央地財政事權改革路線圖

劉琳

分稅制改革之后，一場更大規模和力度的央地財政關系調整正拉開帷幕。

8月，國務院發布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了2016年至2020年中央與地方財政事權和支出責任改革路線圖。

按照時間表，2016年改革率先選取國防、外交等領域，啟動財政事權和支出責任劃分改革。2017-2018年爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。2019-2020年基本完成主要領域改革，并完善法律體系。

財稅體制改革一直是全面深化改革的重點任務。在2013年11月發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，建立事權和支出責任相適應的制度，與改進預算管理制度、完善稅收制度，一同列為“深化財稅體制改革”的三大任務。

如果說深化財稅體制改革是全面深化改革路線圖中難度最大的改革之一，那么財政事權劃分改革，無疑是財稅改革攻堅克難的關鍵。《意見》邁出了重要一步，但改革推進仍然面臨重重考驗。

改革思路：事權上劃

過去幾年，對于央地財政事權和支出責任調整，究竟應走上劃事權或下放財權哪條路，業界一直有所爭議。伴隨著《意見》發布，改革思路也明朗起來，事權上劃或將成為未來央地關系變局中的主線條。

央地財政收入和財政事權上的矛盾由來已久。1994年分稅制改革對央地收入劃分進行了巨大挑戰，但在事權和支出責任的分配上，卻缺乏細致安排。在過去22年間，例如個人所得稅、企業所得稅等部分稅種，逐漸從分稅制改革初期的地方稅轉變為央地共享稅。

財政數據顯示，目前在財政收入方面，地方和中央的收入比例大體持平。例如2015年，中央一般公共預算收入占全國一般公共預算收入的45%左右;地方本級則占比大約54%。

與收入形成對比的，則是地方不斷加碼的支出責任。有一些事權地方政府沒有能力承擔，卻因“上下一般粗”的行政體制層層下沉，最終壓在地方政府身上。同樣是2015年數據顯示，全國一般公共預算支出中，中央本級占比14.5%，地方支出占比則高達85.5%。

例如，地方政府在污染防治方面的支出分擔比例高達62%。在國防方面地方政府承擔比例雖然只有2.78%，但是在與之相關的在鄉復員、退伍軍人生活補助、義務兵優待方面承擔了近100%的支出分擔比例。在國土資源氣象等事務，地方承擔了71%的比例。在養老保險補助方面，地方承擔了97%的支出比重。

中央財經大學教授王雍君對記者表示，如此懸殊的數據，意味著地方財政基本入不敷出，大部分靠中央撥款補貼。

“矛盾如此突出，要么把更多事權劃給中央，要么把更多稅源劃給地方。決策層最終選擇了前者。”接近財政部的相關人士告訴《財經國家周刊》記者。

這主要有兩方面考慮，一是一些事權本就該歸中央，例如涉及到國家安全的問題、需要全國統籌的事項，以及跨區域的資源調配等等。二是地方稅源在未來可能并不會大幅增加。2016年5月1日，“營改增”試點全面鋪開，意味著營業稅這一曾經的地方第一大稅種走進歷史。目前，增值稅收入央地按五五分配。一位接近財政部的人士對記者表示，仍有很多意見考慮到國際經驗等一系列原因，認為增值稅應劃為純粹的中央稅，地方則以消費稅、資源稅、房地產稅等為主要收入來源。

“但這三項稅種的改革要么剛起步，要么還沒有起步，什么時候能構建起一個可以替代營業稅的大項，現在還不好說。”上述人士表示。

從政策設計層面，是否需要為地方設置大項稅種，也是一個未知數。

“稅種在央地之間的分配，最主要的是要看稅收屬性。比如財產稅，可以歸地方，因為它不影響其他地方。但是大部分稅種都涉及稅基的自由流動，所以能劃給地方的并不多。”上述人士說。

共同責任待細化

相對于將明確上劃中央的財政事權以及下放地方的財政事權，《意見》中還保留了一個緩沖地帶，也就是中央與地方共同財政事權。

《意見》稱，未來將減少并規范中央與地方共同財政事權，但考慮到我國發展的階段性要求，還將保有比成熟市場經濟國家相對多一些的中央與地方共同財政事權。主要包括義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業等。

“最具挑戰的就是這一部分，涉及到下面具體的財政事權如何定義，支出責任如何劃分，非常復雜，容易產生爭議。”王雍君表示。

《意見》指出，下一步要根據基本公共服務的受益范圍、影響程度，按事權構成要素、實施環節，分解細化各級政府承擔的職責，避免由于職責不清造成互相推諉。

央地財政事權和支出責任調整是重塑央地關系的重要部分。

據《財經國家周刊》記者了解，雖然以上項目的財政事權在央地之間的劃分方案尚未出臺，但從2014年到2015年，財政部委托原財政科學研究所開展的“十三五”規劃研究課題就已將這一內容納入其中，或將為央地共同財政事權的劃分提供依據。

這項名為“‘十三五時期財稅改革與風險防范”的課題認為，在基本醫療和公共衛生方面，中央應該負責包括傳染病、精神疾病防治在內的基本公共衛生，國家級疾病的防控、三甲醫院的建設、重大公共衛生突發性事件，以及綜合性和專科醫院、社區醫院、鄉鎮衛生院等。而省級政府則應主要負責本省內的疾病防控與環境衛生、省級醫院建設等項目。

在科技研發方面，該課題建議中央財政事權應主要針對國家級和基礎性科研項目展開，例如高能物理、航天、數學、力學等，而省級財政事權則主要放在技術研發的應用、省級科研項目等方面。

環境保護方面，國家級自然保護區和跨區域環境保護，例如三江源保護、三北防護林建設、荒漠化治理等，應主要由中央財政事權和支出責任負責，省級則主要負責省內的自然保護區、省內湖泊、河流以及大氣污染防治等等。

對于基本社會保障，參與上述課題的一位人士對《財經國家周刊》記者表示，主要包括基本養老保險、基本醫療保險以及基本住房保障，但由于盤子大、負擔重，可能是央地矛盾最明顯的方面之一。“基本養老、基本醫療，涉及到人口能否跨省自由流動，對城鎮化建設十分重要，所以我們認為應該中央承擔更多財政事權和支出責任。基本住房則可以由地方承擔更多一些。”

義務教育也有類似的特點，“涉及到的人員多，財政負擔重。過去幾年，責任級級下壓，現在有些縣鎮財政的一大塊資金都用來付中小學老師的工資。”上述人士說，我們認為幼教、中小學、特殊教育，應該還是由中央財政承擔主要責任，但是可以把小學和初中的教育、校車這些事項的事權，委托給地方，但資金仍然由中央來拿。地方則應該在本地專業中等教育方面，承擔更多的支出責任。

“專項”改革須配套

央地財政事權和支出責任的改革要順利推進，專項轉移支付改革的配套跟進，是必不可少的。“在文件層次劃分好只是第一步，怎么保證落實環節不走樣、長期保持穩定，是未來更大的挑戰。”有專家對《財經國家周刊》記者表示。

過去多年，專項轉移支付的泛濫，成為央地、省市事權和支出責任難以厘清的重要原因。本應屬于上級政府的事權，層層向下傳遞，在縣、市、省沒有足夠資金時，再想方設法向上級相關部門申請專項轉移支付，在一定程度上滋生了“跑部錢進”的怪現象。

2015年2月，國務院就下發《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，專項轉移支付改革作為其中重要內容拉開大幕。然而，一年多過去了，專項轉移支付在現實中仍問題重重。6月28日發布的《國務院關于2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，專項轉移支付問題已連續多年在審計問題一欄。

報告表示，部分一般性轉移支付仍有指定用途。2015年對地方轉移支付中，一般性轉移支付占57%，比上年下降 2個百分點，其中1.35萬億元有指定用途，地方實際可統籌的僅占52%，特別是均衡性轉移支付中有25%也指定了用途。財政部應加快推進轉移支付改革，防止一般性轉移支付“專項化”。

改革過程充滿艱難。對于一些部門來說，這一改革等于是拿走了他們的“分錢權”。

某北部省份財政廳人士對《財經國家周刊》記者表示，比如改善學校辦學條件，資金本來由教育部門以專項的形式撥款，但專項里面還做了進一步細分，市縣的、農村的、普高的、職教的，各項之間互相還有交叉，“且不說尋租，上面這樣分，是不是真符合下面的資金需求情況，也要打個問號。”

稅收返還是另一個可能讓央地財政事權和支出責任在現實中遇阻的問題。稅收返還之亂，主要在于返還比例隨時間波動，且地區間返還比例不一。

作為最早提出取消稅收返還的學者之一，中國社科院財貿所研究員楊志勇表示，1994年分稅制改革之初，地方獲得稅收返還的比例定為當年財政收入增長的30%，但事實上整體比例逐年遞減，目前已降到10%左右。而另一方面是地區不平衡，不發達地區往往會獲得更大數額的稅收返還。

王雍君認為，央地之間的事權和支出責任，本來是建立在各自的財政收入基礎上，而稅收返還的現狀很容易讓央地之間的實際可支配財力變成亂賬。“政策上劃分清楚，已是邁出一大步。未來要想穩定的落實下去，還需要這些配套改革的保駕護航。”