淺談政府資產負債表編制難點及對策

謝一賽

摘要：一直以來，我國高度重視地方政府資產負債表的編制，這不僅對地方債的“自主發行”有著重要意義，還對應對經濟下行壓力及地方債務危機有著極為現實的指導意義。本文將從介紹編制政府資產負債表的重要意義出發，結合新形勢下政府資產負債表存在的主要問題，從科學制定會計準則、明晰政府資產負債及計價標準、完善預算運行管理辦法及理順政府資產管理體制方面進行相應對策的探討。

關鍵詞：政府 資產負債表 編制 對策

在黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就政府資產負債表編制做了明確的要求：“改進預算管理制度”、“加快建立國家統一的經濟核算制度，編制全國和地方政府資產負債表”、“建立跨年度預算平衡機制和權責發生制的政府綜合財務報告制度”。為貫徹執行十八屆三中全會精神，各地政府相繼推行了資產負債表編制改革，如何科學完善資產負債表編制和政府資產負債管理成為當前重要的研究課題。

一、編制政府資產負債表的重要意義

（一）規范財政管理的需要

政府資產負債，屬于政府會計的范疇，是政府財政管理的重要組成部分。政府資產負債表作為會計報表之一，主要通過對政府資產和負債情況的反映，來預測和提升政府未來抗風險的能力，為科學評估地方政府的舉債行為提供合理的依據。資產負債表的編制是我國收付實現制下政府預算和決算的需求，實現兩者的對應，財政管理效率才能提升。

（二）依法治國的需要

在當前市場經濟體制下，用傳統的計劃經濟體制來運行政府的財政預算已經變得不合時宜。在當前依法治國的治國方針下，為了適應市場經濟體制的改革與發展，政府資產負債表的合理科學編制是財政法治建設的要求。我國先后頒布的《預算法》、《權責發生制政府綜合財務報告試編辦法》等法律制度為規范政府資產和負債管理提供了強大的法律支撐。各地政府做好市場經濟條件下的資產負債管理是政府依法理財、依法行政的需要，這同時也是十八大報告中建設法治、廉潔政府的要求。

（三）服務國家決策和提升社會綜合治理能力的需要

科學編制政府資產負債表不僅是政府財政管理和依法治國的需要，對政府資產負債表的分析和應用，最終將是服務國家決策和提升社會綜合治理能力的現實需要，有了政府資產負債表的借鑒和參考，人大及社會公眾才能判斷國家及地區的“富裕程度”，國家才能更好地掌握地方經濟運行狀況，從而制定與行使相符的財政政策，推動地方經濟更好地發展。

二、當前政府資產負債表編制存在的主要問題

（一）資產和負債基礎數據不完善

我國屬于社會主義國家，公共部門十分龐大，地方政府所負責的區域較廣，且數據分布散亂，政府財統計的技術條件有限，加之當前我國會計制度實行的是權責發生制，兩者遵循的會計原則不一樣，與收付實現制在數據要求和管理模式上也有區別，這導致政府資產負債基礎數據的統計較為困難，基礎數據達不到政府編制資產負債表的要求。其次，政府資產負債表的編制需要統計地方各個企業的資產及負債信息，但企業內資產及負債的所有權性質十分復雜，資產評估和資金劃分等問題要理清顯得相當困難，且企業內部資產的借貸關系又復雜，難以為政府資產負債表提供較為完善的基礎數據。

（二）政府資產和負債范圍、計價標準難以確定

目前，政府資產范圍和計價標準難以確定，關于政府資產、企業資產及政府債務的范圍界定的標準、政府資產中道路、市政設施等資產與負債項目計價的標準、國有企業資產負債如何統計進入政府企業資產都缺乏統一有效的會計核算原則和方法。并且各地企業都處于高速發展的進程中，企業的資產及負債呈現出動態變化趨勢，而政府的資產負債表是靜態的，資產及負債范圍也是隨時變化的，以靜制動將使政府財政預算部門在編制資產負債表中處于被動地位。隨著市場經濟的發展，市場上各種資產的物價變化和舉債門檻也在不斷調整，這為科學編制政府資產負債表制造了計價標準的難題。

（三）資產和負債管理不到位，管理體制滯后

隨著我國市場經濟環境的變化和政府財政管理體制改革的不斷深化，對我國各地政府資產及負債管理不斷提出新要求。一方面，當前我國政府對資產歸口管理不到位，導致大量資產分散在各個部門和經濟單位，無法確保資產的統一完整結合保值增值。同時，政府資產管理缺乏專業的人才，技術經驗也較為缺乏，無形資產的評估難度很大；另一方面，財稅體制改革滯后，各地融資平臺和融資渠道越來越多樣化和隱蔽化，大量隱性債務游離于監管之外，存在口徑不一、統計信息缺乏和管理分散的問題，無法對政府性債務進行常規的統計、監測、評估和控制，影響了政府資產負債表編制的完整性和規范性。

三、科學完整編制政府資產負債表的對策

（一）科學制定政府會計準則，完善政府權責發生制核算原則

針對上述政府資產負債基礎數據不健全的問題。各地政府應當明確權責發生制的會計原則，重視其對資產和負債基礎數據的要求，建立統一的會計原則，制定相對完善的政府會計體系。一方面要統一預算會計的口徑，包括行政單位會計、事業單位會計及財政總預算會計，制定科學的政府會計準則，認真處理好決算與預算之間的銜接，明確權責發生制下的會計核算要求，完善權責發生制核算原則，適應社會經濟發展的需要。另一方面要加大財力人力投入，落實對政府各項資產及債務的數據統計，運用信息化的數據管理方式，健全基礎數據，為編制完善的政府資產負債表提供參考。

（二）明晰政府資產和負債范圍、計價標準

圍繞當前建設獨立性地方政府的目標要求，科學編制政府資產負債表應建立在明確的政府資產及負債范圍基礎之上，進一步明晰政府資產及負債的屬性，區分企業和政府資產，明確政府資產、企業資產及政府債務的范圍界定的標準、政府資產中道路、市政設施等資產與負債項目計價的標準，統一會計核算原則；同時，針對政府資產中道路、市政設施等資產與負債項目計價的標準、國有企業資產負債如何統計進入政府企業資產，要建立健全會計核算體系和核算方法，確保政府資產的獨立性，實現地方政府獨立承擔債務。另外，地方政府要及時掌握資產的市場價格情況，定期進行資產折舊，掌握準確的價格信息，確立合理的計價標準，充分考慮到權責發生制下資產使用前和使用后的價格變化，包括對實物資產、經營資產及政府持有股權、其他形式權益的準確估價，降低價格失誤為編制政府資產負債表的正確估算資產價值的風險，為政府財政科學決策提供可靠的依據。

（三）完善全口徑預算管理辦法和運行機制

當前，在我國權責發生制的會計制度下，在及時修訂出臺的財政預算資金使用及管理辦法上還沒有充分落實，這不利于資產的動態管理，也不利于提升政府債務清償的能力。對此，一方面，政府要積極按照“收支一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子”的全口徑預算管理要求，及時完善和細化政府預算草案，將全部涉債資金納入財政預算管理，推進政府舉債行為公開、透明、規范化，嚴格責任追究。要逐步對資產項目實行動態管理，避免資金的閑置和滯留，使政府資金發揮出應有的效益。另一方面，在全口徑預算運行機制上，要針對立法機構對預算控制不足的現狀，加強立法機關對政府收支的統一核查和管理。同時，針對預算權的分離，要加強政府各部門的聯合統一，建立綜合預算體制，提高資源的利用率。

（四）科學理順政府資產管理體制

針對當前政府資產管理體制落后及管理不到位的問題，地方政府要科學理順政府資產管理體制。首先需要遵循資產管理的系列原則：遵循現代國家治理理念，依照現代資產管理制度；著實劃清市場與政府的邊界；著力推進政府預算的公開透明；保證資產管理與行政管理的協調推進。其次，在編制政府資產負債表時，不能忽視對負債的約束，建立政府資產及負債分析體系，評估地方政府財務風險及中長期的可持續性，逐步健全跨年度預算平衡機制，編制滾動預算，不斷提升政府資產負債管理的精細化水平，發掘資產負債表的使用價值。

四、結語

綜上所述，地方政府資產負債表的編制關系著地方財政作用的發揮，而目前政府資產負債表編制上還存在諸多難點。本文就這一問題進行了探討，并就科學完整編制政府資產負債表、促進政府資產債務預算管理提出了相應的對策建議，以期提升政府資產負債管理效率和債務清償能力。

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（作者單位：中南財經政法大學會計學院）