G20：全球方案的頂層設計

徐方清+閔杰+王齊龍

在此次中國舉辦G20杭州峰會的過程中，

中國擔任的是一個承上啟下，承前啟后的角色

對于在現場報道G20（二十國集團）杭州峰會的中外媒體記者來說，這次峰會的搶新聞高潮直到9月5日晚上才出現。

作為東道主國領導人的中國國家主席習近平率先召開記者會后，從當晚六點至十點的這個時間段里，包括美國總統奧巴馬、法國總統奧朗德、土耳其總統埃爾多安、英國首相特蕾莎·梅、日本首相安倍晉三等在內，共計有近十場G20成員領導人及與會國際組織負責人的發布會在杭州舉行。

這些發布會還有一個共同的特點，都比原計劃晚了約一個小時，原因是下午的G20峰會階段會議延長了。

9月5日晚7時30分，讓上百位中外記者多等了一個小時的奧巴馬也在回答頭一個問題時，在原本已示意回答完畢而且媒體已準備下一個提問時，他又就第一個問題補充了幾句。奧巴馬對于自己這個小小的思維短路的解釋是，“開了一整天的會，有些累。”

從9月3日下午的二十國集團工商峰會（B20峰會）開幕式就比原計劃超出了約半個小時才開始，會議時間延長也成為G20杭州峰會的一個特點，用一些與會人員的話來說，就是“會議開得很長，談的內容很多”。

以“構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟”為主題的G20杭州峰會是2016年中國最重要的主場外交，也是近些年來中國主辦的級別最高、規模最大的國際峰會。這次峰會除了以具有鮮明中國特色的活動安排給外界留下深刻印象外，更以極具分量的約30項主要成果，成為G20歷屆峰會中成果最豐富的一屆。

9月5日晚6時許，G20杭州峰會閉幕后，習近平在杭州國際博覽中心會見中外記者時指出，在各方共同努力下，會議取得了豐碩成果，實現了預期目標。峰會之后，各方將繼續共同努力，積極落實和推進杭州峰會各項成果，共同促進世界經濟強勁、可持續、平衡、包容增長。

結構性改革

9月4日下午3時30分，作為會議主持人，中國國家主席習近平敲下木槌，宣布G20杭州峰會開幕，并致開幕辭。

在習近平致辭后，G20峰會隨即進入了閉門討論的第一階段會議。此后的一天多時間里，會議共分成了五個階段。各成員、嘉賓國領導人和國際組織負責人就更高效的全球經濟金融治理、強勁的國際貿易和投資、包容和聯動式發展等議題深入交換意見，共同討論氣候變化、難民、反恐融資、全球公共衛生等影響世界經濟的其他突出問題，達成廣泛共識。

在美國總統奧巴馬看來，雖然G20的進程總體走得很慢，也不完善，但如果和過去相比，現在的成效已經好多了。在9月6日晚的記者會上，約40分鐘的時間里，奧巴馬在開場和結尾一共花了十分鐘來介紹G20杭州峰會的成果以及美國在其中的貢獻，并特別感謝中國為主辦峰會做出的努力。

就在習近平、奧巴馬等與會各國領導人和國際組織負責人舉行一連串的記者會前，G20杭州峰會通過了峰會公報，并舉行了閉幕會。峰會公報顯示，峰會通過了《二十國集團創新增長藍圖》，共同制定了《二十國集團全球貿易增長戰略》和全球首個多邊投資規則框架《二十國集團全球投資指導原則》等重要成果。此外，峰會還產生了多個具有突破性的“首次”：比如，首次聚焦全球增長中長期動力;首次將發展問題置于全球宏觀政策框架突出位置;首次制定結構性改革優先領域、指導原則和指標體系，首次把綠色金融議題引入G20議程等。

在前彼得森國際經濟研究所（PIIE）研究員齊林斯基看來，《二十國集團全球投資指導原則》是峰會上的一個很重要的成果，因為“這能夠讓企業更容易地在海外投資建廠”。

北京大學國家發展研究院副院長盧鋒教授則認為，凝聚結構性改革共識、制定結構性改革路線圖，是G20杭州峰會的最大看點之一，也是中國作為東道主的最重要的貢獻之一。

1999年6月，G20機制七國集團（G7）的財政部長于德國提出，目的是防止類似亞洲金融風暴的重演，尤其是防范局部性金融危機擴散成更大范圍的金融危機。

G20會議最初只是由各國財長和央行行長參加，一直到2008年全球金融危機爆發后，會議升級成由各成員領導人參加的峰會，并在2009年9月的匹茲堡峰會上將G20機制確定為世界主要經濟體的“國際經濟合作的主要論壇”舉行。自2011年戛納峰會開始，“增長”一直被包括在峰會聚焦的主題內容中。與此相對應的是，全球經濟則持續增長乏力。

從G20各國自2008年金融危機之后的進程看，主要的發達國家采取了各種各樣的政策，特別是超長貨幣政策刺激經濟，在盧鋒看來，這已經把過去常規的需求管理政策用到了極致。這些政策確實起到了一些積極的效果，穩住了經濟形勢，扭轉了下滑勢頭，“但是8年過去了，長期吃這個藥但不見好，看來一味靠刺激起不了作用了。”

盧鋒和研究團隊梳理發現，在G20的框架中，對結構性改革話題從幾年前就已經開始關注。

2009年G20匹茲堡峰會宣言承諾“要在結構改革上做出顯著成效”。2010年首爾峰會將結構改革作為獨立議題討論形成多方面承諾，近年G20對結構性改革重視程度有了提升并做出一些努力，然而整體改革進程與成效不如預期。

“匹茲堡峰會中提及結構性改革，邏輯很簡單，因為經濟崩盤的危險基本上已經過去了，美國經濟已經走出了‘急救室，可以考慮一些中長期的問題。”盧鋒對《中國新聞周刊》表示，中國在這個問題上仍有很大的努力空間，“要把結構性改革提升到更高的水平，作為更加指導性、引領性的原則，并且在具體的領域上做更加邏輯縝密的定位。”

2016年2月26日，財政部、IMF（國際貨幣基金組織）和OECD（經濟合作與發展組織）在上海召開G20結構性改革高級別研討會，希望借此推動G20各方就結構性改革加強交流和凝聚共識。據財政部部長樓繼偉介紹，G20各方就結構性改革九大優先領域和48條指導原則達成共識，并制定了衡量改革進展成效的指標體系。

盧鋒連續多年為財政部擔任G20專家顧問，他帶領團隊對結構性改革的量化指標體系設計參與了很多技術性的研究工作。在此次的G20杭州峰會期間，結構性改革也是很多國際組織和工商界人士討論最多的話題。

在9月3日下午的二十國集團工商峰會（B20）閉門會議中，經濟合作與發展組織秘書長安赫爾·古里亞對整個世界經濟長期處于低增長狀態非常擔憂，他將之定義為“長時間平庸狀態”。在他看來，世界經濟目前已經形成了三個“惡性循環”，一是低需求導致的低增長陷阱，第二個是低利率陷阱，第三是低增長水平造成的不平等陷阱。

“過去三十年，沒有想到，經濟增長如此之低，收入不平等水平如此之高。” 安赫爾·古里亞認為，低利率政策可能把有關問題壓后了，但并沒有從根本上解決這個問題。他當時對緊隨B20而舉行的G20峰會發出呼吁，G20各成員要采取切實行動來改變這一狀況，在積極拓展財政空間、刺激需求推動增長之外，最重要的就是要全面推進結構改革，履行布里斯班承諾，打擊貿易保護主義措施。

“經濟危機以來，世界各地都在印錢，沒有真正解決經濟的難題，也沒有解決好就業和收入問題。”參加B20的中國企業家、杭州娃哈哈集團有限公司董事長宗慶后在接受《中國新聞周刊》采訪時說，此次在中國召開G20峰會，很有針對性地尋找當前經濟發展的問題，尋找到很多藥方，比如用創新來應對缺乏活力的問題，用結構性改革來解決短期刺激的問題，“對中國也是如此，以前的問題在于過于依賴外需，現在要更多靠內需來拉動增長。”

在盧鋒看來，中國在G20這個平臺上，高度重視和推動結構性改革議程，還體現了大國內外貫通的政治訴求。

“中國自己就在推進結構性改革，當把這個問題以實踐的方式變成多邊場合的議程，是很值得稱道的。”盧鋒對《中國新聞周刊》分析，對目前中國參與國際治理來說，要尋找一些自己真正想做、又不太容易做到的議題，“太好做了意義不大，但結構性改革就非常符合這個標準。中國把這個問題鮮明地提出來，促成全球共識，有很重要的意義，其長遠影響將隨著時間流逝更大程度顯現出來。”

惠及民生的頂層設計

在2015年11月于土耳其安塔利亞舉行的G20領導人第十次峰會期間，習近平就在發言中指出， 2016年峰會的主題確定為“構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟”。安塔利亞峰會一結束，至少從中國的角度而言，G20已經進入“杭州時間”。

在安塔利亞峰會上，習近平主席和其他G20成員領導人共同決定定期舉行貿易部長會議，并成立一個支持性的工作組，這為今年杭州峰會在貿易投資合作方面實現歷史性突破創造了有利條件。

“這其實并不容易，以前G20在貿易投資方面沒有相應機制。” 中國商務部國際經貿關系司司長張少剛告訴《中國新聞周刊》，貿易部長會此前僅開過三次，分別是在澳大利亞、墨西哥和土耳其，“沒有固定機制，由東道主決定是否召開會議”。

以往舉行的三次G20貿易部長會更像是碰面會，下面沒有工作組、委員會等常設的工作機制，也都沒有發表共同聲明。

但在張少剛看來，推動“G20貿易投資機制化”是G20在完善和發展自身機制，由危機應對向長效治理機制轉型過程中需要邁出的關鍵性一步。

2012年以來，全球貿易增長已經連續4年低于GDP增長。“這是非常不正常的。原來貿易增長一般都是GDP的兩倍以上。”張少剛說，同時全球投資也很低迷，一直沒有恢復到危機之前的水平。“多年以來貿易投資一直是全球經濟的引擎，在它發揮引擎作用的時候，大家覺得很正常。但當這個引擎啞火的時候，大家才發現這確實有很大的影響，需要重燃。”

2008年金融危機后，全球貿易增長放緩，背后有經濟波動的周期性原因。但另一方面，結構性因素也是導致貿易投資低迷的重要因素，如全球價值鏈發展趨緩、貿易治理機制滯后于經濟發展等。

與此同時，全球范圍內的自貿區快速發展。自貿區的發展在促進貿易自由化和市場開放的同時，也帶來了全球貿易治理的“碎片化”現象，很多規則交叉重疊，甚至沖突。在價值鏈高度融合的今天，一件商品從一個地區到另一個地區，會遇到很多不一樣的貿易投資規則，這給工商界帶來很大的困惑。

“全球貿易治理‘碎片化現象比較嚴重，需要改進和完善。”張少剛認為，要催生新一輪全球貿易的大發展，需要在治理層面有切實的改善。“G20作為全球經濟合作的主要平臺，應該有能力也有責任承擔起這方面的任務。”

G20成員貿易占全球80%，GDP占85%，吸引投資和對外投資分別占70%和80%，是主要大國的集合體，杭州峰會就貿易投資合作提出倡議，指出方向，將對重振全球貿易投資起到重要作用。

安塔利亞峰會一結束，商務部就提前進入了“杭州時間”，他們要趕在2016年1月份舉行首次貿易投資工作組會議前，完成“中國方案”的準備和起草。

這之后的大半年時間里，“連軸轉”基本成了中國商務部國際經貿關系司上下的常態。“過著全球時間，一直得保持清醒。因為任何時間都會有人醒著。”張少剛在接受《中國新聞周刊》采訪時笑著說。這主要是因為需要與不同國家的人協商，要克服時差問題，比如需要和美國協商時，就要在晚上或者一大早和美方開電話會。

商務部通過各個層面、各種渠道，廣泛采集各成員、國際組織和工商界的意見，并積極組織研討會、對話會，研究商討議題和成果設計，以制定出符合自身和各方利益訴求的合作方案。

不過，最初G20各成員國對加強貿易投資機制的看法并不一致。有的成員接受度高一點，比較積極，但有的成員比較勉強，甚至還有質疑，“這個機制到底有什么用？”“未來具體怎么運行，以后的東道主愿不愿意繼續推進？”等等。

中國提出的加強貿易投資機制化的方案，重要措施是定期舉辦貿易部長會議，建立貿易投資工作組，并制定工作職責，為貿易部長會議提供支持。但在貿易投資工作組會議召開前，個別成員對此并不看好。張少剛介紹說，甚至有成員代表擔憂，第一次開會，各成員沒有建立聯絡點，會不會出現應者寥寥的局面？也有些擔心“會不會形式大于內容，最終怎么形成具體成果”。

“因為一個全新的工作組，而且是在G20這樣重要的高規格的全球性合作平臺，一開始大家都沒有十足的把握。”張少剛說。但是經過細致深入的工作，各方的共識度和熱情不斷上升，2016年1月在北京召開第一次貿易投資工作組會議時，全場爆滿，沒有一個成員缺席，而且還有非G20成員踴躍報名來參會，我們在報名階段不得不對每個成員的與會名額定了上限。

為了加強與工商界的合作，2016年G20貿易部長會議和貿易投資工作組會議都給B20設立了專門席位，讓工商界代表和政府官員進行全程互動，確保在最終形成的“G20方案”里，體現工商界企業的訴求。這是G20首次引入了這種程序，得到了工商界的熱烈反響。工商界聲音和訴求的及時傳達和響應，也讓杭州峰會的經貿成果共識擁有了更多公眾基礎和切實的著力點。

G20杭州峰會除常規議題外，有兩個議題比較特殊：一是普惠金融，二是綠色金融，為此分別成立了普惠金融和綠色金融工作組。中國人民銀行副行長易綱在G20杭州峰會前夕舉行的記者會上指出，今年中國首次將綠色金融議題引入G20議程，創建了綠色金融研究小組，并且推動制定了《G20數字普惠金融高級原則》，這是該領域的第一份國際性指引文件。

最終，《G20數字普惠金融高級原則》寫入了G20杭州峰會公報。螞蟻金服首席戰略官陳龍參與了《G20數字普惠金融高級原則》的制定。他告訴《中國新聞周刊》，所謂的數字普惠金融，就是我們常理解的“互聯網+”普惠金融。過去在金融方面，中國從來不是領先的。但是在數字普惠金融方面，中國得到了世界上很多國家的認可。

螞蟻金服總裁井賢棟也在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，雖然業界談普惠金融多年，但在具體推進過程之中，有幾個核心難題很難解決：一個是怎么樣有效地觸達更多的用戶，覆蓋的成本是不是一個合理的成本，能否可持續;二是信息獲取的成本，怎么去提高信息透明度，降低風險管理的成本。但這些問題如今可以利用數字技術以可持續的方式加以解決。“《G20數字普惠金融高級原則》是一個里程碑式的文件，它對全球普惠金融的發展做了一個全新的頂層設計，明確了未來的方向。”

2016年7月在上海舉行的G20貿易部長會議形成的G20全球貿易增長戰略，還首次在G20文件中納入了促進電子商務發展的內容，對B20提出的世界電商貿易平臺倡議（eWTP）予以了呼應。

“原來G20從來沒談過電子商務這個題目，但現在互聯網經濟和電子商務快速發展，各方都有很強的意愿討論這個題目，所以中方提出倡議之后，各方都予以了跟進和呼應。”張少剛說，G20予以關注和推動之后，勢必會加速全球電子商務規則和標準的形成，這對電子商務的健康、可持續發展有好處，直接受益者就是消費者和老百姓。“海外購物會變得更便捷、更穩定。”

密集的峰會外交

9月3晚，備受關注的“習奧會”地點選在了別具歷史意味的杭州西湖國賓館。44年前，1972年2月26日，周恩來總理與尼克松總統在這里進行了通宵達旦的談判，《中美聯合公報》得以敲定。

而就在當天下午，同樣是在西湖國賓館，習近平和奧巴馬分別向聯合國秘書長潘基文交存氣候變化《巴黎協定》批準文書。隨后，中美發表《中美氣候變化合作成果》，共九條，近2000字。根據這個文件，中美雙方針對國內減排措施做了具體規劃。

潘基文在與中美兩國元首共同出席的氣候變化《巴黎協定》批準文書交存儀式上致辭稱，中美率先批準《巴黎協定》，將極大推動該協定于今年內生效。聯合國高度贊賞中美兩國在應對氣候變化挑戰方面發揮的領導作用。對于中美此舉，奧巴馬表示，美中“同時批準和接受《巴黎協定》具有歷史性意義”，而習近平主席也稱，這“展示了共同應對全球性問題的雄心和決心”。

從過去三年中，習近平與奧巴馬間的“莊園會晤”“瀛臺夜話”“白宮秋敘”到如今的“西湖之約”，中美圍繞共建新型大國關進行了全面深入的探討。此番再次會面，習近平稱，在雙方共同努力下，中美新型大國關系建設取得許多實實在在的成果。

自9月2日在杭州與哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫的第一場會談開始，在杭州的“G20時間里”， 除了“習奧會”這個重頭戲外，習近平還同來到杭州參會的G20成員和嘉賓國領導人進行了超過20場會見。而在來杭州之前，習近平在北京會見了來華正式訪問并出席G20杭州峰會的加拿大總理特魯多、沙特王儲繼承人穆罕默德。中國將主辦二十國集團領導人峰會，并參與數場重要的地區及全球性多邊活動。

有媒體統計稱，在不到一周的時間里，習近平與此番來華的全部G20成員和嘉賓國領導人舉行了會見，其中包括日本首相安倍晉三和韓國總統樸槿惠。近些年，因為島嶼爭端問題，中日關系發展緩慢，雙方領導人間的會晤一直只出現在多邊場合;而自去年年底以來，中韓間也因為美國在韓部署薩德系統出現分歧。

在9月4日晚舉行的晚宴上，習近平在致辭中說：“杭州素有‘人間天堂美譽，湖光山色，人文美景，俯拾皆是。聯通這些美景的是，一座座歷史悠久、造型優美的橋。本屆峰會會標的設計靈感就來源于此。二十國集團就宛若一座橋，讓大家從四面八方走到了一起。”

七百多年前，意大利著名商人和旅行家馬可·波羅在他的游記中形容杭州“有石橋一萬二千座”。此次G20杭州峰會，會標也主打橋的形象。它被賦予團結、融合、友誼、合作等含義，并寓意著信息時代的互聯互通。

“在此次中國舉辦G20杭州峰會的過程中，中國擔任的是一個承上啟下，承前啟后的角色。”中國國際問題研究院院長蘇格在接受《中國新聞周刊》采訪時說。而這種角色，不僅體現在中方為G20貢獻的中國智慧和方案中，也體現在中國開放、包容的處理對外關系的思維中。