責不明確，存在交叉

在中俄邊境地區解放軍邊防部隊、邊防派出所以及地方派出所分工不明確表現在：首先，解放軍邊防部隊擔負著邊界防衛、管理任務，行使國家賦予的對國家邊界的管轄權。但其余職能部門因此認為，邊境管理是邊防部隊一家的事，形成了多家管卻多家不管，只有邊防部隊管理的局面，無法充分發揮多家管邊的合力作用。其次，武警邊防部隊主要負責打擊非法出入境，維護邊防地區社會穩定，維持邊防地區社會治安，進行邊防出入境檢查、巡邏等。具體來說，兩只邊防部隊都參加巡邏，除了解放軍邊防部隊沒有邊防檢查任務之外，二者具體任務分工不是很明確。最后，在我國邊境地區地方派出所與邊防派出所同時存在，必然會導致職責不明確和搶辦案、推諉扯皮等后果。

（四）在合作機構及合作方式方面的問題

首先，從機構設置上看，中俄兩國邊境目前沒有統一的對外合作機構且兩國邊境管理機構隸屬關系不一、處理業務問題的運行機制也不同。因此，在境外犯罪證據調查、跨界情報交流上合作較難。雖然中俄邊境建立了三級代表聯系制度，但黑龍江省與遠東、內蒙古與赤塔州、吉林省與濱海邊疆區都是各自進行合作，至今沒有跨地區合作機構。其次，從合作方式上看，中俄邊境合作存在著邊境合作多、內地交往少的現狀。大多數合作都在邊境地區開展，而邊境公安機關的權限有限，一些犯罪分子逃往內地后再被抓獲的概率就會很小。因此，在中俄邊境合作的重點地區，有必要給予邊境地區警務機構更高級別的權限。

四、解決問題的對策

（一）法律規范方面

第一，雖然與俄毗鄰的黑龍江省、內蒙古自治區制定了地方性邊境管理條例，但其內容不全面、效率較低，無法滿足當前中俄邊境管理的需要。因此，應盡快將《邊境管理法》等有關邊境管理的法律納入人大立法計劃。盡快制定和出臺《邊境管理法》，為中俄邊境管理提供法律依據。第二，要增強法規可操作性。對中俄邊境管理的相關法律文件，如合作協議、會晤紀要，要不斷完善和細化，明確邊境管理各部門職責，以協議、紀要形式規定雙方執法機構權限，增強相關法律規范的可操作性。邊境管理部門在執法時要明確各部門的職責權限，避免互相推諉或多部門監管。解放軍部隊負責一線巡邏和警戒，邊防檢查站負責口岸查驗。而邊防派出所、公安檢查站負責打擊犯罪、維持邊境地區治安，各個部門要明確職責。第三，要加大查辦力度，秉公執法、嚴格執法，依法加大對邊境地區違法犯罪分子打擊力度，特別是對影響較大的案件要嚴厲打擊，消除影響。

（二）合作機制方面

首先，由于中俄兩國邊境機構職能和權限不同，兩國不僅要開展對口合作，還要開展交叉合作。如我國邊境警務機構不僅要和俄羅斯邊境內務部門展開合作，還要與俄羅斯邊防局、邊境檢察機關、邊境安全機關等部門合作。其次，中俄邊境管理部門處理涉外事務時，必須要根據具體事件采取靈活的合作方式，除現有的中俄三級代表聯系制度外，還須進行情報交流、人員培訓、聯合執法、聯合演習等方面合作。第三，要設立專門的對俄交流合作機構，各個部門可以通過這個機構來溝通、交流、互通情報。該機構以打擊各類中俄跨國犯罪為宗旨，收集、分析兩國間的犯罪信息，確保雙方在情報交流上能及時傳遞、快速反應。

（三）要做好邊境管理法律法規的宣傳教育，增強當地居民的邊界意識

邊境管理部門可以通過廣播、電視等渠道，結合邊境地區的相關案例，對邊境地區居民廣泛地進行有關邊境法律法規的宣傳教育。發放中俄邊境管理法律法規的宣傳單，就當地實際情況、容易混淆的法律問題，特別對邊境地區經商和出入境等方面的問題進行解答。使邊境地區群眾深切認識到邊境犯罪對社會對國家的巨大危害，自覺維護和遵守邊境管理的法律法規。

（四）開展中俄邊境聯合執法

中俄邊境管理部門在現有合作框架下，應針對某些重點類型犯罪進行信息交流，如對販毒、走私、恐怖主義等案件線索、情報等進行快速通報。雙方溝通后可開展聯合行動。如2014年8月，為有效預防和打擊中俄跨境犯罪活動，猶太自治州邊防管理局與佳木斯邊防支隊聯合開展界江清查專項行動。此次聯合行動，有效促進了中俄界江管理工作交流，有效震懾和打擊了越界捕撈、走私、偷渡等跨境違法犯罪活動。

（五）建立雙邊執法交流協作機制

2015年發生的俄警方將我國居民攜帶的鹵水片當成毒品事件，主要是因為俄方執法人員對中方國情和法律規定不夠了解、中方執法人員對俄方法律修改也未能及時掌握。因此，要建立兩國執法人員的交流機制，除現有的聯絡官制度外，還應互派執法人員到對方學習與交流，了解對方的執法環境、法律和政策，交流和分享兩國的辦案經驗（如犯罪類型、特點、作案手段等）。

在新的國際反恐形勢下，中俄兩國間的邊境管理合作就顯得尤為重要，邊境地區的和諧與穩定，關系著當地居民的生活、關系著鄰國間的友好和睦，更關系著兩國國家的安全。我們相信，經過不斷地探索與努力，中俄邊境管理的域外合作將向更深層次發展。