入境特殊物品全流程監管模式創新研究

高鵬飛，戴曉理，劉德臣，許文燕，黃健華

（1.北京交通大學 經濟管理學院，北京 100044；2.北京出入境檢驗檢疫局，北京 100026）

入境特殊物品全流程監管模式創新研究

高鵬飛1，戴曉理2，劉德臣2，許文燕2，黃健華2

（1.北京交通大學 經濟管理學院，北京 100044；2.北京出入境檢驗檢疫局，北京 100026）

針對入境特殊物品全流程監管周期長、環節多、效率低等問題，結合特殊物品入境監管法制性、風險性、復雜性特征，應用特殊物品及其入境監管理論和供應鏈管理理論，從信息化和雙維管理兩個角度為入境特殊物品全流程監管優化提出了相應的監管模式，并對不同方案的優化效果進行了對比評價，得出了較為理想的監管時長。

特殊物品；入境審批；全流程監管模式；信息化

1 引言

特殊物品包括微生物、人體組織、生物制品、血液及其制品，是生物醫藥產業科研、生產的重要原材料。在我國生物醫藥產業與發達國家還有很大差距的客觀現實下，仍然有很多特殊物品需要從國外進口，或者通過與國外進行技術交流以提升自身研發和生產能力。當前特殊物品入境監管效率不高、耗時過長，既無法滿足交流的速度要求，也無法滿足科研活動對所需原料的安全要求。以人體血液等手續復雜的特殊物品從北京口岸入境為例，其入境監管需要復雜的前置審批環節、出入境檢驗檢疫部門的衛生檢疫審批環節以及后續的報檢報關、通關通檢環節，為特殊物品的國際間交流和科研工作帶來一些困難。

目前，特殊物品入境監管的問題主要有如下幾個方面：

（1）監管周期流程長。根據分析，整個監管流程耗時較長，超出國內生物試劑科學研究機構與科學家對于生物試劑進出口流通監管流程總時限14個工作日的預期。科研工作也有時間的緊迫性，過長的監管時間人為地延遲了產生科研成果時間，直接影響從企業到產業各個方面的競爭實力。

監管條件上的不足也影響著入境特殊物品的品質安全。現有監管條件下，特殊物品儲運、查驗多在常溫環境下開展，無法滿足其對溫度、濕度、光線等的條件要求；加之以監管周期的現實情況，特殊物品自身品質安全難以保證。

（2）政府部門的職能整合優化較弱。當前監管流程中，前置審批涉及環節和部門眾多。從監管安全考慮，多部門共同監管固然能夠起到層層把關的作用；然而，由于審批地點空間分散、審批技術手段落后，并且各部門的要求標準、所需文件類型各不相同，申請人填報出錯、重復申請的現象經常發生，因此存在非增值的環節，遲滯了整個監管流程。

（3）信息系統功能比較分散，整合性差，交互信息流轉效率不高，系統升級不夠及時，維護不夠持久。由此可見，提升特殊物品入境監管效率，對提升技術創新能力、增強產業發展實力具有十分重要的意義。

2 研究綜述

國外有許多學者應用流程優化理論研究了包括特殊物品在內的生物試劑入境監管或應急流程。Jerry L分析了生物恐怖襲擊情況下的應急反應流程，提出了包括管理與立法機構行動、聯邦政府機構的反恐程序以及生物恐怖襲擊應對操作等三個方面內容的應急方案，并且強調了信息的通暢性、行動的協同性和反應的科學性、及時性［1］。

國內學者也在分析特殊物品的風險特征與產業發展需求的基礎上，研究了特殊物品入境監管流程再造或模式變革。

黃素英分析了廈門口岸特殊物品出入境情況，并指出特殊物品具有明顯的風險特征，需要有效監管。尤其隨著近年生物產業的快速發展，廈門口岸特殊物品出入境量大幅增加，安全問題也日漸突出［2］。魯少平認為，特殊物品具有明顯的風險特征，同時也是醫療事業、醫藥產業的必要材料。尤其當前我國生物技術與發達國家相比還有差距，很多品類的特殊物品仍需進口。為此，應該提高監管效率，既確保安全，也兼顧產業發展需求［3］。許全華應用BPR理論對檢驗檢疫流程優化進行了探索，提出了傳統檢驗檢疫流程存在許多問題，比如批批檢驗本身就是不科學的管理方式，串行工作流制約流程時效、關卡式作業落后低效等；并認為檢驗檢疫監管優化首先應革新理念，要樹立服務合作理念、企業先導理念、誠信管理理念；其次要建立分類標準，推行分級分類管理；再者，要建立評價體系，實現關鍵指標的顯著改善等［4］。閔凡璟對我國檢驗檢疫模式改革進行了分析研究，在借鑒國外檢驗檢疫監管模式的基礎上，提出了基于區域、分級分類理念的監管模式改革建議［5］。劉怡婕介紹了寧波梅山港保稅區“無貨申報，分類處理，提前查驗，審單放行”的監管模式，采用了信息平臺、二維碼等技術手段，搭建了檢驗檢疫一站式服務大廳，應用擔保放行、分類監管等管理方式，但對監管模式的進一步改造僅定性地提出了建議［6］。朱莉研究了嘉興出入境檢驗檢疫審單流程，在總結檢驗檢疫審單流程再造案例與國內外經驗的基礎上，定性地提出了審單流程再造建議，包括信息技術應用、組織機構改革、管理理念與流程變革等方面，但過于碎片化、理論化［7］。張瑋分析了天津口岸特殊物品查驗比例占總體查驗比例絕大多數的現象，并提出了核銷制、備案制等基于風險和信用分類監管的思路雛形［8］。

3 基于信息化的入境特殊物品全流程監管模式

本文以醫用特殊物品的入境為例，分析基于信息化的入境特殊物品全流程監管模式。當前醫用特殊物品入境監管部門以特殊物品入境申請人的隸屬關系為主要區分根據，對不同風險水平或申請人的不同隸屬關系采取不同的監管流程。申請人非隸屬于衛生系統的醫用特殊物品入境數量占據整體入境規模較大比重，也是周期最長、程序最復雜、最需要變革的監管流程。下面主要以申請人非隸屬于衛生系統討論。

結合監管實際，該情形下監管流程總時限見表1。

表1 申請人非隸屬于衛生系統情況下的監管流程總時限 單位：工作日

鑒于申請人非隸屬衛生系統的醫用特殊物品入境需求相對較多、監管流程最長且改進訴求最多，并且與申請人隸屬于衛生系統的情形優化思路一致、相互適用，因此以申請人非隸屬衛生系統的情形為主進行優化和分析。

在信息化監管模式下，信息平臺設立標準、完備的數據庫，各方可依權限通過系統進行查詢、傳送或儲存信息；因此，無需重復提交或審核紙質材料。如在首次信用認定環節，申請人需提供完整信用認定資料（如實驗室安全等級證明、企業營業執照等）；信用認定后，此類資料等即可從信息系統獲得，無需重復提交，申請人只需提交各個環節所需的相應電子版或紙質版資料。信息平臺還可構建全過程追溯系統，使特殊物品在境內流通全過程實時可視、可控，輔之以風險預警管理等系統，幫助監管部門緩解后續監管乏力之困。該平臺的示意圖如圖1所示。

如圖1，僅考慮信息化的優化方案的情況下，原流程不變，但其中部分環節時間發生變化。根據調研，結合官方和企業的意見得出以下時間分布，見表2。

圖1 入境特殊物品全流程信息化監管平臺示意圖

表2 采用信息化優化方案的入境監管流程總時限單位：工作日

4 基于雙維管理的入境特殊物品全流程監管模式

4.1 基于雙維管理的入境特殊物品審批環節優化

（1）針對入境特殊物品的分級管理。《出入境特殊物品衛生檢疫管理規定》（總局令第160號）為此提供了政策支持。該文件提出了對特殊物品入境監管采取風險分級分類管理辦法的指導原則。與此文件精神一致，并與特殊物品入境者信用管理辦法同理，醫用特殊物品入境監管也可以采取針對醫用特殊物品“信用管理”辦法，即：對已知且符合要求的醫用特殊物品，只需審核申請人資質；對新品類醫用特殊物品，則需要進行專家分析，如無法分析則仍以申請人信用審查為主并加強后續監管。這樣就可以避免不必要的技術分析認定、現場拆包查驗，從而節省監管流程時間。

（2）針對入境特殊物品申請者的信用管理。根據《北京地區進出口企業檢驗檢疫信用管理辦法》（京檢辦險〔2014〕14號）（下文簡稱“《辦法》”）規定，《辦法》適用于北京地區進出口相關企業，并將進出口企業按信用等級劃分為AA、A、B、C、D五級，企業處于不同的信用等級將享受不同的便利措施。該辦法同樣適用于特殊物品出入境監管，因此也為針對特殊物品入境者實施信用管理提供了政策依據。

從管理思路的角度分析。事實上，現行以申請人隸屬關系為分類依據的監管模式與信用管理內在邏輯一致，核心區別在于如何對申請人資信的掌握和判斷。對前者而言，監管部門認為隸屬于衛生系統的申請人資質易于把握和管理，對非隸屬于衛生系統的申請人則難以保證，因此需其他部門予以證明和擔保。對于后者而言，則通過對申請人進行標準化信用評價和分級來進行管理：對信用評級合格的申請人，可免于審核資質（特殊情況除外）；對未參與信用評級或評級未合格的申請人，可按流程逐次審核資質并重新予以評級；對已評級且不同級別申請人，可根據級別采取不同尺度的監管措施。這樣，就可以在保證監管安全的情況下盡可能減少審批環節，提高監管效率。

基于雙維管理的優化方案是針對入境審批環節進行的流程優化，包括申請人信用管理與申請物品分級管理兩個方面。前者包含申請人信用評級合格的監管流程、申請人信用評級不合格或無信用的監管流程兩個大類；后者包含已申報分級特殊物品和未申報分級特殊物品監管流程兩大類。因此，可以將流程分為I特殊物品未申報分級、申請人無信用記錄或信用記錄不合格，II特殊物品未申報分級、申請人信用記錄合格的監管流程，III特殊物品已申報分級、申請人信用記錄不合格或無記錄的監管流程，IV特殊物品已申報分級、申請人信用記錄合格的監管流程等四類情形。

在I情形下，申請人需要進行資質審核，以信用認定的形式取代隸屬關系區分和隸屬關系證明；其余環節流程不變，即需要按照前置審批（包括信用認定、入境準入審批）、入境檢驗檢疫、報檢報關、關檢查驗、后續監管的順序接受監管。信用認定是根據監管需要，根據企業提交的資質、信用記錄等各方面證明文件或相關材料、信息對企業是否達到合格信用水平進行認定。

在II情形下，申請人無需進行信用認定，只需要辦理準入手續即可；其余環節流程不變。也即與現行申請人隸屬于衛生系統的監管流程一致，按照前置審批（僅入境準入審批）、入境檢驗檢疫、報檢報關、關檢查驗、后續監管的順序接受監管，從而解決因隸屬關系而人為造成的流程時間過長的問題。

在III情形下，首先要對申請人進行信用認定，符合條件的即可辦理入境檢驗檢疫手續；其余環節流程不變，即按照前置審批（僅申請人信用認定）、入境檢驗檢疫、報檢報關、關檢查驗、后續監管的順序接受監管，從而避免了不必要的特殊物品重新認定和重復拆檢。

在IV情形下，申請人資質可信，無需進行信用認定；特殊物品也已申報分級，無需進行再次認定，因此可略過前置審批環節，直接進入入境衛生檢驗檢疫環節。后續環節一致，即按照報檢報關、關檢查驗、后續監管的順序接受監管。

結合調研和監管實際情況，特殊物品是否申報分級、申請人有無信用記錄（或不合格）情形下的時間分布見表3。

表3 特殊物品是否合格監管流程總時限單位：工作日

4.2 監管流程的優化

進一步改進監管流程，即在雙維管理的基礎上，結合信息化，對監管流程進行優化。用信用管理手段可以精簡前置審批流程。應用信息化管理手段和一站式服務能夠為醫用特殊物品入境申請人提供更加迅捷的審批服務。根據對監管部門調研分析，應用信用管理手段的前置審批與入境檢驗檢疫環節、在信息化管理條件下的時間分布（平均值）見表4。

表4 優化后的前置審批與入境檢驗檢疫審批時間分布 單位：工作日

根據表4可知，入境特殊物品全流程監管運用雙維管理和信息化之后，如果企業已經信用認定過，那么該企業的入境特殊物品全流程監管效率就會提升，縮短至5.5d；如果企業已經對特殊物品備案過，那么該企業的入境特殊物品全流程監管效率也會提升，縮短至3.5d。如果企業既有合格信用記錄又對特殊物品備案，那么就可以大大提高全流程監管效率，縮短至2.5d。

進一步比較優化前、信息化優化、雙維管理優化、信息化+雙維管理優化后的入境特殊物品全流程監管時間，見表5。

表5 優化改進后同之前的入境全流程監管時間優化效果對比 單位：工作日

根據表5可知，采用信息化、雙維管理、信息化+雙維管理的方法都對入境特殊物品全流程監管效率有顯著改進作用；采用信息化后入境審批時長為20.5-39.5d，采用雙維管理優化后為7-28d，信息化+雙維管理為最優，只需6.5-25.5d。綜合采用以上兩種優化方案對提升監管效率的作用是正向疊加、更加明顯的。為此，監管部門、特殊物品入境者可以采用信息化+雙維管理策略改善監管。

5 結論

本文通過對入境特殊物品全流程監管問題的深入分析，應用特殊物品及其入境監管理論為特殊物品入境監管提出了優化方案。在此基礎上，與原始監管流程進行了效果對比分析。對比結果顯示，就總體效果而言，文中方案對優化監管、提高效率都具有明顯作用，且信息化+雙維管理的優化效果最為明顯，可使入境特殊物品全流程監管時間縮短為6.5-25.5d；就單個方案的優化效果而言，雙維管理對優化監管、提高效率的作用最明顯，可使入境特殊物品全流程監管時間縮短為7-28d。

［1］Jerry L.Mothershead，Bioterrorism preparedness III:State and federal programs and response［J］.Emerg Med Clin N Am，2002，（20）:477-500.

［2］黃素英.廈門口岸出入境特殊物品分析與探討［J］.中國國境衛生檢疫，2010，33（5）:335-338.

［3］魯少平.湖南口岸出入境特殊物品衛生檢疫監管工作分析和探討［J］.口岸衛生控制，2009，14（5）:11-13.

［4］許全華.BPR理論在檢驗檢疫管理創新中的應用［J］.檢驗檢疫科學，2003，（4）:1-3.

［5］閔凡璟.我國檢驗檢疫監管模式改革研究［D］.青島:中國海洋大學，2011.

［6］劉怡婕.寧波梅山保稅港檢驗檢疫監管的創新研究［D］.寧波:寧波大學，2011.

［7］朱莉.嘉興出入境檢驗檢疫審單流程再造研究［D］.上海:上海交通大學，2013.

［8］張瑋，張躍平.天津口岸出入境特殊物品檢驗檢疫監督管理模式［J］.口岸衛生控制，2008，（2）:14-16.

Study on Innovation of Whole Process Supervision Mode for Special Entry Goods

GaoPengfei1，DaiXiaoli2，LiuDechen2，XuWenyan2，HuangJianhua2
（1.SchoolofEconomics&Management，BeijingJiaotongUniversity，Beijing 100044；2.BeijingEntry-exitInspection&QuarantineBureau，Beijing 100026，China）

In this paper，in view of the problems in the whole process supervision system of special entry goods and considering the characteristics of the special entry goods，we applied the entry inspection theory and the supply chain management theory relevant to the special entry goods，then from the angles of informatization and duo-level management，proposed the relevant optimized whole process supervisionmodeofsuchgoods，andattheendcomparedthedifferentoptimizationsolutions.

specialgoods；entryapproval；wholeprocesssupervisionmode；informatization

F752.5

A

1005-152X（2016）05-0012-04

10.3969/j.issn.1005-152X.2016.05.003

2016-04-12

國家質檢總局科技計劃項目（2015IK016）；北京市科委課題（Z141100003614059）

高鵬飛（1990-），男，河南開封人，碩士研究生，研究方向：物流管理與工程；戴曉理（1957-），女，上海人，研究方向：衛生檢疫；劉德臣（1981-），男，黑龍江人，碩士研究生，研究方向：衛生檢疫；許文燕（1980-），女，山東人，碩士研究生，研究方向：衛生檢疫；黃健華（1961-），男，北京人，研究方向：衛生檢疫。