內蒙古草原生態補獎機制中存在的問題及對策

烏吉斯古楞

在我國，內蒙古天然草原畝數占全國天然草原畝數的五分之一，與其他省區相比，比重極大，自然成為我國草原面積之首。內蒙古有著得天獨厚的地理優勢，為畜牧業的發展提供最優的物質基礎。在此基礎下，內蒙古草原成為我國北疆生態防線也是毋庸置疑的事情。草原資源在我國陸地生態系統中起著重要的作用，不僅拉動經濟，更是保護生態資源、促進草原文化發展的重要保障。另一方面，牧民離不開草原，更離不開他們賴以生存的畜牧業。要想維護草原生態完整，就必須發展草原畜牧業并堅持草原生態保護。近10年來存在著氣候、人為等因素，導致植被嚴重破壞。不斷惡化的草原環境問題引起了國家和社會的高度關注，因此如何調節畜牧業發展與草原生態的矛盾、處理好草原生態保護與牧民經濟收益的矛盾，是畜牧工作者面臨的首要任務。

一、內蒙古草原生態補獎機制實施的現狀

20世紀90年代是草原生態保護機制實施的分水嶺，在此之前草原生態保護是被人們忽視的階段。20世紀90年代以后，草原沙化問題逐漸暴露，迫于環境壓力，草原生態保護被提上了日程，一系列保護生態的政策由此出臺。

內蒙古自治區“十一五”期間，加強了禁牧、休牧、劃區輪牧和草畜平衡制度的落實力度，2010年全區禁牧、休牧、劃區輪牧面積達共達到78069.39萬畝，全區33個牧業旗縣實施了草地生產力和草畜平衡動態監測管理。2011年開始，國家對包括內蒙古在內的8個主要草原牧區實施了草原生態保護補獎政策，中央財政計劃每年投入134億元，主要用于補助草原禁牧、休牧、草畜平衡獎勵等。這是繼風沙源以及退牧還草工程后，國家做出的又一保護草原生態的重大決策。到2015年為止，內蒙古自治區已經全面實行了保護草原一系列機制，并取得了顯著性的效果。

二、內蒙古草原生態補獎機制中存在的問題

盡管內蒙古生態補獎機制取得了積極成效，但在政策實行當中還存在補償標準過于單一化、補償主體不全面、補償標準較低、法律法規不完善、草原監管力度不足等問題。

（一）補獎標準單一

自治區政府從實施草原生態補獎開始，補償標準基本采用了“一刀切”的做法，雖然各級政府對部分地區補獎標準作了一些改變，但與整個內蒙古千差萬別的草原環境、各地降水量、人口密度差異極大的狀況相比，補償標準過于單一化。內蒙古草原異質性突出，草原類型分為草甸草原、典型草原、荒漠草原、沙化荒漠草原和荒漠區等5種，各種類型草原的退化程度也各不相同。沒有因地制宜制定的生態補獎標準導致草原各地區之間得到的生態補獎存在較大的差距，補獎標準的單一化與補獎對象不同的矛盾將使不同草原地區之間生態服務供需矛盾更加突出，不能滿足各地區生態環境的恢復和經濟社會發展的需求。

（二）補獎主體不全

草原生態補償的原則是：生態環境的收益者向生態環境的受害者進行補償；生態環境的破壞者向保護者進行補償，因此，草原生態補償的主體應為生態環境的受益者和破壞者。但目前在內蒙古草原生態補償的實施中，主要的補償主體還是國家和政府，具體說是中央、自治區及各盟市政府，用生態補償的專項資金支持。而作為草原生態環境的受益者在這過程中并沒有承擔任何的責任。例如，北京、天津等核心地區享受了草原生態治理的收獲，卻沒有給予生態補償。我國從1949年開始內蒙古草原牧區為了國家的建設，特別是發達地區的建設，開發了大面積的草地資源和礦產資源，造成了嚴重的生態破壞，按照誰受益誰補償的原則，草原生態環境的破壞者理應擔負相應的補償責任，而不能只認為當前生活在草原牧區的牧民是破壞者和受益者。補償主體不全面造成補償資金的募集范圍過窄，導致補償資金數量有限，影響補獎機制的效果。

（三）補獎標準較低

雖然草原生態補獎政策的實施取得了明顯的效果，但現行的補貼標準較低，不利于激發牧民保護草原的積極性。以錫林郭勒盟周邊草蓄平衡區為例，按草原生態補獎政策規定，該地區草蓄平衡面積為90.2720萬畝，涉及牧戶160戶，補貼標準是1. 71元/畝，養蓄標準60畝/羊。每戶平均草場面積為5642畝，養羊94只，獲得生態補貼為9647元，據實地調查，該地區每戶實際養羊為220只。如果按照生態補獎政策草畜平衡區規定，每戶牧民就要少養羊126只，以每只羊600元（現在市場價格）來計算，牧民至少損失75600元，顯然生態補貼遠低于牧民的自主生產收入。另一方面，以我國物價水平為參照，未對補獎政策進行調整，然而我國從2011年開始實施生態補獎機制以來，商品價格發生了較大的變化，降低了補獎機制中的補助和獎勵效果。

（四）法律落實不足

現階段的草原生態補償相關法律法規尚且不健全，主要表現為立法不完善、立法體系較薄弱，政策制定也就無法到位。法律法規不完善并落后于生態保護和建設的發展是內蒙古草原生態保護面臨的難題。生態補獎機制項目實施更離不開管護和監管，從內蒙古自治區牧區監管的實際情況來看，基層草原監管隊伍力量相對薄弱，人員和經費短缺，給草原生態補獎機制的監管帶來了一定的困難。嘎查級牧民管護員補貼少（每年4000元），且缺乏必要的裝備和標識，導致管護員工作積極性不高，影響了補獎機制的效果。

三、完善內蒙古草原生態補獎機制的對策建議

（一）建立資金支持機制

第一，加大中央及各級政府的財政投入，除考慮草蓄平衡外還要考慮牧民生活成本，應盡快制定出臺后續配套政策，改善生態保護政策的單一性，進一步健全牧區醫療衛生、最低生活、養老保險等社會保障制度，解決牧民就業、醫療等實際問題，在此基礎上提高牧民的勞動技能水平。第二，利用信貸加大投入力度，降低牧民貸款條件，鼓勵用雙證（草牧場使用權證及草原承包經營權證）進行抵押，完善牧區金融體系，為牧民提供信貸服務，鼓勵牧民信貸，解決資金短缺問題，提高牧民的生產積極性。

（二）健全補獎機制主體

同等的權利對應同等的義務，稱之為公平。在實施生態補獎機制中，根據“誰受益，誰補償”的公平性原則，確定生態補償機制中的潛在主體，包括政府、單位、組織、特定區域的群體和個人。以錫林郭勒盟草原生態建設的實際情況來說，補償的主體應該包括：受錫林郭勒盟草原生態環境影響的北京、天津等地區的政府、借生態環境資源發展的企業等，以此為原則確定內蒙古自治區牧區生態補償主體。

（三）提高生態補獎標準

實際上草原生態補獎機制是一項很復雜的工作，要根據地區與牧民的生存和發展來考慮，一方面，根據畜牧業生產資料價格總體水平，適當提高補獎標準，進而使其成為一種既定機制，并建立長效的生態補獎機制，每隔2-3年對補獎標準進行適當的調整。另一方面，考慮內蒙古自治區東、中、西部地區的人口密度、草場面積等客觀因素出臺因地制宜的補獎方案，讓補獎機制落實到位并對產業選擇及結構調整給予鼓勵和幫助。

（四）完善法律制度建設

建立完善草原生態補獎的法律機制，包括：補獎原則、主體、方式等，維護生態環境保護權益，與此同時健全蘇木、嘎查等草原監理機構，培養專職人員，配足設備、落實經費，將補獎制度與草蓄平衡相結合確保資金用到實處，保障草原生態環境保護者和建設者的利益，使生態補獎機制逐步邁入法制化軌道，讓草原生態補獎機制邁上新的臺階。

基金項目：本文獲得內蒙古自然科學基金項目“草原生態保護補獎機制績效評價與政策創新研究”（2016MSO713）的資助。

（作者單位：內蒙古農業大學經濟管理學院）

責任編輯：代建明