超大型城市的治理與社區(qū)建設(shè)：基于天津的調(diào)查研究

柳建文

摘 要： 超大型城市的發(fā)展面臨諸多風(fēng)險和壓力，社區(qū)具備提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進社會融合、應(yīng)對社會風(fēng)險的重要功能。根據(jù)天津市10個社區(qū)的調(diào)查，由于行政、財政和一些技術(shù)性因素的制約，社區(qū)的治理功能未能得到充分發(fā)揮。因此，超大型城市需要創(chuàng)新社區(qū)建設(shè)理念、完善城市治理結(jié)構(gòu)、擴大財政投入來源、加強制度供給力度。

關(guān)鍵詞： 超大型城市； 社區(qū)建設(shè)； 治理； 制度創(chuàng)新

中圖分類號：D669.3； C916

文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1671-623X（2016）05-0050-10

一、研究背景

隨著城市化快速推進，中國人口超過百萬的城市已高達(dá)140多個，還形成了北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳共6座人口超過千萬的超大型城市。[1]由于傳統(tǒng)社會管理體制難以適應(yīng)城市的迅猛發(fā)展和擴張，中國的“大城市病”日益突出，已經(jīng)引起廣泛關(guān)注。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出要加強和創(chuàng)新社會治理。[2]2014年3月，習(xí)近平參加兩會上海代表團審議時指出，社會治理的核心是人，重心在城鄉(xiāng)社區(qū)，關(guān)鍵是體制創(chuàng)新，要努力走出一條符合大城市特點和規(guī)律的治理新路子。[3]2015年底，中央時隔37年再次召開城市工作會議，提出創(chuàng)新城市治理方式，加強城市精細(xì)化管理，解決“大城市病”等突出問題。[4]那么，超大型城市通過社區(qū)建設(shè)推進社會治理的進展如何？在推進過程中存在哪些問題？需要在政策、制度上做哪些調(diào)整？為此，我們在天津選擇了位于濱海新區(qū)、東麗區(qū)、北辰區(qū)和南開區(qū)的10個具有代表性的居委會轄區(qū)，于2014年1月至3月進行了實地調(diào)查和訪談。在調(diào)查點的選擇上覆蓋了不同類型的社區(qū)：從地理分布上看，有中心城區(qū)、新興城區(qū)、老城區(qū)和城市遠(yuǎn)郊區(qū)；從發(fā)展水平上看，有條件較好的社區(qū)，也有條件較差的社區(qū)；從人口分布上看，有漢族聚居社區(qū)，也有少數(shù)民族聚居社區(qū)。調(diào)研點基本情況見表1。依據(jù)學(xué)術(shù)慣例，調(diào)研社區(qū)均以字母替代。

二、社區(qū)在超大城市治理中的功能

現(xiàn)代意義上的社區(qū)是指具有高度認(rèn)同感、相互依存、自發(fā)性的地域共同體，其主要特征有服務(wù)性、普遍參與、自治、高度認(rèn)同、情感依賴等。因此，社區(qū)在超大城市公共物品提供、社會整合、群體凝聚以及促進城市經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定方面均發(fā)揮著重要功能。

（一）提供公共物品

由于人口眾多，超大城市的公共服務(wù)成本更高、難度更大。目前，天津等超大城市每年保證居民衣食住行、公共安全的財政支出高達(dá)數(shù)百億元。[1]但政府關(guān)注的是具有社會普遍性的公共物品，社區(qū)在公共物品的選擇上更能反映社區(qū)居民的個人偏好，在供給時具有很強的針對性。與政府提供的公共服務(wù)項目相比，此類公共物品與社區(qū)居民的日常需求緊密相關(guān)，更加全面和細(xì)致。根據(jù)社會學(xué)家塞雷（Seley）和沃爾伯特（Wolpert）對紐約市的調(diào)查，社區(qū)及其內(nèi)部的各類組織主要從事精細(xì)化的服務(wù)工作，比如從事日間照顧（day care）、家庭協(xié)商（family counseling）、心理健康（mental health）以及團體支持 （support group）等。[5]超大型城市生活節(jié)奏快，個人的心理壓力較大，需要通過社區(qū)支持緩解個人壓力、矯正城市生活狀態(tài)。社區(qū)支持包括物質(zhì)和心理的援助，比如資源和信息共享、情緒感染、心理支持等，這種支持系統(tǒng)（無論是正式的還是非正式的）在預(yù)防和改善家庭功能性問題、應(yīng)對個人生活工作問題上具有顯著功能。1969年，日本國民生活評議會社區(qū)問題委員會發(fā)表了一篇題為《恢復(fù)社區(qū)生活中的人性》報告，指出“在人際關(guān)系極為淡漠的社會中，個人無拘無束又十分孤獨，依靠個人的力量往往難以應(yīng)對各種問題，產(chǎn)業(yè)社會的發(fā)展使競爭更為激烈更加無情，被日新月異的技術(shù)革新沖擊的人們，越來越強烈地期盼著找到恢復(fù)人性的場所。而僅僅依靠個人和家庭是不能完全滿足這種要求的。”[6]對此，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨給予了高度評價：“當(dāng)某種行為在國家層面實施時，社區(qū)以及社區(qū)的許多生活中心，經(jīng)常是實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型的最有效的工具。”[7]

（二）促進社會融合

人口異質(zhì)性是一種水平分化，主要指人口在民族、收入、職業(yè)、價值觀、生活方式等類別參數(shù)上所呈現(xiàn)出的群體分布狀態(tài)。超大型城市的人口異質(zhì)性較高，發(fā)生社會沖突的概率大。國外經(jīng)驗表明，社區(qū)在協(xié)調(diào)不同民族、不同群體之間的關(guān)系、緩解社會沖突、促進社會穩(wěn)定方面具有積極功能。城市社會學(xué)的研究表明，“居住與交往的地點是維系一個團體的一致和凝聚的支撐，但同時也是或多或少有效的實施因素。”[8]與政府管理部門不同，社區(qū)承擔(dān)社會管理職能的方式主要是通過“相互關(guān)懷、信任和協(xié)作”來增強居民間的凝聚力。社區(qū)通過提供各種服務(wù)可以有效地幫助居民相互熟悉和交往，構(gòu)筑人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使居民逐漸對本社區(qū)產(chǎn)生認(rèn)同和歸屬感，進而達(dá)到整合目的。因此，良好的社區(qū)也有利于促進流動人口融入城市社會。社區(qū)能夠協(xié)商各層次、不同群體間的利益沖突，促進社會團結(jié)，也能有力保障法律的實行和法律規(guī)范的約束，大大降低超大型城市法律制度的運行成本，促進經(jīng)濟和政治系統(tǒng)的良性運作。

（三）應(yīng)對社會風(fēng)險

美國學(xué)者格爾（Gurr）對倫敦、斯德哥爾摩、加爾各答、悉尼等大都市的犯罪和沖突現(xiàn)象進行了比較研究，格爾的主要結(jié)論是：“公共秩序更多地取決于基本的社會經(jīng)濟和政治環(huán)境，而不是受法律、警察、法庭或監(jiān)獄控制的條件。”[9]按格爾的觀點，城市社會風(fēng)險的應(yīng)對主要取決于社區(qū)等基層組織。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國已經(jīng)步入了高風(fēng)險社會。“由于現(xiàn)代風(fēng)險的高度復(fù)雜性（超出了任何單一專家系統(tǒng)可以解釋和控制的范圍）、廣泛影響性（波及每一個社會成員），因此，風(fēng)險治理的主體不能再像過去那樣僅由政府來承擔(dān)。在新的風(fēng)險社會中，應(yīng)該建立起雙向溝通的‘雙向合作風(fēng)險治理模式，在政府、企業(yè)、社區(qū)、非營利組織之間構(gòu)筑起共同治理風(fēng)險的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和信任關(guān)系，建立起資源、信息交流與互補的民族內(nèi)部平臺。”[10]只有這樣，才可能充分動員一切社會力量，共同應(yīng)對可能發(fā)生的城市社會風(fēng)險。

三、超大型城市面臨的治理壓力

城市人口來源廣、成分多，居住分散且混雜，容易誘發(fā)社會問題，同時，民眾公共服務(wù)需求日益多元化，對城市治理形成了較大壓力。

（一）人口流動帶來社會穩(wěn)定壓力

中國正處于城市化提速階段，各大城市均面臨諸多新的問題，流動人口規(guī)模的增長和居民成分的多樣化便是其一。目前天津市流動人口數(shù)量達(dá)407萬人， 約占總?cè)丝诘乃姆种弧I海新區(qū)總?cè)丝谶_(dá)到243萬人，常住人口約113萬人，流動人口約130萬人，流動人口已占到該區(qū)總?cè)丝诘?/2強，且每年還以30%的速度遞增。此外，天津市流動人口中，少數(shù)民族11.84萬人，占流動人口總數(shù)的3.9%。目前，天津人口超百人的少數(shù)民族數(shù)目達(dá)31個，人口已經(jīng)呈現(xiàn)出高度異質(zhì)性的趨勢，具體情況見表2。[11]

隨著城市流動人口的增多，涉及流動人員的矛盾糾紛和治安事件呈上升趨勢。近年來，天津濱海新區(qū)涉及流動人口的民事案件以每年6%的速度增長，2011年濱海新區(qū)法院收案總計33 428件，其中，涉流動人口刑事案件比例高達(dá)87.7%。[12]從調(diào)研情況看，發(fā)展水平較高、外來流動人口較多的社區(qū)面臨的維穩(wěn)壓力更大。比如，濱海新區(qū)迎賓街2011年全年共發(fā)生各類刑事案件1 553起，其中入戶盜竊278起，盜竊機動車98起，居民普遍缺少安全感。①社會學(xué)家費舍爾曾將城市生活的特性解釋為各色人等獨特的文化組合，并把城市看作一個“拼揍的社會世界”，“在這個世界里，人與人之間，群體與群體之間，民族與民族之間，由于思維、感覺、行為差異而充滿諸多矛盾和沖突”。[13]在天津，少數(shù)民族或少數(shù)民族流動人口集聚區(qū)已形成規(guī)模。回族主要集中在紅橋區(qū)、北辰區(qū)，蒙古族主要分布在濱海新區(qū)，朝鮮族主要集中在南開區(qū)、東麗區(qū)，壯族主要集中在武清區(qū)和寧河縣。部分少數(shù)民族文化習(xí)俗與漢族存在諸多差異，由于相互間文化不適應(yīng)而導(dǎo)致的矛盾沖突時有發(fā)生。

（二）利益分化引發(fā)社會整合壓力

進入21世紀(jì)以來，中國人口的流向主要集中在沿海、沿江地區(qū)的戰(zhàn)略性功能區(qū)域，包括長江城市經(jīng)濟帶、珠三角沿海地區(qū)、天津濱海新區(qū)等。人口遷移大多是為獲得發(fā)展機會、增加收入的經(jīng)濟型遷移或為享有良好醫(yī)療、教育條件的服務(wù)型遷移，但大量流動人口難以融入城市社會。“那些能占據(jù)市場資源配置中更好地位的群體如知識分子和專業(yè)人士將獲得一個更好的社會地位，而那些被邊緣化的，如教育水平低的移民將體驗到他們的居住狀態(tài)不斷下降。”[14]新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃指出：被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來諸多風(fēng)險隱患。[15]烏爾里希·貝克曾就此警告中國可能步入高風(fēng)險社會。“從西方社會發(fā)展的趨勢來看，目前中國可能正處在泛城市化階段，表現(xiàn)在城市容納問題、不均衡發(fā)展和社會階層分裂，以及城鄉(xiāng)對比度的持續(xù)增高，所有這些都集中表現(xiàn)在安全風(fēng)險上。”[10]

由于重大改革措施的不斷出臺，經(jīng)濟活動不斷向縱深推進，導(dǎo)致社會經(jīng)濟糾紛日益增多。一方面，涉及個人或群體間的利益沖突呈上升趨勢，包括物業(yè)糾紛、鄰里矛盾以及圍繞城區(qū)改造、企業(yè)改制等問題的群體性事件不時發(fā)生。另一方面，由于社會保障機制還不夠完善，企業(yè)職工下崗再就業(yè)困難，也是影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。

（三）民眾需求多元化增大公共服務(wù)壓力

由于人口眾多，超大城市的公共服務(wù)成本更高、難度更大。目前，天津等超大城市每年保證居民衣食住行、公共安全的財政支出高達(dá)數(shù)百億元，[1]面對日益密集和多元化的公共需求，政府難以提供精細(xì)、完善的服務(wù)。人口結(jié)構(gòu)多元化導(dǎo)致公共服務(wù)需求的多樣性。一是同一社區(qū)中不同階層的人混居，他們對公共服務(wù)的要求和評價標(biāo)準(zhǔn)存在很大差別。二是城市社區(qū)開始明顯分化為富裕人群社區(qū)、中等收入者社區(qū)和低收入社區(qū)。社區(qū)需求層次逐步趨向多元化：低收入社區(qū)老年人多、外來人口多、殘疾人多、低保人員多，居民更多的是生存和安全的需求，他們對社區(qū)抱以救助、濟貧等期望；高收入社區(qū)主要由收入高和社會地位高的群體組成，比如政府單位小區(qū)、高校小區(qū)以及豪華別墅區(qū)等，他們往往在諸如綠化、安全、社會化服務(wù)等方面向社區(qū)提出要求。因此，不同社區(qū)面臨的問題可能存在差異。三是常住人口、流動人口以及其他各類社會群體對公共服務(wù)的需求也有很大差異。

四、超大型城市的社區(qū)治理功能難以發(fā)揮的原因

目前，超大型城市的快速發(fā)展與公共服務(wù)、社會融合之間的張力越來越大，已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。盡管很多城市都強調(diào)加強社區(qū)建設(shè)，但實際效果并不明顯。根據(jù)對天津的調(diào)查，社區(qū)治理功能并未得到充分發(fā)揮，仍然存在諸多問題，特別需要解除一些體制性約束。

（一）社區(qū)發(fā)展的行政化傾向突出

“在當(dāng)前中國，由于政府是社會管理的主導(dǎo)性主體，社會管理體制也被等同于政府社會管理體制”。[16]從調(diào)查結(jié)果來看，社區(qū)居委會沒有獨立的經(jīng)費來源，所有經(jīng)費均由政府財政撥款解決，社區(qū)的工作經(jīng)費由街道統(tǒng)一管理和支配。在訪談中，一位社區(qū)負(fù)責(zé)人直言：“社區(qū)收入主要靠財政撥款，因為居委會不是嚴(yán)格意義上的群眾自治組織，基本上還屬于行政序列。”據(jù)街道辦事處提供的資料，目前社區(qū)居委會承擔(dān)的各項工作大多屬于政府職能范疇，屬于自治范疇的項目很少。按居委會的說法，他們需要負(fù)責(zé)“涉及居民的所有事項”，但同時他們80%以上的時間和精力放在完成上級交辦的各項行政性事務(wù)工作，而且“不管哪個部門下派工作，居委會只能接受”。②雖然天津市2010年已經(jīng)提出建立“社區(qū)工作準(zhǔn)入制度”，要求做到“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”，沒有經(jīng)過審定的工作擅自進入社區(qū)，居委會有權(quán)拒絕，[17]當(dāng)問及“社區(qū)工作準(zhǔn)入制度”實際執(zhí)行情況如何時，多數(shù)社區(qū)負(fù)責(zé)人的回答是“基本上沒有執(zhí)行，上級部門把壓力轉(zhuǎn)移到街道辦事處，具體工作還是由社區(qū)來做。” 有些居委會工作人員認(rèn)為，現(xiàn)在的情況還是“街道接活，居委會干活”。 由于行政管理色彩濃厚，社區(qū)工作最重要的目標(biāo)是維持社會的穩(wěn)定，而對社區(qū)居民的個人需求以及公共服務(wù)關(guān)注不足。這種工作體制極易導(dǎo)致社區(qū)與居民的日益疏遠(yuǎn)，社區(qū)居民普遍缺乏對居委會的認(rèn)同感。在調(diào)查過程中，很多人不知道社區(qū)居委會的辦公室在哪里。一些居民則把我們指向物業(yè)管理委員會的辦公地點。一位居民告訴我們：現(xiàn)在小區(qū)的很多事情（比如房屋維修、垃圾清運、停車、綠化以及小區(qū)安保等）都是物業(yè)公司管理，居民有事都是給物業(yè)公司打電話，平常有點小修小補的活都是找物業(yè)公司的工人來干，和他們也很熟悉。相比之下，大多數(shù)居民對居委會的工作人員都很陌生，居委會的很多工作難以開展。根據(jù)對幾類社區(qū)的調(diào)查，雖然大多數(shù)都建立了“社區(qū)志愿者注冊登記制度”，但注冊社區(qū)志愿者達(dá)到本地區(qū)居民總數(shù)的百分比均未超過50%，最低的社區(qū)只有2%左右，個別社區(qū)甚至為“0”。 ③從參與積極性來看，多數(shù)人往往是在社區(qū)工作人員的動員、勸誘、說服下，被動地參與社區(qū)管理機構(gòu)業(yè)已形成決定的事項或在決策形成之后被動地去執(zhí)行，是一種典型的動員式參與。

社區(qū)管理行政化的另一個突出表現(xiàn)是社區(qū)的人員配備高度一致，這體現(xiàn)了中國縱向的行政管理體制特點，即“上下對口、職責(zé)同構(gòu)”。按ZYL社區(qū)負(fù)責(zé)人的話說，政府“基本區(qū)委辦局的各項職能在社區(qū)都有體現(xiàn)，有專人負(fù)責(zé)。”因此，雖然社區(qū)分化明顯，在地域大小、人口規(guī)模以及面臨的發(fā)展問題上也不盡相同，但在機構(gòu)設(shè)置和人員配置上卻沒有太大差別，詳見表3。④這就導(dǎo)致一些社區(qū)在面臨特殊需求和特殊問題時捉襟見肘，難以應(yīng)對。比如濱海新區(qū)的部分社區(qū)流動人口多，流動性大，其中不乏傳銷人員入住，由于居委會人手有限，管理難度很大。HTBL社區(qū)毗鄰高校，日租房泛濫，社區(qū)工作人員人手不足，對日租房無法進行有效監(jiān)管。在TMC等多民族社區(qū)，沒有專門促進各民族交流溝通的工作人員推進社區(qū)內(nèi)族際融合和交流，這不利于各民族之間的互動。作為北方經(jīng)濟重鎮(zhèn)，天津大型制造業(yè)、能源企業(yè)云集，發(fā)生技術(shù)災(zāi)害的概率大，技術(shù)災(zāi)害最常見的是危險品泄漏、火災(zāi)和爆炸，但絕大多數(shù)社區(qū)沒有專業(yè)人員負(fù)責(zé)此類風(fēng)險預(yù)防和災(zāi)害防控，如果遇到突發(fā)事件可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果。

（二）社區(qū)服務(wù)的財力支持弱化

社區(qū)的經(jīng)費來源主要包括三個方面：一是政府撥款，用于辦公開支、人員工資福利；二是社區(qū)自籌收入，即爭取駐地單位、共建單位給予一定的支持；三是居民委員會興辦的服務(wù)事業(yè)收入。從實際情況看，由于駐地單位大多不積極配合社區(qū)工作，因此社區(qū)自籌收入很難；一些收費性服務(wù)如垃圾清運、車輛停放、安保等都由物業(yè)公司收取。因此，社區(qū)的經(jīng)費多少主要取決于所在行政轄區(qū)的財政能力。目前天津13個市轄區(qū)的財政收入存在很大差距，2013年，財政收入最高的濱海新區(qū)平均投入每個社區(qū)的經(jīng)費為0.887億元，而財政收入較少的寶坻區(qū)投入社區(qū)事務(wù)的經(jīng)費僅為0.008 9億元（見表4）。[18]從調(diào)查情況看，工作經(jīng)費最多的社區(qū)居委會年均有3萬多元，最少的不足1萬元；居委會負(fù)責(zé)人月收入從1 800—3 400元不等，一般工作人員在1 600元上下。部分社區(qū)聘用的流動人口協(xié)管員月工資1 200元，有的還不能及時發(fā)放。一些社區(qū)開展公益事業(yè)沒有任何專項補助資金，部分老年人、殘疾人每月低保不足200元，生活極為拮據(jù)。⑤

社區(qū)服務(wù)主要是指動員和組織社區(qū)居民通過自助、互助組織向社區(qū)提供的各種免費服務(wù)。中國的社區(qū)服務(wù)包括福利性服務(wù)和便民利民服務(wù)兩部分，核心部分是福利性服務(wù)。民政部《全國社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定各街道社區(qū)服務(wù)中心至少具有福利性、公益性服務(wù)項目6個以上；養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施每千名老年人擁有床位2張以上；助殘服務(wù)設(shè)施容納20個名額以上；青少年活動站容納30個名額以上；托兒所（幼兒園）容納50個名額以上。同時還規(guī)定，區(qū)、街道對社區(qū)服務(wù)的投入不能低于當(dāng)?shù)刎斦杖氲脑鲩L速度，要把區(qū)、街道福利基金利息收入的50%，居委會辦經(jīng)濟活動產(chǎn)值的2%，區(qū)、街道、居委會社區(qū)服務(wù)單位產(chǎn)值的60%用于社區(qū)服務(wù)。[19]由于財政投入不足，社區(qū)要靠盈利性服務(wù)賺取收入支持福利性服務(wù)，商業(yè)性經(jīng)營項目遠(yuǎn)多于公益性服務(wù)項目。中國超大城市人口結(jié)構(gòu)的一個重要特征是總?cè)丝谝?guī)模龐大但家庭平均人口規(guī)模偏小。第六次人口普查顯示，天津市家庭戶均人口規(guī)模從2000年平均每個家庭3.09人下降為2010年的2.8人，其中人口密度最大的和平區(qū)家庭戶均人口最少，僅為2.5人。2015年，天津60歲及以上戶籍老年人口達(dá)215.42萬，占戶籍總?cè)丝诘?1.18%，老年人口撫養(yǎng)比達(dá)到10.43%，即每100個勞動力人口需要撫養(yǎng)10.43個老人。[20]家庭人口規(guī)模偏小和老齡化社會的到來使社區(qū)對老人、兒童的陪護照料、醫(yī)療救助需求迅速增長。目前，天津由私人和企業(yè)經(jīng)營的養(yǎng)老院占58.1%，社區(qū)養(yǎng)老院只占28.7%。其中，一家對口服務(wù)近十萬人口的社區(qū)養(yǎng)老院只有四張床位。[21]對天津45家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的調(diào)查顯示，沒有一家機構(gòu)可以提供27種基本醫(yī)療診斷服務(wù)，只有一半社區(qū)醫(yī)生可以進行心肺復(fù)蘇和清創(chuàng)術(shù)。[22]由于社區(qū)經(jīng)費不足，社區(qū)在機構(gòu)及其人員的配備和設(shè)置上顯得很不完整，特別是應(yīng)對城市人口擴張和城市發(fā)展的專業(yè)化服務(wù)如心理咨詢輔導(dǎo)、偏差行為矯治、職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)嚴(yán)重不足。社區(qū)普遍缺乏職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)機會，下崗人員很難重新進入市場就業(yè)，很多人要么“吃低保”，要么只能從事黑出租等地下經(jīng)濟活動。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，流動人口在超大城市就業(yè)中獲取的社會支持主要來自家庭、親友等私人網(wǎng)絡(luò)以及老鄉(xiāng)會、同鄉(xiāng)會等地緣組織，社區(qū)不在他們的支持網(wǎng)絡(luò)之中。

（三）社區(qū)發(fā)展的制度供給不足

1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》于2009年6月22日廢止。[23] 1990年頒布實施的《居委會組織法》[24]，也不適應(yīng)城市的快速發(fā)展。比如，超大城市社會流動人口數(shù)量龐大，原來的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定，居委會管理以戶籍為基礎(chǔ)，無疑會把數(shù)量龐大的流動人群排斥在外。社區(qū)發(fā)展缺少綜合立法，許多工作只能靠政策規(guī)定和行政手段強制推行。社區(qū)服務(wù)方面也沒有適用的法律條款，影響專業(yè)社區(qū)工作機構(gòu)和工作者的培育。由于制度調(diào)整的速度慢，社區(qū)在應(yīng)對社會問題時顯得不知所措。比如，TMC社區(qū)在改造拆遷過程中引發(fā)了一些其他矛盾因素。有的家庭中，一部分成員愿意搬遷，而另一些家庭成員卻不樂意搬遷，因此引發(fā)了一些家庭內(nèi)部的矛盾。另外，由于當(dāng)前市場上房價頗高，所以在拆遷過程中出現(xiàn)了一些家庭已經(jīng)搬出去的幾個子女回來爭奪回遷房產(chǎn)權(quán)的糾紛。遇到這種情況時，居委會除了不給他們簽字蓋章之外，沒有更好的解決辦法，只能任由他們自己內(nèi)部協(xié)商解決。社區(qū)目前面臨的問題紛繁復(fù)雜，應(yīng)該有適度超前的規(guī)劃應(yīng)對措施。筆者本想通過搜集社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃政策（文件）來了解社區(qū)未來的機制建設(shè)構(gòu)想，但由于缺乏法律依據(jù)，沒有一個社區(qū)制定發(fā)展規(guī)劃。

五、超大型城市社區(qū)建設(shè)與治理功能的有效發(fā)揮

超大型城市社區(qū)功能的約束性因素包括行政、財政等體制層面問題以及人員配置等具體的技術(shù)層面的問題。為促進社區(qū)治理功能的有效發(fā)揮，超大型城市在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)采取必要措施。

（一）創(chuàng)新社區(qū)建設(shè)理念

居民的認(rèn)同感和社區(qū)凝聚力是社區(qū)治理職能得以充分發(fā)揮的前提條件。“在社區(qū)中，需要重新發(fā)現(xiàn)那些隨著城市尺度增大和交通的快速化而消失的親近感和歸屬感。”[25]因此，超大型城市社區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)是讓居民真正體驗到主動的關(guān)心和服務(wù)，以此增強居民對社區(qū)的認(rèn)同感，反過來提升社區(qū)的動員能力。促進社區(qū)工作人員與居民的溝通，首先，需要建立良好的溝通渠道，比如設(shè)立社區(qū)服務(wù)接待日、社區(qū)服務(wù)專線電話以及定期上門咨詢制度。在具體機制設(shè)置方面，需要設(shè)計居民對社區(qū)管理和服務(wù)設(shè)施的評價機制。其次，需要確立社區(qū)服務(wù)的精細(xì)化理念。目前發(fā)達(dá)國家社區(qū)服務(wù)日益向精細(xì)化方向發(fā)展。澳大利亞社區(qū)服務(wù)的口號是“最小的也就是最好的”，僅針對外來移民的社區(qū)服務(wù)就包括咨詢服務(wù)、就業(yè)幫助、語言翻譯、文化廣播、英語定向教育等數(shù)十種。[26]加拿大蒙特利爾市的社區(qū)服務(wù)包括圖書館服務(wù)、新移民信息服務(wù)和安家服務(wù)、地區(qū)地圖提供、公共花園、緊急事務(wù)信息、各種非盈利服務(wù)組織信息、新居民俱樂部、慈善機構(gòu)信息、兒童照顧、法律和社會治安、家庭醫(yī)生、天氣和環(huán)境、預(yù)防犯罪、童子軍、宗教服務(wù)，等等。由于蒙特利爾市每個社區(qū)面對的問題不一樣，社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容也有差異。海里法克斯社區(qū)的服務(wù)還包括公園和娛樂、警察、火警及緊急事務(wù)信息、就業(yè)信息、軍人家庭服務(wù)、沿海社區(qū)服務(wù)、消費報告等。[27]相反，我國的社區(qū)服務(wù)體現(xiàn)出整齊劃一的特點，缺乏對群體差異和居民個人需求的考慮，這是導(dǎo)致居委會與居民關(guān)系疏遠(yuǎn)的一個重要原因。事實上，群體與群體之間、個人與群體之間的需求存在很大差異，需要推進社區(qū)服務(wù)的精細(xì)化。同時，由于社區(qū)的分化，不同社區(qū)在人員配備、內(nèi)部組織設(shè)置上也應(yīng)有所差別，應(yīng)根據(jù)居民的特殊需求設(shè)置相應(yīng)服務(wù)機構(gòu)，并對社區(qū)工作人員進行必要的培訓(xùn)，提高其服務(wù)的專業(yè)化程度。比如，流動人口和低收入人口集中的社區(qū)應(yīng)注重發(fā)展社區(qū)援助、就業(yè)培訓(xùn)等機構(gòu)；少數(shù)民族人口集中的社區(qū)應(yīng)有專業(yè)人員負(fù)責(zé)推進族際文化交流。

（二）完善城市治理結(jié)構(gòu)

從世界范圍看，以大都市治理為核心的城市治理越來越成為國家建設(shè)的核心，并成為推動整個國家和社會向前發(fā)展的動力。“在現(xiàn)代社會，政府與社會的關(guān)系以及民主政治的內(nèi)在要求，決定了國家權(quán)力不可能完全直接滲透到社會的最基層、滲透到最基本的社會組成單位之中。社會各種形式的自治是現(xiàn)代國家治理的重要基礎(chǔ)。東西方國家的事實都表明一個最基本的政治原理：有效的國家治理，不是通過國家權(quán)力無限擴張來完成的，相反，是通過合理范圍內(nèi)的國家權(quán)力運作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互配合與合作來實現(xiàn)的。” [28]

首先，需要規(guī)范街道辦事處、區(qū)政府職能部門和社居委的職責(zé)關(guān)系。區(qū)職能部門、街道辦事處和社居委的關(guān)系應(yīng)該是一種合作協(xié)助關(guān)系，而不是上下級或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此，在“社區(qū)工作準(zhǔn)入制度”的基礎(chǔ)上，還應(yīng)制定出臺《社區(qū)依法履行職責(zé)事項》和《社區(qū)協(xié)助政府工作事項》兩份清單。根據(jù)上述規(guī)定，凡未列入公布事項的，政府部門不得隨意要求群眾自治組織予以協(xié)助，不得干預(yù)基層自治組織依法履行職責(zé)，街道辦及政府職能部門不得要求社區(qū)居委會簽訂除法定以外的行政責(zé)任書。通過這一制度安排，將社區(qū)履行法定職責(zé)和協(xié)助政府管理的事項以相應(yīng)規(guī)定且合理的制約機制予以明晰。

其次，需要理順居委會與社會組織、企事業(yè)單位、居民之間的關(guān)系。其關(guān)鍵之處在于通過治理模式的轉(zhuǎn)變來整合它們的力量。按聯(lián)合國開發(fā)計劃署的定義，“城市治理被定義為個人和機構(gòu)——包括公共的和私人的——規(guī)劃和管理城市生活的多種方式的總和。”[29]在這種互動安排中，管理主體是多元的，社會領(lǐng)域中多元的利益主體都能夠共同參與公共管理過程，同時為公共事務(wù)承擔(dān)輸送資源的義務(wù)；其權(quán)力向度是相互的，而不是單一的和自上而下的，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理，從而形成一種相互協(xié)調(diào)的整體力量。這一模式與傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式存在很大差別，詳見表5。

（三）擴大財政投入渠道

目前，社區(qū)建設(shè)的資金主要來自地方政府的財政收入。市、區(qū)職能部門在社區(qū)建設(shè)方面的投入，往往根據(jù)本部門或本系統(tǒng)的需要，尚未制度化。筆者認(rèn)為，一方面，社區(qū)的資金投入不能搞一刀切，應(yīng)按照各社區(qū)總戶數(shù)、常住人口總數(shù)、流動人口數(shù)為基本依據(jù)，綜合考慮社區(qū)管轄面積、滿足社區(qū)日常辦公需要等因素，確定年度社區(qū)工作經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，以后根據(jù)實際情況逐年增加。另一方面，社區(qū)建設(shè)需要大量的資金投入，僅依靠政府投入可能難以滿足社區(qū)的需求。需要建立多元化的投入分擔(dān)機制，拓展社區(qū)建設(shè)資金的籌集渠道，可嘗試以下四種策略。第一，積極吸引金融機構(gòu)參與社區(qū)建設(shè)。2013年6月，興業(yè)銀行在全國性商業(yè)銀行中首家正式獲準(zhǔn)經(jīng)營社區(qū)支行。該銀行開展的小額“社區(qū)貸”主要為社區(qū)居民融資提供便利，為社區(qū)銀行專屬零售信貸產(chǎn)品，用于支持社區(qū)居民家庭日常消費支出，扶助社區(qū)居民在社區(qū)周邊從事與“衣食住行”相關(guān)行業(yè)的商戶經(jīng)營發(fā)展。第二，提供一些優(yōu)惠、便利的投資條件，吸引外資對社區(qū)建設(shè)進行投資。2008年7月，在福特基金會的支持下，公益組織樂齡合作社與北京天翔社區(qū)合作初步搭建起了社區(qū)居家養(yǎng)老支持網(wǎng)絡(luò)，包括“健康聊齋”“熱心人幫扶隊”“20棟樓門互助組織”等。第三，利用社區(qū)特色，積極尋求各類社會捐助。比如，TMC社區(qū)的民族職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校曾先后兩次得到伊斯蘭發(fā)展銀行58.7萬美元的國際援款。⑥第四，建立市場化運作的社區(qū)服務(wù)基金會。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃已明確指出，允許地方政府發(fā)行市政債券進行城市建設(shè)融資，鼓勵公共基金、保險資金等參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和運營。2014年3月，深圳在全國率先試水社區(qū)基金會，深圳桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會捐資166萬元發(fā)起成立光明新區(qū)鳳凰社區(qū)基金會，隨后又捐資160萬元發(fā)起成立寶安區(qū)海裕社區(qū)基金會。截至2015年4月，深圳共登記設(shè)立了16家社區(qū)基金（會）。[30]

（四）加大政策與制度供給

由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，政府與社區(qū)組織之間的職責(zé)定位不明確，街道辦事處與居委會之間的指導(dǎo)關(guān)系也沒有得到很好地體現(xiàn)。一些新興的社區(qū)社會組織，如物業(yè)管理、業(yè)主委員會、社區(qū)志愿者隊伍等，與街道和居委會之間的關(guān)系也缺少法律上的規(guī)范，影響了社區(qū)功能的發(fā)揮。超大型城市在我國的政治地位較高，均具有地方立法權(quán)，有良好的制度創(chuàng)新平臺。2013年，天津出臺了《天津市社區(qū)物業(yè)管理辦法》，為規(guī)范物業(yè)公司的行為和協(xié)調(diào)其與業(yè)主委員會、居民之間的關(guān)系提供了法律依據(jù)。[31]建議在此管理辦法執(zhí)行的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，加快制定《天津市社區(qū)管理辦法》，為社區(qū)功能的充分發(fā)揮提供體制性保障。

中國的超大城市具有一些共同的發(fā)展特征：人口規(guī)模龐大且構(gòu)成復(fù)雜，社會階層結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)日趨分化，城市生產(chǎn)與生活體系、經(jīng)濟與社會體系間的互適性面臨越來越大的張力，宜居水平和公眾滿意度并未同步提升。這使中國超大城市的風(fēng)險與強度居高不下，直接關(guān)系到國家安危。從調(diào)研情況看，政府在推進社區(qū)建設(shè)方面存在一些偏差和不足，包括行政、財政等體制層面的問題以及城市規(guī)劃等具體技術(shù)層面的問題。這可能是當(dāng)前超大城市社區(qū)建設(shè)中存在的一些共性問題。國際大城市的發(fā)展經(jīng)驗表明，新型城市治理體系為城市形態(tài)的躍升提供了最重要的保障。“國外大城市政府變革最引人注目的新趨勢是：通過法律和制度的調(diào)節(jié)，重新確定城市政府體系的職責(zé)關(guān)系，構(gòu)建一種融合的、在一個強有力的中心領(lǐng)導(dǎo)下的多中心體制的新政府形態(tài)。”[32]

注釋

①②③④⑤⑥數(shù)據(jù)資料由筆者及課題組成員2014年1月至2014年3月對相關(guān)街道辦及居委會的調(diào)研訪談獲得。

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