經濟落后地區實現“基礎設施上的按揭”

曹煦

甘肅省隴南市兩徽高速PPP項目：

“沒有PPP，兩徽高速公路只能停留在想法上。” 指著墻上的一幅甘肅省交通地圖，甘肅省隴南市徽縣副縣長付小龍說。

“PPP讓兩徽高速至少提前了5年建成。”隴南市兩當縣縣長郭省軍則說。

兩徽高速，主線起于兩當縣楊店（甘陜界），與陜西省規劃的太白至鳳縣至楊店（甘陜界）高速公路相接。經靈官峽、柳林鎮、銀杏鄉，止于徽縣李家河，以樞紐立交與十天高速公路相接。兩徽高速公路主線全長53.4km，全線采用雙向4車道高速公路標準，設計行車速度80km/h。用甘肅省交通運輸廳副廳長劉建勛的話說：“兩徽高速是甘陜高速網絡的咽喉路段，也是隴南通往寶雞、西安方向的咽喉路段。”

這條高速項目的估算總投資為75.3億元，而徽縣2015年的財政收入為9.2億元，兩當縣更是不足9000萬。這便不難理解兩位縣領導的感慨以及對PPP模式的認可。

對甘肅而言，兩徽高速的故事是延續多年的交通領域傳統建設模式發生變革的生動寫照，這不僅實現了甘肅省交通建設領域PPP項目建設零的突破，并且入選財政部PPP示范項目，最為重要的是利益相關方在其中發生的角色變化。

示范項目概況

甘肅PPP模式首批公路試點項目，每公里造價1.4億

根據交通運輸部關于交通投融資體制改革的相關意見，甘肅省交通運輸廳確定了以政府和社會資本合作（PPP）模式建設兩徽高速這一重點項目，并將其列為全省交通行業采用PPP模式投資建設的首批公路試點項目。2015年9月，該項目被財政部確定為第二批政府和社會資本合作示范項目，在西北地區尚屬首次。

經甘肅省政府批準，甘肅省交通建設集團有限公司（下稱“甘肅交建集團”）為項目PPP實施機構，主要負責PPP項目的準備、采購、監管、移交等工作。

記者注意到，這個項目在前兩次招標中，都因為沒有足夠競標方而流標，在2016年6月22日的第三次招標中，經過“單一來源采購”商務談判，確定甘肅路橋第三公路工程有限責任公司、甘肅五環公路工程有限公司、中交路橋建設工程有限公司、甘肅交通規劃勘察設計院有限責任公司為社會資本投資人，項目建設用地由隴南市人民政府以土地入股形式進入項目公司。

項目實施方案顯示：該項目采用“設計施工總承包（EPC）+建設—運營—移交（BOT）+可行性缺口補助”模式建設，項目資本金30.12億元，占投資估算總金額的40%，由政府資金和社會資本自有資金共同組成;國內銀行貸款45.18億元，占投資估算總金額的60%。

值得一提的是，兩徽高速公路地形地質條件較為復雜，橋隧比達到58%，每公里工程概算造價達到1.4億元，投資巨大。“積極引入央企中交集團和省企合作的社會資本投資人，有利于充分發揮各自優勢，形成同向合力，推進項目建設。” 甘肅交建集團董事長喬松青說。

此外，《中國經濟周刊》記者注意到，該PPP項目中的一大亮點是公路建設基金的支撐作用。甘肅兩徽交通投資基金由甘肅交建集團、甘肅交通投資基金及社會投資人共同設立，目前已投放基金5億元，該基金將全部用于兩徽高速公路建設。其中甘肅交通投資基金為“合伙制私募基金”，由省交通運輸廳與中交基金共同發起，基金總規模為400億元。

雖然相對傳統建設項目，PPP項目增加了物有所值評價、財政承受能力評估、實施方案報批、社會資本的選擇、績效評價、項目移交等環節，但在甘肅省交通運輸廳副廳長劉建勛看來，這很重要：“PPP項目實施方案如同項目的工可報告，實施方案的批復即PPP項目的立項批復文件，物有所值評價是PPP項目的通行證，財政承受能力評估論證是PPP項目獲得可行性缺口補助、財政一般公共預算支出的入門證。”

甘肅交建集團總經理趙發章說，“這個PPP項目實質就是基礎設施上的按揭，提前消費，充分利用社會資本，彌補政府在基礎設施建設中資金不足的困難，有利于提高效率。”

示范項目意義

促進地方發展，調動政府部門積極性

無論是群眾還是官員，建設中的兩徽高速，無疑是條盼望了很久的路。

“（通車）將把從徽縣到兩當原本一個半小時的車程縮短到20分鐘。而從徽縣去陜西寶雞，4個小時的車程將縮短至一個半小時。”記者隨機采訪的一位徽縣司機王師傅如是說。

在徽縣副縣長付小龍看來，這條路的三大意義是方便當地人出行、促進經濟社會發展、帶動紅色旅游資源。“這是縣里最大的民生工程。”

而在這條高速的另一端、隴南市最后一個通高速的縣——兩當，對這條公路同樣盼望已久。“這條高速我們想了七八年，但沒能力做。”兩當縣縣長郭省軍直言，“這不僅是高速路，也是扶貧路、致富路，這條大通道的建成，將對我縣農業、旅游業的快速發展提供有力的支撐和保障，意義深遠。”

如果說兩徽高速通車后為地方帶來的變化還是一種憧憬，那么項目參與者角色上的變化已是現實，這也是按照PPP模式建設的兩徽高速項目，給所有利益相關方的最突出感受。

劉建勛說：“以前的傳統模式下，交通行業主管部門大包大攬，對項目的規劃、立項、投資、融資、建設、運營、養護、管理等全過程負責，既是裁判員，又是運動員。按照PPP模式，政府除負責規劃、立項和多種付費模式外，采用績效評價的手段在前述過程中實施監督管理。”

在徽縣副縣長付小龍看來，PPP模式跟傳統模式對政府帶來的最大變化是：原來是只有想法，現在效率提升;原來被動，現在縣里以建設用地入股，配角變主角;此外，施工企業都是大企業，成本降低。

身份的轉變，調動了政府部門的積極性。徽縣和兩當正在以超大力度和超常措施，為這條路保駕護航。

徽縣副縣長付小龍說，徽縣成立了“協調領導小組”，目前有20多人的團隊“全身心投入”高速公路建設：一是隨時解決有關問題（拆遷、群眾工作）;二是配合設計單位，開展前期工作;三是積極籌措征地拆遷資金;四是營造輿論氛圍;五是指定常務副縣長專管這項工作。

在森林覆蓋率超七成、有志打造“深呼吸小城”的兩當縣，正在舉全縣之力做好項目的征地、拆遷、協調服務等工作。“我每隔幾天就要去現場看看。”兩當縣縣長郭省軍說。

兩徽高速項目公司總經理武志奎顯然對政府的“配合”非常滿意，他對記者表示：“項目（高速公路）上有事我可以直接給縣長打電話，協調效率要比傳統模式高多了，真的是特事特辦。”

示范項目瓶頸

社會資本方謹慎，相關政策不配套

畢竟是甘肅省首條PPP高速項目，各方都傾注了極大“關切”。兩徽高速公路自2015年3月開展前置性手續的辦理工作，截至2015年10月底已辦結項目規劃選址意見、用地預審、環境影響評價等11項全部前置性手續。甘肅交建集團董事長喬松青坦言，這是部門重視、特事特辦的效果。“7個月時間全部手續辦結，傳統模式可能需要兩到三年。”

然而與政府一路綠燈的暢快形成鮮明對比的，是社會資本方的“謹慎”。甘肅交建集團財務部負責人郭真已記不清項目前期經過了多少輪談判，甚至簽約儀式前兩天還在和各方解釋溝通。印象最深的，和社會資本方光條款就討論了三天，“（社會資本方）就是怕吃虧，不過十幾個億真金白銀投進去，有顧慮很正常。”

甘肅省委書記王三運（前排右二）聽取兩徽高速公路建設情況匯報

解決政府的財政困難，正是PPP模式的初衷。這對屬于經濟相對落后省份、財政能力有限使得交通行業項目落地難的甘肅而言，尤為明顯。“受自然和社會經濟條件影響，甘肅省公路交通項目投資回報大多在二三十年，多數項目收益不能覆蓋成本和合理回報，需要政府付費或可行性缺口補助，加之地方政府財力有限，引進社會資本比較困難。”甘肅省財政廳PPP管理中心主任武曉崗坦言。

甘肅交建集團董事長喬松青說：“交通PPP項目收入來源主要是使用者付費與政府補貼結合，在項目自身收益低、政府補貼存在風險的情況下，民營社會資本的參與積極性不高。”兩徽高速項目歷經三次招標才落地，且社會投資人均為國企，已經佐證了武曉崗和喬松青的觀點。

武曉崗認為，民間投資在PPP的社會資本結構中占比相對較少，這一直是做PPP項目的一個難點。主要原因來自兩個方面，一是互信機制。二是融資難度。由于絕大部分項目還是靠銀行貸款，現在融資成本相對比較低的是開發性金融比如國家開發銀行和農業發展銀行，而民營企業很難從這些機構獲得貸款。

在PPP這場聯姻中，以甘肅為代表的西部地區如何對更大層面的社會資本方更有“吸引力”？甘肅省財政廳副廳長陳牧原接受《中國經濟周刊》采訪時表示，“需要政府采用較為靈活的市場機制，充分發揮市場的融資功能和發現價值的功能，解決政府資金困境。”

作為甘肅省首條PPP高速項目，兩徽高速顯然還承擔了甘肅為今后更高水平、更廣范圍推廣PPP模式探索經驗的“使命”。甘肅省交通廳副廳長劉建勛建議：為縮短高速公路建設項目傳統審批與PPP審批周期，提高工作效率，在前置性手續的辦理、工可報批、初步設計審批、潛在社會資本投資人的選擇與洽談、資本金籌措及融資、基金注入與實施方案的報批應同步進行，同步推進。

兩徽高速項目隧道建設現場

此外，記者在采訪中發現，PPP頂層設計的問題屢屢被提及。“PPP涉及財政、投資項目管理、招投標、融資、價格管理和公共服務等多方面工作，缺乏國家層面的立法，有些法規存在操作性不強、難以實施等問題，更沒有形成完整的政策體系。”甘肅省財政廳副廳長陳牧原的話很有代表性，“相關部門規章、地方政府規章和地方性法規之間不協調、不配套甚至相互沖突。”