海西州財政有效支持特色生物產業發展芻議

劉啟發

摘要：本文通過統計分析、查閱資料、座談走訪等方式，重點研究十一五以來海西財政支持枸杞產業、城郊蔬果產業、肉牛肉羊產業發展情況，回顧出臺了的相關政策措施，總結出小投入建成大產業、小投資支撐大思路、集約化規模化發展是走城郊蔬果產業的成功之路，財政支農方式得當是推動產業發展的核心，精準發力是財政支農資金投入取得成效的關鍵等五條經驗，分析了財政支持特色生物產業發展中存在的四個方面的突出問題，提出十三五時期財政支持特色生物產業發展的七條建議，即：進一步加大項目資金的整合力度、創新財政資金扶持理念、建立柴達木特色生物產業發展基金、加大中小企業服務平臺支持力度、建立特色生物產業投融資風險補償機制、建立特色生物產業發展科技研發保障和獎勵機制，供今后工作中參考。

關鍵詞：特色；生物產業；發展；財政

海西州位于被譽為高原“聚寶盆”的柴達木腹地，境內特色生物資源豐富，主要包括枸杞、青稞、林沙植物、中藏藥材、牦牛、藏羊、高原水產等。進入新世紀，我州積極探索生物資源開發利用途徑，采取引種、馴化、雜交、推廣等常規技術，在枸杞產業發展、城郊果蔬產業、牦牛遠緣雜交利用等方面取得了實質性突破和階段性成果。特色生物產業發展已納入“十三五”規劃的五大新興產業之一。在“十三五”開局之年，為了進一步提升財政支持特色生物產業發展的思路，結合供給側改革，開展調研工作。

一、財政支持特色生物產業發展情況

海西財政通過補助、獎勵、貼息、引導、參股等方式，加大對特色生物產業的財政投入力度，“十一五”以來，累計投入資金78038萬元，其中：中央和省財政投入59433萬元，占76.2%；州級18605萬元，占23.8%。

（一）枸杞產業

海西枸杞產業的發展經歷了兩個發展階段。“十一五”時期為種植基地建設階段，州級財政投入3555萬元，建成了32萬畝的枸杞種植基地。這一階段，通過引種試驗、品種培育、示范推廣等措施的基礎上，2008年出臺了《海西州枸杞產業發展指導意見》，出臺了枸杞產業發展種苗補助政策，通過財政補助種苗款的方式，引導種植戶進行種植。在此基礎上，針對基地建設緩慢、群眾種植積極性不高等因素，考慮到枸杞種植前三年，基本沒有收入的前提下，出臺了種植戶生活補貼政策。由于措施得力，基地建設取得了驚人的成果，通過三年的發展，到2010年枸杞種植面積達到32萬畝，基地建設從農戶種植向專業合作社、中小企業、龍頭企業等新型農牧業經營主體轉移。通過州財政的投入成效，撬動社會投資和上級財政的支持，“十一五”時期財政投入資金8272萬元，其中：中央和省財政投入4717萬元，占總投入的57%，重點用于枸杞基地基礎設施建設、科技推廣和品種培育方面；州級財政投入3555萬元，占總投入的43%；其中：種苗補助3070萬元，占總投入的86.4%；產品加工245萬元，占總投入的6.9%；生活補貼200萬元，占總投入的5.6%；技術推廣40萬元，占總投入的1.1%。

“十二五”期間為標準化種植和產品精深加工階段，在不斷擴大種植面積的基礎上，枸杞生產基地向標準化建設、加工向園區集聚、產品向高端有機發展，產業鏈不斷延伸，附加值不斷增加、營銷體系日趨完善，經濟、社會、生態效益不斷顯現。財政對枸杞產業的支持政策從種苗補助、生活補貼向標準化基地建設、節水灌溉、配套設施建設、枸杞精深加工、產業園區基礎設施建設、科技推廣和技術研發、病蟲害防治及育苗基地建設等方面調整。財政支持力度進一步加大，“十二五”時期財政累計投入資金達到38710萬元，年均增長25.7%。其中：中央和省財政投入28622萬元，年均增長40%；州財政投入10088萬元。其中：枸杞基地建設投入26704萬元，占總投入的69%；園區及基地配套設施建設投入3596.7萬元，占總投入的9.3%；病蟲害防治、生物農藥推廣等其他補助3164.2萬元，占總投入的8.2%；產品精深加工投入2280萬元，占總投入的5.9%；科技推廣和產品研發投入1900萬元，占總投入的5%；節水灌溉投入1035萬元，占總投入的2.7%。

目前枸杞產業發展取得了驕人成績，種植面積達到42.2萬畝，年產量5.83萬噸，綜合產值60億元，年出口量達到900噸，已建成12萬畝標準化示范基地，培育發展了70余家規模種植加工企業、50余家專業合作社，培育了3個擁有自主知識產權的新品種，加工產品品種已延伸至50余種，林下產業如枸杞雞、枸杞羊、枸杞花蜜等，也在枸杞產業的帶動下迅猛發展，品牌形象深入人心，附加值高，成為產業發展及農民增收新的增長點。同時，通過多形式、廣角度、大范圍品牌推介，積極推進實體、網上融合營銷，提升了枸杞知名度和品牌價值，受到了廣大消費者的青睞和好評。

2015年，依據品牌價值有關標準，經專家評審、技術機構測算、品牌價格發布工作委員會審定，由中國品牌建設促進會、中央電視臺、中國資產評估協會、中國國際貿易促進會舉辦的“2015年中國品牌價值評價信息發布暨中國品牌發展論壇上，柴達木枸杞是我省唯一一個初級農產品類國家地理標志產品，品種強度912，品牌價值79.9億元。

（二）城郊蔬果產業

城郊蔬果產業按照新的規劃理念，推動種植業規模化發展，高標準建設，精細化管理，實現了高產高效和示范帶動。“十一五”期間以來，我州城郊蔬果產業投入達到61437萬元；其中財政投入資金23567萬元，撬動社會投資37870萬元。截止2015年底，全州共建成冬暖式溫室17707棟，其中“十二五”期間建成溫室11700棟，面積8853.5畝，建立了8個規模種植基地。財政投資1300萬元為已建的果蔬種植基地配備了滴灌設施，各基地水電路等設施已基本配套齊全，實現了全州果蔬產業“集約化、設施化、規模化、標準化”生產經營。積極拓寬融資渠道，進一步增加金融機構對涉農貸款投放，融資平臺累計為企業擔保貸款12500萬元，貼息350萬元。

（三）肉牛肉羊產業

依據《海西州牦牛生物產業發展規劃》和《海西州特色農牧業產業發展規劃》，2012年起開始發展肉牛產業。利用當地牦牛、黃牛以及安格斯等優良肉牛資源，應用牦牛遠緣輪回種間雜交技術發展肉牛產業。三年來，財政通過飼草料補貼、肉牛養殖補貼、凍精補貼、疫病防治、科技攻關及規模養殖場建設補助等方式，共投入資金7369萬元，其中，中央和省財政投入2642萬元，占35.9%；州財政投入4727萬元，占64.1%。撬動社會資本累計投資達5億元。目前共培育專業育肥場5個、繁殖合作社50個、養殖戶140戶；建成牛配種點95處，配備人工授精儀器等設備95套，組建人工授精及養殖管理技術隊伍157人。種植苜蓿、青貯玉米等優質牧草12萬畝，基本建立了草原牧業與設施牧業相結合，放養與圈養相結合，合作社繁殖與企業育肥相結合，推進了生態循環特色農牧業的發展。“天峻牦牛”命名為國家地理標志產品。牦牛總存欄數達16萬頭，年出欄約7萬頭。

肉羊產業發展主要依托生態畜牧業合作社實施藏羊（半細毛、蒙古羊）高效養殖技術推廣項目，目前存欄237萬只，年出欄約110萬只。近年來，著力推進“茶卡羊”品牌，通過品牌推介等措施，“茶卡羊”命名為國家地理標志產品，年存欄“茶卡羊”15萬只，出欄6萬只的規模。

二、財政支持特色生物產業發展采取的主要政策措施

為了加快推進柴達木特色生物產業發展，州人民政府也先后出臺了促進特色生物產業發展的政策措施。在特色生物產業發展中，為支持經營主體融資，在涉農金融機構設立擔保和風險補償金；對涉農金融機構投入特色生物產業貸款余額新增部分，財政按比例進行獎勵；對從事特色生物產業發展的經營主體貸款，符合條件的給予貼息。

（一）枸杞產業發展方面

1.“十一五”期間，圍繞建立枸杞種植基地，出臺了枸杞苗木補助政策

農戶種植枸杞，枸杞苗木財政全額買單。同時，通過農牧民技能培訓等項目整合，大力開展種植技術培訓，培養了一批枸杞種植的技術人才和經紀人。同時，考慮到枸杞種植的前兩年，種植戶只有投入沒有收益，采取對貧困村種植戶給予生活補貼，連續補貼兩年。

2.“十二五”期間，圍繞建設標準化有機枸杞基地和產品精深加工

政府引導各類枸杞經營主體向無公害生產、綠色生產、有機生產發展，對使用有機農藥、有機肥的種植戶進行獎補，采取了財政對枸杞有機標準化生產環節實行統防統治（生物農藥、有機肥、無公害生產），按使用1000畝以上的，給予標準化生產補貼6萬元；對枸杞有機認證1000畝以上的補貼3萬元；對推廣柴杞新品種（柴杞1.2.3號）每苗補助1元。為了杜絕自然晾曬制干過程中的二次污染，引導各類經營主體建立枸杞烘干房，達到標準的給予50萬元的補助。對入駐德令哈綠色生物產業園和都蘭諾木洪枸杞產業園加工企業，給予土地、稅收等方面的優惠政策。

（二）城郊蔬果產業方面

一是建設冬暖式日光溫室蔬菜大棚。每棟補助8000-12000元。對供電、供水、道路硬化、保溫實施、自動卷簾、節水灌溉、智能化控制、保鮮庫、標準化育苗棚等配套設施給予補助。

二是對露天蔬菜種植進行補助。每畝補助300元，其中省級財政補貼200元，州財政補貼100元。

（三）肉牛肉羊產業

一是肉牛養殖方面對收購犢牛、銷售出欄環節各補貼1200元/頭。

二是種植青貯玉米（含多汁飼料）每畝補助200元。

三是凍精引進和生產制作凍精所用種公牛飼養管理費用補助每年16800元/頭。

四是引進安格斯凍精每粒補助5元，引進和牛凍精每粒補助30元。

五是牦牛遠緣雜交飼料補助每頭700元/年；藏羊飼料補助每只240元/年。

三、財政支持特色生物產業發展總結的經驗和體會

（一）小投入建成了大產業

在枸杞產業發展中，州財政用3555萬元資金，畝均投入約110元，撬動社會投資枸杞基地建設，用三年時間建成了32萬畝的枸杞種植基地，開辟了海西財政支農工作的輝煌篇章。這些成績的取得，得益于州委州政府堅持走科學發展、綠色發展、文明發展的道路；得益于州委州政府頂層設計到位，決策準確，措施得力；得益于產業的發展符合市場需求，當地水土光熱等自然資源符合產業發展的需求，產業的發展迎合了群眾的夙愿。

（二）小投資支撐大思路

海西財政支農資金緊緊圍繞州委州政府發展特色生物產業，推動循環農業發展，實現一、二、三產業融合的大思路，精準施策、精準投放、精準發力。在發揮政府投資聚集效應的同時，起到了對國家投資補漏、補缺、補短的作用，尤其對上級財政投資中空白環節進行了補充。這些看似“撒胡椒面”的小投資，往往在大產業發展中起著非勝即敗的關鍵作用。正是財政支農資金關注了這些關鍵小環節，對大思路的落地生根起到了雪中送炭的作用。

（三）集約化規模化發展是走城郊蔬果產業的成功之路

我們在總結以往農戶零散發展溫室蔬菜種植失敗的教訓的同時，探索出了新型農業經營主體引領經營，基礎設施配套，規模化發展的“千棚蔬菜基地”發展經驗，現在正在謀劃發展萬棚蔬菜基地。

（四）財政支農方式得當是推動產業發展的核心

在財政資金投入中，采取了以獎代投、以獎代補、貸款貼息等方式，財政資金根據各產業在各階段的發展狀況，制定好獎補計劃、獎補方案、獎補環節等獎補制度，嚴格按制度兌現獎補資金，不但推動了先進，刺激了后進，還撬動了各渠道的投資，同時也避免了關系投資、人情投資的發生。

（五）精準發力是財政支農資金投入取得成效的關鍵

發力的精準性、投資的靈活性，尊重基層和行業部門的意見，政府采取自下而上選項目、定投向，自上而下抓審查、糾偏差，使財政投資靶向明確，發力精準。財政投資四兩撥千斤的效果更加明顯，尤其是不斷根據產業發展的不同階段調整投資的重心，如枸杞產業種植基地發展三年后，根據需要引導的重點及時將投資轉向了標準化生產，提質增效、建設品牌。肉牛肉羊產品初步解決了雜交、擴繁問題后，投資隨即向拓展市場、加工轉化，質量安全方向轉移。財政投資的靈活調整成為了生物產業各發展環節的及時雨。

四、財政支持特色生物產業發展中存在的問題

財政支持特色生物產業發展中，取得了一些成績，總結了一些經驗，但也存在一些問題，需要我們在今后的工作中認真研究，采取有效措施，進行整體推進：

一是財政資金投入總量不足，投入到各環節和領域比較分散，資金整合難度大，難以形成資金投入的規模效益。

二是財政資金撬動金融資本投入特色生物產業發展的作用明顯，但融資難、融資貴的問題依然制約著產業發展。

三是涉及特色生物產業發展的財政專項設立過多，資金被切割分散在農牧、林業、住建、扶貧、水利、商務、經信、科技等多個部門。形成了財政資金總量既大又小，發力點分散，難以集中財力重點突破產業發展中的薄弱環節；存在多頭扶持的現象，財政資金的公平性、績效性發揮不夠充分。

四是存在“重分配輕管理，重投入輕產出”的現象，項目扶持不精準，資金使用和監管不到位，部門和項目主體責任不明確，跑冒滴漏現象不同程度依然存在。

五、今后的發展思路和重點工作

在特色生物產業發展中，如何發揮好政府和市場兩只手，按照財政改革的新要求，如何以市場為導向，進一步改進政府在競爭性領域中的支出方式，推進產業健康發展，是今后財政支持特色生物產業發展需要解決的突出問題。

一是進一步加大項目資金的整合力度。將分散在各部門的涉及特色生物產業發展方面的資金進行進一步整合，按產業設立專項資金或基金，集中財力重點突破產業發展中的薄弱環節，發揮財政資金四兩撥千斤的作用。

二是創新財政資金扶持理念。按照“無償改有償、資金改基金”、“撥改投”市場化改革要求，財政資金通過一定平臺，直接投資，不參與企業經營，一定期限內，收回財政投資并按一定比例取得回報。通過“滾雪球”的形式，讓更多的財政資金發揮最大效益。積極探索股權投入等新模式，建立健全產權明晰的財政資金股權投資管理制度，進一步發揮財政資金激勵引導作用，撬動社會資本投入，提高資金使用效益，推動產業加快發展。

三是建立柴達木特色生物產業發展基金。清理整合特色生物產業發展扶持資金，按照“支持范圍明確、支持方式規范、支持程序嚴格”的要求，出臺相關政策措施，采取市場化運作模式，吸納金融和社會資本，支持產業發展，建立柴達木特色生物產業發展基金，組建資本管理機構。

四是加大中小企業服務平臺支持力度。要繼續做大融資擔保平臺，加大對擔保機構財政資金的投入力度，真正提高其為從事特色生物產業發展的中小企業提供貸款擔保服務的能力。支持、引導和鼓勵金融機構開展金融產品創新，完善金融服務，為中小企業發展提供優質信貸支持，緩解中小企業融資困難的情形。

五是建立特色生物產業投融資風險補償機制。按照“政府引導、市場運作、風險共擔”原則，設立特色生物產業發展貸款風險補償資金，推行“撥改補”改革。貸款風險經確認后，由合作金融機構和貸款風險補償資金按比例分擔損失，以降低相關貸款的不良率，調動金融機構投資特色生物產業發展的積極性。

六是建立特色生物產業發展科技研發保障和獎勵機制。進一步培養本地成長的高科技人才隊伍，對擁有高級職稱的專業技術人員組建專家團隊，積極鼓勵高科技人才開展技術攻關和產品研發，安排科研專項經費，拓寬使用范圍，讓專家在特色生物產業發展中發揮科技引領的作用。共度重視引進高層次人才開展柴達木特色生物產業方面技術攻關和產品研發工作，建立科技貢獻獎勵機制，對重大科技攻關和研發高附加值產品做出突出貢獻的高科技人才進行重獎。

七是進一步改革當前項目申報、評審、立項的方式和內容，進一步優化程序，提高辦事效率。