內蒙古關于邊境旅游試驗區和跨境旅游合作區建設的思考

張燕茹

邊境旅游試驗區和跨境旅游合作區是黨中央、國務院從改革發展全局出發作出的重大決策，也是國家層面確定的唯一以改革為指向的旅游業發展重點領域，對各地旅游業發展和全國旅游業改革示范都具有重要的意義。

一、內蒙古與俄蒙旅游合作現狀

2015年，內蒙古深入貫徹國家旅游局515戰略、自治區8337發展思路，全區旅游人奮力拼搏，旅游業取得了較快發展，全年接待旅游者8512.61萬人次，同比增長12%；實現旅游業總收入2257.1億元，同比增長25.03%。旅游業對自治區經濟社會發展的支撐力明顯增強，旅游業總收入對GDP的綜合貢獻率為11.8%，對服務的綜合貢獻率為31%，165萬人的就業分別占全社會和第三產業就業的10.52%和26.54%。

內蒙古是中國唯一的與俄、蒙大面積接壤地區，與俄羅斯和蒙古國有4261公里的邊境線（俄1061公里、蒙3200公里），有16個國家級對外開放的口岸，其中陸路口岸13個，對俄4個，對蒙9個，3個國際航空口岸。8個口岸開通了邊境旅游業務，對俄3個、對蒙5個；有邊境旅游線路21條（其中對俄6條，對蒙15條）；有邊境游旅行社43家，（對俄20家，對蒙23家）。2015年，俄羅斯、蒙古國入境游客分別為51.41萬人次、81.73萬人次，分別占全國俄、蒙入境的32.49%、80.59%。

內蒙古與俄蒙旅游合作主要著力于以下四個方面：一是建立合作平臺。2014年建立了中俄蒙三國五地旅游聯席會議機制，每年召開一次聯席會議，中俄蒙三國五地輪流舉辦，已分別在呼和浩特市、伊爾庫茨克州和烏蘭巴托市舉辦了三屆。二是開展務實合作。通過開展青少年旅游夏令營、旅游專列、旅游包機、自駕游、美食交流品鑒、民族服裝賽事、培訓交流、旅游投資、旅游推介會等活動，促進中俄蒙三國的旅游交流。三是打造旅游產品。自治區旅游局投入資金啟動對俄蒙旅游合作項目，創建了“萬里茶道”、“和平之旅”、“三湖之旅”等品牌旅游線路。同時，鞏固滿洲里、二連浩特口岸的俄蒙合作成果，把室韋、阿日哈沙特、阿爾山、滿都拉、策克等口岸的對俄蒙旅游合作開展起來，創建滿洲里—紅石、二連浩特—扎門烏德、阿爾山—松貝爾等旅游合作區，并創建室韋—黑山頭、滿洲里—阿日哈沙特、額布都格—阿爾山、滿都拉—甘其毛都等區域自駕游小環線。四是推進企業合作。積極為中俄蒙旅游企業合作牽線搭橋，對好項目給予資金補助，中蒙博覽會期間中俄蒙旅游企業合作達成多項旅游合作意向，現合作項目有序開展，中俄企業簽定的旅游專列，7月3日已經發車，7月9日呼和浩特-伊爾庫旅游包機已經起飛，巴彥淖爾市與蒙古國東戈壁省的地區合作正在履約，企業實現了互訪踩線。

二、內蒙古與俄蒙跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區進展情況

（一）跨境旅游合作區

自治區政府十分重視72號文件的落實工作，今年自治區云光中副主席在2015年全區旅游工作會議對跨境旅游合作區工作進行了部署：“全力推進滿洲里—紅石、二連浩特—扎門烏德、阿爾山—松貝爾跨境旅游區建設”，我局綜合考慮口岸資源、跨境旅游線路、旅游通關證件、雙方口岸地區經濟社會發展水平、交通可進入性，已初步完成3個旅游合作區的規劃編制、與俄蒙方的通報，啟動了跨境旅游區建設。6月，云光中副主席又主持召開了跨境旅游合作區等各示范區的推進會。

我區滿洲里、二連浩特開展跨境旅游合作區建設的條件較好。國際關系層面中俄蒙是歷史最好時期；國內政策方面兩地是國家重點開發開發實驗區，72號文件已把滿洲里、二連浩特列入國務院支持的11個跨境旅游合作區名單；區位優勢方面兩地是我國最大的對俄、對蒙陸路口岸；跨境旅游區建設方面兩地提出早，且中方設施建設已經具有一定規模，俄蒙積極性有一定程度的提高；滿洲里、二連浩特兩個市旅游收入占地區GDP30%以上，旅游產業是名副其實的支柱產業，抓旅游是一把手工程，地區政府創建跨境旅游合作區的積極性非常高。

阿爾山跨境旅游區是2015年開始建設的，是自治區黨委對我局的考核指標，現已在蒙方口岸附近設立旅游購物店，在阿爾山至蒙古國東方省哈拉哈高勒縣二日游邊境旅游線路途中修建旅游廁所2處、設立旅游標識，在蒙古國東方省哈拉哈高勒縣修建旅游救助站，制作了跨境旅游宣傳片，開展了采風、踩線、自駕、攝影大賽等活動。

（二）邊境旅游試驗區

雖然自治區目前沒有設立邊境旅游試驗區的試驗點，但我區滿都拉、額布都格、珠恩嘎達布其、阿日哈沙特、額爾古納、策克等口岸基礎設施正在有序建設，旅游資源相對豐富，口岸延伸地區旅游市場發展良好。口岸所在盟市人民政府、盟市旅游局也分別向自治區人民政府和自治區旅游局申請創建跨境旅游合作區和申報有關跨境旅游線路，地方政府工作積極性高，但由于涉及陸路口岸通關、不同口岸出入境等問題制約著口岸邊境旅游產業的發展，同時，2014年國務院下發《關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》，取消邊境旅游線路審批，一定程度上也限制了口岸邊境旅游的發展。

（三）下一步工作舉措

跨境旅游合作區方面：一是按照自治區黨委、政府和國家旅游局關于跨境旅游合作區的具體要求，制定總體規劃方案，充分考慮到地域差異性、機制能動性、發展可持續性等問題。二是會同地區政府及自治區公安、外事、交通運輸、邊檢、海關、質檢等多部門聯合啟動創區方案，共同探索形成跨境旅游合作區的總體框架。明確目的地長遠發展目標和游客市場發展的具體指標。規范出入境有關旅游線路、車輛、人員等因素的便利化程序。有序開展與俄羅斯、蒙古國的旅游節慶活動，深化雙方旅游資源開發、旅游產品建設、旅游宣傳推廣等內容。三是利用中俄蒙三國五地聯席會議機制，不斷完善邊境旅游合作，及時提出方案執行中所遇到的問題，并上報至自治人民政府和國家旅游局。

邊境旅游試驗區方面：一是按照《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號）、《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發〔2015〕62號）、《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干措施的意見》（國辦發[2015]72號）、《關于支持旅游業發展用地政策的意見》（國土資規〔2015〕10號）等文件，聯合地區政府、財政、公安、外事、民委交通運輸、國土資源、海關、質檢等9個部門對創區進行統籌規劃，分別制定適宜口岸地區旅游發展落實方案。要遵循“一區一方案”的形式制定行之有效的創區方案。二是調動地方政府、口岸地區工作積極性，充分認識邊境旅游試驗區與跨境旅游合作區的區別，主動尋求各領域與旅游產業發展相關的突破點，整合各部門有關意見，落實方案中發展邊境旅游業務的具體事項。三是落實方案的過程中，積極協調各部門，對工作進展情況進行有序梳理，及時發現不足，不斷完善工作落實流程，不斷創新發展旅游新產品思維，不斷整合利用各部門提出涉及有關邊境旅游發展的政策。

三、創建跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區的建議

跨境旅游合作區、邊境旅游試驗區是我區與俄蒙地區合作的重要平臺，是口岸地區經濟社會發展的重要支撐，是我區守土固邊的重要屏障，是我區建設中蒙俄經濟走廊的重要組成部分，在自治區改革發展大局中具有十分重要的地位。邊境旅游試驗區是跨境旅游合作區的前置工作、基礎工作，而跨境旅游合作區是邊境旅游試驗區的最終目標。建設跨境旅游合作區條件不成熟時，特別是未得到對方國家認可時，可以先從邊境旅游試驗區做起，用成效引導對方國家關注我區建設，條件具備時，再共同創建跨境旅游合作區。

近年來，國家重視沿邊地區發展，深入推進邊境城鎮、重點口岸、邊境（跨境）經濟合作區、重點開發開放試驗區建設，打造沿邊對外開放橋頭堡和經濟增長極，“一帶一路”上升為國家戰略，特別是72號文件的出臺，為跨境旅游合作區、邊境旅游試驗區發展夯實了基礎、創造了機遇，為跨境旅游合作區發展、邊境旅游試驗區建設增加了加速發展的條件。

（一）建議設立“兩區”研究機構

鼓勵相關科研院所、旅游行政管理部門的專家學者聯合成立科研團隊，加強對跨境旅游合作區的構成要素、基本類型、建設內容、產品開發、運作主體、管理模式、政策需求、風險防控及相關問題的研究，形成具有系統性、創新性、指導性的理論成果，為決策和投資提供理論依據。同時，組織翻譯介紹“兩區”發展情況的論文和書籍，加快與相關國家在兩區建設領域的交流與合作，借鑒和吸收國際“兩區”建設的做法和經驗。

（二）建議組織專業力量，開展實地考察

依據“一帶一路”戰略、全國沿邊開放布局、各地發展基礎、地緣政治格局、鄰國邊境地區實際情況，編制具有科學性、針對性和操作性的兩區發展規劃，明確建設的總體思路、發展目標、主要任務，確定兩區發展的總體布局、重點區域、核心領域，提出兩區發展的保障措施和近期行動計劃，編制《建設指南》、《建設標準》，指導各地的“兩區”實踐，避免各地一哄而上、重復投資、低水平建設。

（作者單位：內蒙古自治區旅游局旅游合作處）

責任編輯：張莉莉endprint