公共服務視野下基層社會工作培訓的反思與前瞻

許小玲

摘要： 面對居民多元化的需要和基層服務管理方式的變革，結合基層工作人員優勢，開展社會工作培訓被認為是促進基層工作人員專業化的理想路徑。然而，政府主導的社會工作培訓在基層呈現出“表面專業化”的特點，表現出培訓主體需求意愿不強、需求動力傾向工具理性及培訓效果不理想等問題，政府認同與社會認同的墮距、專業社會工作的嵌入與實踐中的異化則是政府主導下基層社會工作培訓面臨實踐難題的深層動因。破解這一難題應從“需要為本”原則出發，從拓展從業平臺、提升服務能力及完善培訓保障機制等方面入手，避免追求所謂的“專業化”而做的“專業化”。

關鍵詞： 社會工作培訓；基層工作人員；表面專業化；需要為本

中圖分類號：C916文獻標識碼：A文章編號：1671-623X（2016）05-0005-07

現代社會工作隨著工業化和城市化的發展應運而生，在西方社會工作發展過程中，因其在社會救助、社會福利、社會慈善、殘障康復等方面可提供專業性的社會服務，在急劇的社會變遷中發揮了“緩沖器”和“減壓閥”的作用，被認為是應對社會問題的有效途徑。在我國的社會轉型背景下，中國社會總體上是和諧的，不可否認也存在諸多影響社會和諧的矛盾和問題，如就業、收入分配、教育、醫療、社會保障等關系群眾切身利益的問題。2012年4月，中共中央、國務院印發的《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》對社會工作人才隊伍建設進行了專門強調。2015年，發展專業社會工作被首次納入政府工作報告，充分認可了在經濟發展新常態下社會工作在社會治理中的專業地位。一時間，“建立一支規模宏大的社會工作人才隊伍”成為上至中央決策部門，下至基層工作人員的強烈共鳴。社會工作培訓也隨著社工人才價值的備受關注迎來了前所未有的發展機遇。當諸多文獻對社會工作培訓在專業人才隊伍建設的多重作用進行洋洋灑灑地論述時，卻沒有足夠的實證資料來證明基層工作人員的培訓需求與政府的培訓意愿是否契合。若二者之間契合度不高，基層社會工作培訓就可能成為政府強力推動的、自娛自樂式的表演。因此，本文基于問卷調查和深度訪談資料之上，從基層培訓主體的需求出發，審視政府主導下社會工作培訓遭遇到的困境，檢視造成困境的癥結所在，以期為未來基層社會工作培訓更好發展提供借鑒。

一、社會工作培訓：

基層社工人才隊伍建設的理想路徑社會工作是一件舶來品，來到中國的時間并不長，在中國的發展有著根本的制度原因即市場經濟帶來的社會變革。經濟改革帶動了社會的發展，也不可避免地增加了社會問題，原有的一套化解社會問題的組織與辦法逐漸失去作用，因此，政府需要有新方式來化解這些問題與矛盾；而社會工作作為一門專門為有困難群體提供專業服務的行業，以及它所倡導的“利他主義”價值理念成為一種安撫民心、穩定社會的制度安排，是幫助修復社會細胞維持健康狀態不可缺少的社會治理手段。因此，在專家倡導和政府推動下，社會工作發展起來。但是社會工作的發展需要一定的基礎條件，這些條件主要包括：宗教信仰與文化傳統、社會轉型與政府職能轉變需要、公民社會興起等。[1]而這些條件在中國社會發育不成熟，完全按照西方的做法在中國未必行得通。因此，在吸收、借鑒國外社會工作的理念和方法基礎之上，結合中國的政策框架、社會現實，提出中國的社會工作人才建設建議，是對中國學者的智慧考驗。

中國長期以政府為主導的特色，使很多公共服務部門呈現出濃厚的行政化色彩，重管理而輕服務，這與民眾社會服務需求的極大增加相悖，特別是在從事福利服務的相關部門方面尤為明顯。因此，加強福利工作相關部門人才培養和轉化是當務之急。在人才培養和轉化中，各地采取了不同的策略，主要集中為兩種：一是在既有民政系統相關部門中增加專業社工的崗位，通過公務員或者事業編制招考社會工作專業的大學生，相關的部門包括社會救助管理站、社會福利院等；二是通過系統化的專業培訓，使基層街道和社區工作人員接受社會工作專業的理念、知識和方法，在實際工作中加以運用，增強服務的親和力，提升工作效率。

社區是城市的細胞，是國家和社會的接口，也是政府加強和創新社會管理的基本立足點和最終落腳點。隨著中國城市社區建設的推進，社區工作人員已經成為社區發展和社區建設的主力軍。長期的努力在一定程度上改變了社區工作人員學歷低、年齡大、以“老大媽”為主的情況，補充了年輕的、高學歷的專業人才。

相比較而言，傳統的社區工作者雖然沒有社會工作的專業知識和方法，但是他們在長期的工作實踐和歷練中積累了豐富的工作經驗，積累了一套解決居民問題的智慧資本，對社區工作也很有熱情。而剛畢業的社會工作專業大學生雖然有專業上的優勢，但是諸多因素導致很多高校培養的社會工作專業學生實務能力欠佳。由于中國的專業教育處于起步的探索階段，出現了一些問題，比如因缺乏實務經驗和督導能力而導致的師資隊伍整體素質不高，因課程實驗實踐環節不足、專業實習不規范而導致的學生實務技能缺乏，因本土教材缺乏、教學手段單一而導致的教學有效性不高等。[2]面對基層數量龐大的社區工作人員和當前尷尬的專業人才素質，“大換血”或“一步到位”式地實現基層工作人員專業化是不現實的，也是行不通的。因此，面對居民多元化的需要和基層服務管理方式的變革，結合社區工作人員的優勢，開展社會工作專業培訓就成為當下中國既滿足民眾專業需要，又能提升基層服務質量的有效途徑。可以說，它是遵循中國基層實際的理性選擇，也是本土社區工作專業化的理想路徑。

二、調查及文本檢視：

基層社會工作培訓的問題分析為了解公共服務需求高漲和基層社會管理創新背景下基層工作人員對社會工作培訓的需要和意愿，2014年6月，以中部地區安徽省會城市合肥為樣本，筆者在民政局開展培訓的現場進行了問卷調查，調查主要圍繞基層人員培訓意愿和培訓需要兩方面進行。隨機發放問卷240份，回收問卷238份，其中有效問卷236份，有效回收率占99.1%。問卷對象涉及了該市4個區的9個街道，根據問卷回答，有選擇地對其中8位人員進行了深度訪談，在了解基層社會工作培訓基本狀況后深入探究主體做出意愿選擇背后的深刻動因。通過實證資料分析，發現政府主導下基層社會工作培訓主要存在三個問題。1.培訓主體需求意愿不強理論上講，隨著社會的發展，社區作為承接黨委、政府職能下沉的基礎平臺，社區工作人員擔負起社會建設和管理的多重職能，與此同時，居民的多元需求和基層工作人員既有知識結構之間不對等的現象突出，迫使基層工作人員主動尋求知識更新的內在意愿更為強烈。而實際調研的情況并非如此。問卷顯示，在“如果有機會，您是否愿意參加與社會工作相關的培訓”問題的回答上，56.1%的被調查者表示“愿意”，39.2%的被調查者表示“不愿意”，而表示“無所謂”的被調查者占4.9%。問及“之前是否參加過社會工作相關培訓”時，僅有31.7%的人表示參加過相關培訓。endprint

參加過培訓的人員在區級層面上顯示出較大的差異性，經濟發展較好的區基層工作人員參加過相關培訓的比例明顯高于經濟發展相對落后的區。深度訪談的資料可以進一步印證這一點。

包河區是比較有錢的區，人家領導了解社會工作也重視這個，政府購買人家是全市第一個，公益創投大手筆拿出500萬元，那在全市也是第一個。（SF1）①

由此可見，領導的重視程度在很大程度上影響了基層工作人員對社會工作培訓的需求意愿。在參加過社會工作相關培訓的人員中，關于“培訓的選擇性”問題上，約有1/3的人是“被迫接受培訓”而非“主動選擇”的結果。綜合以上統計數據可以看出，基層工作人員對社會工作培訓需求意愿總體不強，某種程度上不是發自內心的主動選擇，而是外界行政力量過度干預的結果。2.培訓主體需求動力傾向于工具性從統計數據來看，愿意參加社會工作相關培訓的人中在“您愿意參加相關培訓的原因”問題的回答上，排在前三位的分別是“獲得社工職業資格證，可以增加工資”，“對未來職業發展有幫助”和“對現在從事的工作有幫助”，根據復選結果的統計來看，這三者分別占63.9%、35.9%和20.4%。而不愿意參加社會工作相關培訓的人中在“您不愿意參加相關培訓的原因”問題的回答上，排在前三位的分別是“培訓沒有什么用，工作中也用不到”，“培訓內容不合適”和“覺得自己學不會”，根據復選結果的統計來看，這三者分別占到了59.7%、36.4%和23.5%。由此可以看出，吸引基層工作人員參與培訓的主要動力不是源自實際工作中的需要，而是來自工資增加的利益引導，而所學知識在實際工作中無用武之地則是阻礙其主動選擇參與培訓的又一重要因素，究其原因是基層管理體制改革緩慢或者不到位，既有的工作仍以傳統的行政性工作為主。

此外，崗位的性質對基層工作人員培訓意愿有很大影響。目前，社區工作人員崗位性質呈現多樣性，有事業編、街道聘用，還有社區聘用等，不同崗位性質的工作人員在培訓需求動力上呈現較大差異。其中，事業編人員的培訓需求最低，僅占調查對象的18.4% ，而街道聘用和社區聘用人員的培訓需求反而高一些，分別占調查對象的32.7%和48.9%。深度訪談的資料進一步解釋了呈現差異的原因。

他們在街道工作的都是事業編，其實直接服務性的工作并不多，而且又不會擔心下崗，我們不一樣的，街道聘用的待遇還好一些，相對比較穩定，可像我們社區聘用的就不好說了，啥時候社區沒錢，我們就下崗了。所以覺得能有機會學習一些新知識挺好的，增加自己的技能，以后就業也容易些。（SF3）3.培訓效果不佳在調查中發現，部分之前參加過社會工作相關培訓的基層工作人員在“若您參加過相關培訓，您對培訓的總體滿意度如何”這個問題的回答上，43.6%選擇“基本滿意”，而47.9%選擇“非常不滿意”。究其原因，排在前兩位的主要是“太理論化，覺得沒用”和“不通俗，聽不懂”。在對后續“您認為當前組織的與社會工作相關的培訓存在哪些方面的不足”這個問題的回答中，排在前三位的分別是“培訓內容不切合實際”“培訓方法單一”和“培訓時間安排不合適”，根據復選結果的統計來看，這三者分別占51.3%、42.9%和31.7%。而組織培訓次數相對比較多的BH區基層人員反映：

是有培訓呀，可是老師講的很空，很多大道理我們都懂，可是我們不知道怎么做。（SF4）

也有工作人員反映情況如下：

也不管我們需要什么培訓，反正有了就讓你去參加。時間也不固定，有時候一個月有好幾次，有時候好幾個月又都沒有。就是老方法，作報告、聽講座唄，我們也想實地看一看，親身感受下，這比聽講座效果要好得多吧！（SF2）

由此可見，基層社會工作教育培訓設置中存在較多不合理的地方，進一步影響了參與培訓人員的滿意度，突出表現在三個方面。（1）培訓內容與工作需求契合度不高：培訓內容的設置不切合基層工作人員的工作需要，使基層工作人員對社會工作產生錯誤認知，普遍覺得沒用。（2）培訓設置不具有系統性和延續性：有時候大半年都沒有一次，而到年底考核評估時則采取密集型安排的方式，高密度大強度的集中培訓，使基層工作人員叫苦不迭，產生反感情緒。（3）培訓方式單一：多以“作報告”“主題講座”形式開展，與基層工作人員希望的“主題講座”為主，“交流討論”“參觀學習”為輔的多元化培訓方式相差甚遠。

三、反思：基層社會工作培訓

面臨實踐難題的原因探析以上分析表明：當前基層社會工作人才隊伍建設和培訓現狀不容樂觀，政府主導下的社會工作培訓呈現出“表面專業化”的特點。

在基層社會治理創新背景下，如何促使福利行政者與職業社會工作者有效結合起來，優勢互補，成為基層人才培養和能力提升的一個核心問題。而在中國，由于政府對社會工作抱有高度期望和美好愿望，因而力圖將其作為政府處理大量社會事務的輔助力量建設的生力軍，因此，中國的社會工作發展帶有很強的人為規劃和人為建構的色彩。[3]突出表現在政府設計并介入社會工作及其人才隊伍建設的進程，采取自上而下的方式推進。基層工作人員承擔了大量的福利服務和服務管理方面的工作，是社會服務的主要承擔者。然而，基層社會工作人才隊伍建設非一日之功，理想期望的實現需要一定的條件，期望通過社會工作培訓來實現本土社區工作專業化的理想在現實中遭遇到了重重困境，而探究困境背后的深層原因，則是破解實踐難題、改善和優化社會工作人才培訓體系的根本。1.政府認同與社會認同的墮距毋庸置疑，中國社會工作發展是在政府倡導和支持下進行的。政府的認同可以說是社會工作在中國發展的前提條件，而主要的驅動力來自于教育者和研究者。特別是2010年以來，各級政府出臺了多項政策，投入了大量資源，力圖把社會工作者培養成社會建設的生力軍。因此，有研究者指出，社會工作已成為繼經濟學之后，第二個受到政府高度重視的專業。[4]從表面上看，社會的發展似乎對社會工作產生了強烈需求，社會工作職業化的春天很快就能到來。而與此同時，另一番景象卻是國內社會工作畢業生就業困難、社會認同度低、流失率高。造成這些問題的原因，雖然與中國既有的公共服務部門崗位設置和社會行政體系有關，但很大程度上是作為需方的市場巨大的潛在需求尚未釋放出來，而作為供方的高校卻培養出大量的社工。endprint

工資低、待遇差、居民對社會工作認可度低等原因是造成大量社工流失的重要原因。而不同的文化也是阻礙居民社會認同的另一重要因素。中西方文化有較大差異，所以，在中國推行社會工作不能完全照搬西方，因此，部分學者都意識到了這一點，并討論了西方社會工作在進入中國時，應該經歷一個文化適應的過程，也就是西方社會工作在我國發展的前提是結合中國的傳統文化，在價值觀、服務理念及服務技巧等方面做適當調整，來適應中國的國情。然而，學院教育與當下經驗、西方理念與傳統習俗之間仍有很大的空間需要彌合。[5]因此，在很多基層工作者眼中，社工在學校學到的很多東西在中國并不實用，無法發揮其宣稱的應有的作用，這直接影響了基層工作人員對社會工作相關培訓的熱情。雖然政府十分重視培訓，而作為需要主體的基層工作人員卻沒有這種強烈的訴求。培訓變成一種政府外在性力量主導的“你讓我學”而非需要主體內生性意愿的“我要學”，導致在基層工作人員眼中，相關的社會工作培訓不是什么福利，反倒是一種負擔，是一種浪費時間和精力的苦差事。政府認同與社會認同之間存在著較大的距離，而源于服務效果、基于專業認同而產生的社會認同還有很長的路要走。2.專業社會工作的嵌入與實踐發展中的異化面對轉型過程中中國社會工作的戰略定位，當前國內比較流行的說法是，中國社會工作要走嵌入式的發展路徑，也就是說，中國的社會工作要嵌入到現行的政治經濟體制中，獲得合法性和社會支持，逐漸壯大自己，從而獲得嵌入性發展。[6]不可否認，嵌入式發展思路對當下社會工作的整體發展當然具有積極意義，它固然能夠加速社會工作職業化的發展進程，但也要避免由政府強力推動帶來的負面效應，即它可能會導致降低職業標準的風險，帶來社會工作的異化。

截至2014年底，全國各地在相關事業單位、城鄉社區、社會組織開發設置了11.39萬個社會工作專業崗位，比2013年增長37.5%；扶持發展了3 522家民辦社會工作服務機構，比2013年增長43.6%，其中廣東民辦社會工作服務機構達770家，社會工作專業人才就業平臺正不斷擴大。[7]但是這種表面繁榮之下卻隱藏著專業社會工作發展的步履維艱。在城鄉社區中，原有社區管理體制改革緩慢和不到位的情況仍然存在，可以看到基層政府的權威借助行政性社會工作不斷滲透、導致在基層的社工崗從事了大量與崗位不吻合的行政工作而非專業服務工作。

此外，居民對社會工作的認同度不高，因此，社工無法通過專業服務體現自身的價值，呈現出強政府、弱專業的權力不對等狀態。而當社工無法以服務的專業性來證明自身的嵌入能夠改善原有社區服務的現狀時，為了繼續獲得嵌入的合法性，就需要用某種形式上的專業，如做個案、做小組來補充實質上的專業，社會工作在實踐中呈現中異化發展的趨勢。在很多基層工作人員眼中，社工參與基層社區治理的專業優勢并不明顯，甚至受到了很多人的質疑，這帶來的直接后果是社工的服務越來越多地反映了街道政府的意志，以服務對象需求為本的專業使命受到威脅，比原有傳統社區人員更能實現社會善治的專業承諾受到了極大懷疑。由于社工專業優勢和服務價值在基層服務中的體現并不明顯，因此，其未得到基層工作人員的認可，這也印證了前文基層工作人員所說的“培訓沒有什么用，工作中也用不到”的事實。專業化是保證社會工作服務效果的關鍵，社會工作專業優勢在現實中的異化發展嚴重影響了基層工作人員對培訓的熱情和興趣，抑制了自發學習的積極性。

四、對策：公共服務視野下

完善基層社會工作培訓的策略綜上所述，中國現實的制度環境和社會環境使本土社區工作專業化的理想期望在現實中遭遇到了重重困境。有學者指出，社會工作不僅要放眼全球，而且應該在本國獨特的環境和制度中找到根基，只有這樣才能真正走向成熟并具有獨創性。[8]因此，只有從中國的實際出發，才能破解實踐難題，改善和優化基層社會工作人才培訓體系，而實現這一目標需要從三方面努力。 1.拓展社工人才實踐平臺，提升基層參與培訓的熱情誠然，社會工作作為服務業仍然要滿足供需原理，即把人才的提供和滿足社會需要匹配起來，才能保證社會工作有效供給。社會需求的規模決定社會工作的供給規模，而在政府主導推動下的社會工作人才供給呈現飽和狀態，但市場需求動力卻不足，存在需求與供給脫節的態勢。因此，有許多大學社會工作專業畢業生的專業對口率為零的事實就不足為奇了。[9]究其原因，是行政管理體制改革不到位、基層管理體制改革滯后造成的，沒有釋放出更多的社會空間和崗位讓社會工作專業人才有機會去施展才能，向社會證明自己應有的價值和作用。因此，在基層人員眼中，社工這個職業并不具有較大的吸引力，從職業發展來說，對其進行投資并不是一個明智的選擇。

經過30年的發展，行政管理體制改革雖然取得了重大進步，政府職能不斷清晰，多元社會治理的理念已被大多數人所熟知，但長期“大政府”思想的影響仍然存在，基層治理主體單一化、行政化的局面并未得到大的改觀。因此，需要加大行政管理體制改革的力度，拓展社會工作人才的實踐平臺。政府要制定相關政策和法規，明確社會工作崗位的設置領域和配備要求，推進崗位設置工作。也可以結合干部人事制度改革和鄉鎮機構改革，配備專門的社會工作力量。加快發展社會服務業，通過社區創業、靈活就業等多種方式聚集社工人才。同時，制定完善各種扶持政策，大力發展民辦社會服務機構和各類公益性社會團體，拓展社會工作人才施展才能的空間和舞臺，從行業發展來引導，從而增強基層參與社工培訓的熱情，實現被動的“讓我學”到主動的“我要學”的改變。 2.完善基層社工人才培訓保障機制，提高基層培訓的滿意度在外界社會環境改善過程中增強社會對社會工作人才的認可，一定程度上可以激發基層工作人員參與社會工作培訓的熱情，而完善基層社工人才培訓機制的前提和核心是由基層工作者的“需要”確定的。“需要”是社會福利政策中最重要的概念，也是社會政策和福利制度運作的理念基礎。在很多項目的運作中，通常有兩類方式來界定需要，一種是自上而下的由政府來認定的，即政府覺得對方的需要是什么，以這個為導向來安排具體的實施細則；另一種是自下而上由專家來推動的，即依據擁有專業知識的學者的言論為依據，唯獨缺少了主體的利益表達。基層社會工作人才培訓亦是如此。因此，完善基層社會工作培訓機制的核心是從基層工作人員的需要出發，結合基層工作人員的實際需要來設置培訓內容和模塊，使培訓變成促使基層工作人員專業化的有力途徑，而非為了政府績效考核中追求的所謂的“專業化”而做的“專業化”。此外，通過加大財政資金向公共服務領域的投入力度，建立政府購買社會工作培訓和服務機制，保障社會工作培訓的長效性，提升基層人員對培訓的滿意度。 3.提升專業能力，增強社會認可資本很明顯，社會工作不應是象牙塔內的學問，而應在社會服務中發揮它社會調節器的功能。因此，加大行政管理體制改革的力度，只為社會工作人才施展才能提供了機會，而只有過硬的專業服務才能獲得社會的認同和接受，才有助于基層工作人員改變從“簡單的利益導向”到“實際工作需要”的培訓意愿，這就需要社工練好“內功”，在專業教育中更加注重學生從業能力的培養。在實際工作中，社會認可度不高是影響基層工作人員培訓動力不足的重要原因。社會認可不足的原因有兩方面。一是社工專業人員在整個就業體系中處于末端，薪資水平較低。即使在社工發展較好的深圳，一線社工薪資水平也只相當于剛錄用公務員的1/2。[10]從就業的角度來看，社工崗位沒有吸引力，基層工作人員對提升能力的需求就不足。二是高校社工教育理論與實踐脫節，社工專業性和技術性優勢在實踐中表現并不明顯，這也直接影響了基層工作人員的培訓意愿。endprint

看似繁盛的社工教育和大量的社工專業畢業生帶來的直接后果是：與現實脫節的社工教育不斷損害著社會對該專業的認同，也逐漸侵蝕了真正對社會工作抱有熱情的青年。不可否認，社會工作專業的真正發展離不開政府的政策支持，但要真正得到社會的認可，需要切實服務于社會、解決社會問題，這樣才能建立起專業地位與權威。因此，未來社會工作專業人才教育需要厘清兩個核心問題：中國需要什么樣的社會工作專業人才，通過何種方法整合專業知識，提升實踐能力。在此基礎之上，構建科學合理的培養模式，增強獲得社會認可的資本，從而建立專業權威和地位，激發基層工作人員對培訓的內在需求動力。不可否認，短期內薪酬保障和表彰激勵可以一時調動基層工作人員參與社會工作培訓的熱情，但從長遠來看，只有學以致用，才能引導基層工作人員持之以恒地參與培訓。

綜觀基層社會工作培訓的實踐可以看出：當下基層社會工作培訓面臨的尷尬境地部分源于政府強推動的特殊發展軌跡，也與中國整個社會工作專業發展的大環境有關。但是有兩點必須承認：一是外在條件成熟的情況下，社會工作的確能發揮拾遺補缺的作用，提升政府公共服務的質量和效率；二是結合中國傳統民政工作人員的特點，通過社會工作培訓實現基層工作人員的專業化，是符合中國基層實際的理想路徑。但也要看到，中國以政策推動的人才隊伍發展，起步晚、發展快，造成制度與環境根基的真空。“羅馬不是一天建成的”，這種具有濃厚西方文化色彩的助人制度被引入到中國的社會和文化環境中，就不得不面臨“水土不服”的問題，不可避免地經歷漫長的與本土文化、本土經驗相互調適的歷程。因此，要對基層人才隊伍建設給予足夠的耐心，通過現實空間優化等努力，使之朝著穩定友好的趨勢發展。

注釋

① SF1表示深度訪談的1號對象，其中SF表示是深訪對象，數字序號表示深訪的順序，下同。

參考文獻

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