促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育普惠性發(fā)展的財(cái)政政策分析

孫華東

(華中師范大學(xué) 教育學(xué)院，湖北 武漢，430079)

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促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育普惠性發(fā)展的財(cái)政政策分析

孫華東

(華中師范大學(xué) 教育學(xué)院，湖北 武漢，430079)

財(cái)政政策對(duì)以普惠性為目標(biāo)的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展具有基礎(chǔ)作用。普惠性學(xué)前教育財(cái)政政策改進(jìn)的核心在于保障農(nóng)村適齡兒童的平等受教育權(quán)利，難點(diǎn)在于農(nóng)村適齡兒童所受學(xué)前教育質(zhì)量縣(市、區(qū))域內(nèi)相對(duì)均衡。為應(yīng)對(duì)農(nóng)村普惠性學(xué)前教育發(fā)展的財(cái)政保障重心過低且財(cái)政投入不足等突出問題，建立"以縣為主、省級(jí)統(tǒng)籌"財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)統(tǒng)一的學(xué)前教育教師編制和工資標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)民辦學(xué)前教育分類管理、乃至擇優(yōu)管理，促進(jìn)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障立法，確保公辦和民辦普惠性學(xué)前教育共舉以及制定農(nóng)村最不利社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件適齡兒童的精準(zhǔn)扶智方案將是順應(yīng)農(nóng)村學(xué)前教育普惠性發(fā)展目標(biāo)的財(cái)政政策改進(jìn)著力點(diǎn)。

農(nóng)村學(xué)前教育；普惠性發(fā)展；財(cái)政政策

《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(2010年)指出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性(要求)多種渠道加大學(xué)前教育投入，將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政(各級(jí)政府)財(cái)政預(yù)算”。教育部、財(cái)政部在2012年聯(lián)合召開農(nóng)村學(xué)前教育工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)要“落實(shí)政府投入，千方百計(jì)擴(kuò)大普惠性資源，要把擴(kuò)大農(nóng)村普惠性學(xué)前教育作為實(shí)施項(xiàng)目的重中之重，著力解決長(zhǎng)期以來農(nóng)村幼兒‘無園上’的問題”。《關(guān)于加快改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》(2015年)指出要“充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和杠桿作用，支持鄉(xiāng)村兩級(jí)公辦和普惠性民辦幼兒園建設(shè)”。2016年3月，“十三五規(guī)劃”明確提出要“促進(jìn)社會(huì)公平正義的現(xiàn)代財(cái)政制度，加強(qiáng)農(nóng)村普惠性學(xué)前教育”。政策資料表明普惠性是農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的重要目標(biāo)，財(cái)政政策系其基本工具。但是，2015年11月，《國家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》中期評(píng)估報(bào)告指出了“學(xué)前教育‘公益普惠’程度不高，民辦幼兒園占比較高”等嚴(yán)重制約學(xué)前教育普惠性發(fā)展的問題。在這種背景下，農(nóng)村學(xué)前教育由于長(zhǎng)期以來缺乏政府應(yīng)有的財(cái)政保障而處于學(xué)前教育邊緣地帶，以促進(jìn)普及、提高質(zhì)量和保障公平為特征的農(nóng)村學(xué)前教育普惠性發(fā)展離不開財(cái)政政策的改進(jìn)。在農(nóng)村，普惠性學(xué)前教育具有哪些特征？其發(fā)展存在哪些財(cái)政政策方面的問題？如何應(yīng)對(duì)這些問題？

一、普惠性學(xué)前教育基本特征

《現(xiàn)代漢語詞典》對(duì)普惠性學(xué)前教育的解釋是：普即普遍、全面；惠即恩惠；給予好處。[1]普惠性學(xué)前教育涉及“普及和質(zhì)量”兩大內(nèi)涵，其基本特征有：在生源上，保障3～6歲適齡兒童平等受教育權(quán)利；在辦學(xué)體制上，既要立足公辦園，也要調(diào)動(dòng)民辦園積極性，即確保公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園共舉；在教育質(zhì)量上，為適齡兒童提供一定區(qū)域內(nèi)相對(duì)均衡、教育質(zhì)量大致不差上下的教育供給；在經(jīng)費(fèi)保障上，加大財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)保障力度，提高財(cái)政保障重心，明確各級(jí)政府主導(dǎo)財(cái)政投入責(zé)任。

就農(nóng)村地區(qū)而言，普惠性學(xué)前教育財(cái)政政策改進(jìn)的核心在于保障農(nóng)村適齡兒童的平等受教育權(quán)利，難點(diǎn)在于農(nóng)村適齡兒童所受學(xué)前教育質(zhì)量縣(市、區(qū))域內(nèi)相對(duì)均衡。

二、財(cái)政政策目標(biāo)與農(nóng)村普惠性學(xué)前教育發(fā)展目的相統(tǒng)一性

學(xué)前教育的重要性不言而喻，若干年的早期生命體驗(yàn)不僅會(huì)對(duì)兒童的體、腦發(fā)育及開發(fā)產(chǎn)生重要影響，而且在兒童的語言能力鍛煉，自我意識(shí)和思維習(xí)慣塑造，學(xué)習(xí)方式和人際關(guān)系構(gòu)建，自我認(rèn)知及社會(huì)交互，情感和情緒體驗(yàn)等方面亦有深遠(yuǎn)意義。[2]學(xué)前教育是人生發(fā)展的奠基性教育，是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，對(duì)義務(wù)教育質(zhì)量、國民素質(zhì)提高和社會(huì)發(fā)展具有重要的奠基性作用。[3]普惠與公平性、公益性相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)的是涵蓋各類弱勢(shì)群體適齡兒童在內(nèi)的所有學(xué)前教育適齡兒童相對(duì)均等的入園機(jī)會(huì)。學(xué)前教育高度的公共產(chǎn)品屬性毋庸置疑，普惠性的目標(biāo)是農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的基本邏輯。財(cái)政政策是指政府以特定財(cái)政理論為依據(jù)，運(yùn)用各種財(cái)政工具，為達(dá)到一定的財(cái)政目標(biāo)而采取的財(cái)政措施的總和。公共性是財(cái)政與生俱來的本質(zhì)屬性，而公益性是學(xué)前教育的根本性質(zhì)。作為政府宏觀調(diào)控重要工具，以公共性為根本旨?xì)w的財(cái)政政策則是促進(jìn)農(nóng)村普惠性學(xué)前教育發(fā)展的當(dāng)然選擇。

教育經(jīng)費(fèi)來源可以且應(yīng)該多元化，但是，政府積極而穩(wěn)健的財(cái)政投入是保證所有適齡兒童接受學(xué)前教育機(jī)會(huì)公平性和學(xué)前教育質(zhì)量穩(wěn)定性的有效保障。將學(xué)前教育納入公共服務(wù)體系，主導(dǎo)學(xué)前教育事業(yè)的健康、有序發(fā)展是現(xiàn)代政府的重要責(zé)任。[4]因此，促進(jìn)農(nóng)村普惠性學(xué)前教育的發(fā)展，不僅是政府解決農(nóng)村學(xué)前教育適齡兒童“所入幼兒園普惠性程度不高”等問題公共職責(zé)所在，也是作為政府所利用的財(cái)政政策促進(jìn)社會(huì)福利增進(jìn)和維護(hù)教育公平的內(nèi)在本義。

學(xué)前教育因具有很強(qiáng)的正外部性、公共性和福利性而在許多國家被視為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，受到政府的重視。美國20世紀(jì)60年代以來就主張“地方政府應(yīng)加大(對(duì)學(xué)前教育)投入，發(fā)展面向全體兒童的學(xué)前教育”[5]；英國頒布的確保開端兒童中心(Sure Start Children’s Center)普惠性學(xué)前教育項(xiàng)目則主張“發(fā)展學(xué)前教育學(xué)前教育要以弱勢(shì)群體兒童及其家庭為發(fā)展基點(diǎn)，并有賴于高素質(zhì)從業(yè)者及相關(guān)機(jī)構(gòu)的緊密合作，更需要長(zhǎng)期多元化的評(píng)估及相應(yīng)的法律、法規(guī)配套。”[6]可見，以財(cái)政政策來促進(jìn)學(xué)前教育的普惠性發(fā)展既符合財(cái)政政策的根本旨?xì)w和內(nèi)在性質(zhì)，也是政府在學(xué)前教育領(lǐng)域增進(jìn)公益的公共職責(zé)所在，更是英美等主流國家的一貫做法。

三、普惠性農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政政策問題

(一)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府共管財(cái)政體制導(dǎo)致農(nóng)村普惠性學(xué)前教育供給嚴(yán)重不足

《幼兒園管理?xiàng)l例》規(guī)定：農(nóng)村幼兒園的舉辦、停辦，由所在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府登記注冊(cè)，并報(bào)縣人民政府教育行政部門備案。農(nóng)村學(xué)前教育由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和縣兩級(jí)人民政府共同管理，過低的財(cái)政投入重心不僅致使農(nóng)村學(xué)前教育囿于縣、鄉(xiāng)財(cái)力而缺乏經(jīng)費(fèi)保障，而且“共管”必然衍生出縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政權(quán)、責(zé)劃分模糊不清問題。在農(nóng)村，普惠性學(xué)前教育由縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府共同管理，其天然教育產(chǎn)品供給責(zé)任主體一般應(yīng)為縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府部門或縣域內(nèi)的企事業(yè)單位和村集體舉辦。但是教育部《2013教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》顯示：2013年，全國民辦幼兒園共計(jì)約13.35萬所，總體占比約67.2%，民辦幼兒園在校生數(shù)量為1990萬人，占比51.1%，可見，學(xué)前教育在我國更符合“準(zhǔn)私人產(chǎn)品”屬性而非“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)權(quán)重的民辦學(xué)前教育不僅反映出市場(chǎng)力量對(duì)這片公共產(chǎn)品應(yīng)有之地的深度介入，更需對(duì)由現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)保障重心過低且權(quán)責(zé)劃分模糊不清的學(xué)前教育“縣、鄉(xiāng)共管財(cái)政體制”所導(dǎo)致的農(nóng)村學(xué)前教育普惠性發(fā)展缺乏穩(wěn)定且充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障等深層次問題保持清醒。

(二)財(cái)政投入不足，且財(cái)政投入結(jié)構(gòu)失衡

學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重以及學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)比重是衡量財(cái)政投入的主要量化指標(biāo)。學(xué)前教育在校生人數(shù)占全部在校生人數(shù)的比重約為17.45%(2013年)，但是，財(cái)政對(duì)學(xué)前教育投入占GDP的比重一直在0.03%～0.06%之間低位徘徊[7]；學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)“約占教育經(jīng)費(fèi)1.3%”[8]，反映出來的根本問題是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的極度不成比例的匱乏。沒有總量充足、結(jié)構(gòu)均衡和增幅穩(wěn)定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，遑論教育存續(xù)。此外，學(xué)前教育的現(xiàn)狀是中國教育發(fā)展的縮影，其財(cái)政投入結(jié)構(gòu)失衡表現(xiàn)在3個(gè)方面：城市、鄉(xiāng)村之間學(xué)前教育投入失衡；重點(diǎn)幼兒園、非重點(diǎn)幼兒園教育投入失衡與公辦、民辦幼兒園投入失衡。在農(nóng)村，非重點(diǎn)的、民辦的學(xué)前教育是農(nóng)村學(xué)前教育重要供給主體，事實(shí)上地承擔(dān)著農(nóng)村普惠性學(xué)前教育發(fā)展的重任，但是學(xué)前教育投入總體不足和財(cái)政投入結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀使得農(nóng)村學(xué)前教育的普惠性發(fā)展根本無從談起。長(zhǎng)期的投入不足、優(yōu)質(zhì)資源的過度集中[9]的財(cái)政保障格局亟待改變。

(三)民辦學(xué)前教育財(cái)政投入及其辦學(xué)質(zhì)量均無保障

在學(xué)前教育領(lǐng)域，民辦學(xué)前教育占全國學(xué)前教育機(jī)構(gòu)比重及其在校生數(shù)占全國學(xué)前教育在校生數(shù)比重分別高達(dá)67.21%和51.10%，遠(yuǎn)高于其他任何階段的民辦教育(詳見表1,2013年)。在農(nóng)村，民辦學(xué)前教育的比重大致符合全國的總體情況，民辦教育的以營(yíng)利為主要辦學(xué)目的的基本發(fā)展理念并未改變，因而僅有約3.7%(2011年)[10]的民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得到政府財(cái)政支持也就無可厚非，但是這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)前教育適齡兒童及其家長(zhǎng)擔(dān)負(fù)著過重的、不合理的學(xué)前教育成本。不僅如此，民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的專任教師比重僅占其教工總體的約1/2(詳見表1，2013年)，反映出學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教師隊(duì)伍的整體上的不穩(wěn)定性。沒有結(jié)構(gòu)合理和穩(wěn)定的教師隊(duì)伍，民辦學(xué)前教育的教育質(zhì)量根本無法得到保證。

表1　各級(jí)民辦教育機(jī)構(gòu)基本情況

(四)學(xué)前教育財(cái)政保障機(jī)制的立法進(jìn)程滯緩

十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)“全面深化改革，必須全面推進(jìn)依法治國。”法制化的路線、方針、政策的國家治理制度具有普遍性、強(qiáng)制性、長(zhǎng)效性、可訴性等特點(diǎn)[11]，這既便于普通群眾遵守，也利于國家機(jī)關(guān)執(zhí)行。但是，隨著《中華人民共和國義務(wù)教育法》(1986年，2006年修訂)、《中華人民共和國職業(yè)教育法》(1996年)和《中華人民共和國高等教育法》(1998年)的陸續(xù)頒布、實(shí)施，目前僅學(xué)前教育無專門的部門法。現(xiàn)有《幼兒園管理?xiàng)l例》等行政性管理?xiàng)l例由于等級(jí)過低而缺乏普遍且長(zhǎng)效的約束力；此外，與學(xué)前教育關(guān)聯(lián)緊密的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》(2003年)不僅本身存在重大問題、更鮮具指導(dǎo)價(jià)值。農(nóng)村學(xué)前教育適齡兒童平等受教育權(quán)利及其所需財(cái)政經(jīng)費(fèi)缺乏法律保障。

四、促進(jìn)普惠性農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的財(cái)政政策改進(jìn)

(一)建立“以縣為主、省級(jí)統(tǒng)籌”財(cái)政體制，明確各級(jí)政府財(cái)政投入責(zé)任

學(xué)前教育普惠性的發(fā)展是繼九年義務(wù)教育普及之后普及學(xué)前教育的重要體現(xiàn)，其財(cái)政體制可參照義務(wù)教育財(cái)政體制的經(jīng)驗(yàn)，即建立“以縣為主、省級(jí)統(tǒng)籌”學(xué)前教育財(cái)政體制。農(nóng)村學(xué)前教育普惠性發(fā)展根本上需要總量充足、結(jié)構(gòu)合理和穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政投入，完善的財(cái)政投入還需明確各級(jí)政府財(cái)政投入責(zé)任，即：在中央和地方的關(guān)系上，明確地方政府發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的主體責(zé)任；在地方各級(jí)政府的關(guān)系上，明確縣級(jí)政府為農(nóng)村學(xué)前教育的首要主體責(zé)任，加大省級(jí)政府對(duì)省內(nèi)各縣(市、區(qū))的學(xué)前教育發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌力度；完善中央對(duì)于縣級(jí)政府發(fā)展普惠性學(xué)前教育的獎(jiǎng)勵(lì)力度，完善農(nóng)村學(xué)前教育普惠性發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付制度，做到學(xué)前教育的縣(市、區(qū))域內(nèi)教育質(zhì)量均衡。

(二)加大農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入，制定公辦學(xué)前教育教師縣域內(nèi)統(tǒng)一的編制與工資標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村發(fā)展學(xué)前教育既要重視普及，又要重視學(xué)前教育質(zhì)量縣(市、區(qū))域內(nèi)相對(duì)均衡。百年大計(jì)，教師為先。教師質(zhì)量的均衡是教育質(zhì)量均衡的核心衡量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)縣(市、區(qū))域內(nèi)學(xué)前教育有質(zhì)量的“普及”、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)前教育的普惠性發(fā)展必須首先實(shí)現(xiàn)縣(市、區(qū))域內(nèi)學(xué)前教育教師質(zhì)量的相對(duì)均衡。人類是一種利益群體，因?yàn)槔娑叩揭黄穑矔?huì)因?yàn)槔娑髯詾檎？梢姡瑳]有數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理的財(cái)政投入，遑論農(nóng)村學(xué)前教育教師隊(duì)伍的穩(wěn)定、充足和結(jié)構(gòu)均衡，農(nóng)村學(xué)前教育的普惠性發(fā)展更無從提起。為吸引更多更優(yōu)秀的人才進(jìn)入并長(zhǎng)期留在農(nóng)村學(xué)前教育教師崗位，在“以縣為主，省級(jí)統(tǒng)籌”財(cái)政體制下，各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)加大經(jīng)費(fèi)投入，把切實(shí)提高工資待遇作為教師隊(duì)伍建設(shè)的第一要?jiǎng)?wù)。相應(yīng)地，必須要建立縣(市、區(qū))域內(nèi)城、鄉(xiāng)統(tǒng)一的公辦學(xué)前教育教師編制及平均工資標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高農(nóng)村學(xué)前教育教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

(三)加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)前教育進(jìn)行“營(yíng)利”與“非營(yíng)利”的分類管理

拋開民辦學(xué)前教育談普惠性農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展是不切實(shí)際的，推動(dòng)公辦幼兒園與民辦幼兒園共舉是實(shí)現(xiàn)普惠性農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的基本要求。2015年12月，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》修正案草案第二次審議稿公布，其中，第18條增加“民辦學(xué)校可以自主選擇登記為非營(yíng)利性或者營(yíng)利性法人”；第37條改為“民辦學(xué)校收取費(fèi)用的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)辦學(xué)成本、市場(chǎng)需求等因素確定，并向社會(huì)公示。”可見，自主登記營(yíng)利性與非營(yíng)利性已成為民辦教育立法趨勢(shì)，更是制定民辦普惠性學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵依據(jù)。世界主要國家民辦學(xué)前教育管理經(jīng)驗(yàn)是“強(qiáng)化政府在學(xué)前教育供給中的主導(dǎo)責(zé)任；引導(dǎo)并支持私立學(xué)前教育向多元化、非營(yíng)利性方向發(fā)展。”[12]為提高財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用效率，在實(shí)施農(nóng)村民辦學(xué)前教育營(yíng)利與非營(yíng)利管理的基礎(chǔ)上，財(cái)政政策同時(shí)應(yīng)關(guān)注辦園水平高、生源穩(wěn)定的營(yíng)利性農(nóng)村學(xué)前教育，“逐漸轉(zhuǎn)向擇優(yōu)和重點(diǎn)扶持”[13]。

(四)推進(jìn)學(xué)前教育立法，建立農(nóng)村學(xué)前教育普惠性發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

法律通常是國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定并具有廣泛強(qiáng)制約束力的行為規(guī)則，立法是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)按照一定程序制定或修改法律。制定《學(xué)前教育法》，以法定形式明確農(nóng)村中各類適齡兒童平等受教育權(quán)利以及各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、各級(jí)政府職能部門權(quán)力和責(zé)任，制定學(xué)前教育財(cái)政投入量化指標(biāo)，比如學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入要堅(jiān)持“兩個(gè)提高”和“三個(gè)增長(zhǎng)”，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重、財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)比重和學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)比重，以及學(xué)前教師工資標(biāo)準(zhǔn)等方面，這將為學(xué)前教育的財(cái)政投入提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)費(fèi)保障。充足的投入是一國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，而通過立法加以明確和規(guī)定則是保障學(xué)前教育投入的行之有效的做法。

(五)學(xué)前教育成本共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公辦和普惠性民辦幼兒園共舉

《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的基本意見》等頒布實(shí)施以來，很多地方地方政府提出“以公辦幼兒園為主，以公辦教師為主，以公共財(cái)政為主”的“三為主”發(fā)展模式，但是對(duì)于全國大多數(shù)地方來說，需要考慮本地實(shí)際情況慎重選擇與創(chuàng)新發(fā)展學(xué)前教育模式。在明確政府主導(dǎo)責(zé)任基礎(chǔ)上，探索建立縣級(jí)財(cái)政與家庭、省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌和中央財(cái)政專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制很有必要。結(jié)合農(nóng)村學(xué)前教育實(shí)際，普惠性民辦幼兒園是普惠性農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的重點(diǎn)，在實(shí)踐中為擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源，可通過“政府購買服務(wù)，通過限價(jià)和提質(zhì)并舉，使民辦園也能為老百姓提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)”[14]等具體做法。

(六)精準(zhǔn)扶智，加大對(duì)最不利經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位農(nóng)村適齡兒童的資助力度

所謂精準(zhǔn)扶貧，是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的治貧方式。全國婦聯(lián)2013年發(fā)布的《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》[15]顯示：全國農(nóng)村留守兒童共有6102.55萬，其中，兩歲留守兒童占比最高，達(dá)44.1%。另外，以地處西部、且國家級(jí)重點(diǎn)貧困縣占所轄縣級(jí)行政單位比重高達(dá)60%左右的貴州省為例，該省(2013年)農(nóng)村留守兒童共約有240萬人，學(xué)齡前留守兒童約有150萬人，占留守兒童總數(shù)的60%。扶貧先扶智，在“以縣為主、省級(jí)統(tǒng)籌”學(xué)前教育財(cái)政體制下，針對(duì)性地對(duì)那些“貧困縣占比大、學(xué)前教育適齡留守兒童占比高的省份或地區(qū)以及在農(nóng)村中處于最不利社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的適齡兒童”研究制定精準(zhǔn)扶智系統(tǒng)工程或方案將是通過財(cái)政政策促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前普惠性學(xué)前教育發(fā)展的又一工作重點(diǎn)。

五、結(jié)論與討論

財(cái)政政策目標(biāo)的公共性是發(fā)展普惠性農(nóng)村學(xué)前教育的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)選擇。在城鄉(xiāng)分割和區(qū)域發(fā)展不均衡的背景下，對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育適齡兒童來說，堅(jiān)持農(nóng)村普惠性學(xué)前教育發(fā)展思路具有極強(qiáng)的建設(shè)性，與之相配套的“以縣為主、省級(jí)統(tǒng)籌”等財(cái)政改進(jìn)措施對(duì)以“提高普及、增進(jìn)質(zhì)量、保障公平”等為主要特征農(nóng)村學(xué)前教育普惠性發(fā)展的積極作用相當(dāng)值得期待。“以縣為主、省級(jí)統(tǒng)籌”農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政體制具有先導(dǎo)性的基礎(chǔ)作用，這種農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政體制不僅參照了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的經(jīng)驗(yàn)，也是對(duì)未來將學(xué)前教育納入法定義務(wù)教育之前的有益探索，更會(huì)為農(nóng)村普惠性學(xué)前教育發(fā)展提供相適應(yīng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障。

[1]現(xiàn)代漢語詞典[M].北京：商務(wù)印書館，2002：988；564.

[2]R.A.Thompson(2001).Development in the first years of life[J].Caring for Infants and Toddlers,2001,11(1) .

[3]龐麗娟.加快推進(jìn)《學(xué)前教育法》立法進(jìn)程[J].教育研究，2011(8).

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[5]王善安.美國學(xué)前教育資助項(xiàng)目對(duì)我國學(xué)前教育的啟示[J].現(xiàn)代中小學(xué)教育，2013(10).

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[9]徐雨虹.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下我國學(xué)前教育投資制度研究[D].上海：華東師范大學(xué)，2007：1.

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[15]衛(wèi)計(jì)委.2015報(bào)告：留守兒童中兩歲孩子占44.1%[N].中國青年報(bào)，2015.

An Analysis of Universal Preschool Education Fiscal Policies in Rural Areas

SUN Hua-dong

(College of Education，Central China Normal University, Wuhan 430079,China)

Universal preschool education has been the policy goal of pre-school education in rural areas for years. Under this situation, fiscal policy must play the fundamental role. To the universal rural preschool education, improvements of fiscal policy lies in the core that is to guarantee the equal rights of rural preschool-age children, and the difficulty is the relative balance of pre-school educations’ quality within a county(or district). To deal with the low level of financial security and so on，fiscal policy should pay more attentions to such aspects as defining fiscal responsibility of the governments at all levels, increasing financial input in rural pre-school education, exploring private pre-school educations’ classified management, promoting the legislation, guaranteeing the development of both public and private universal pre-school education and targeted poverty alleviation for the most unfavorable SES of preschool-age children in rural areas.

rural pre-school education；generalized system of p

；fiscal policy

2016-04-30

孫華東,碩士研究生，從事教育經(jīng)濟(jì)與管理研究。

G637

A

1009-1734(2016)06-0006-05