近年來我國公益慈善組織協同監管研究綜述

梁爽

[摘 要]協同監管是公益慈善組織長期運營與持續發展的有力保障，全面、深入地探討協同監管對于公益慈善組織具有重要的理論意義與現實價值。本文在梳理、分析近年來國內相關文獻的基礎上，總結了該領域的研究重點與不足，以便未來更好地開展系統研究。

[關鍵詞]公益慈善組織 協同監管 研究綜述

美國管理學家彼得·德魯克曾講，非營利組織以“點化人類”和“改變社會大眾”為目的，是使命感、責任感最強的組織類型。作為我國非營利組織體系中的有機組成部分，公益慈善組織是民間公益事業的核心載體，具有提供社會服務、倡導公益精神、緩解社會沖突、促進人際和諧等多元功能，但是美國聯合勸募會（United Way）丑聞、新加坡腎臟基金會（NKF）丑聞、中國紅十字會“郭美美事件”等善款腐敗行為告訴我們，現實中的公益慈善組織并不是完美無缺的。正如萊斯特·M·薩拉蒙指出的那樣，我們只有從“德性完美的神話”中走出來，才能更完整地看待公益慈善組織。所以，如何規范公益慈善組織行為，怎樣防治公共責任缺失，成了該領域的研究熱點。綜觀近年來國內相關研究文獻可知，加強公益慈善組織監管，構建協同有效的監管體系，成為學者們對待慈善失靈的普遍認識。

監管即監督與管理的統稱，它是為了保障事物在運行過程中能夠按照相關制度（法律、法規、政策等）正確執行而采取的控制活動。從學理上講，監管有廣義與狹義之分，狹義上的監管是一種行政行為，即監管主體是擁有法定權力的國家政府部門。而廣義上的監管則不僅僅是政府的事，監管主體除了政府相關部門外，還包括了社會力量，如媒體、中介組織、評估機構、利益相關者、公眾等。公益慈善組織由于具有公共性、公益性、非營利性等社會特征，學者們對該組織的監管研究大都傾向于廣義上的監管，即綜合調動多元監管主體對公益慈善組織進行立體式、協同化的監管。綜觀現有的相關研究文獻，我們可以將該領域的研究重點概括為以下三個方面：

一、公益慈善組織協同監管必要性研究

學者們對公益慈善組織協同監管必要性的研究，主要是從公益慈善組織發展中的問題和現行監管中存在的問題進行闡述的。

（一）公益慈善組織發展中的問題

正如美國學者里賈納·E.赫茲琳杰在《非營利組織管理》中所說，我們將最重要的社會功能——益智、凈化靈魂以及保護健康和安全托付給非營利組織。然而我們卻發現，不法行為和不善經營已經嚴重削弱了公眾對此類機構的信任[1]。可見，為了讓應然變為實然，使學理上非營利組織的社會功能得以充分發揮，加強對該類組織的協同監管有著現實必要性。徐永光曾提及，非營利組織工作的實質是對“資金”或“資金過程”的管理，但是那里卻存在“太多的誘惑、太多的機會、太多的漏洞，而人性又是那么的脆弱”[2]。姚儉建、黃丹認為，近年來慈善行業已經出現了許多亟待解決的問題，如以非營利和慈善為名，行謀求個人、小團體的不當利益為實，濫用、挪用各種形式的資助或侵吞慈善資金等。類似這些問題的解決，都離不開一定的社會監督體系[3]。李松林指出，我國少數NGO迫于生存壓力或受到市場利益驅動，背離宗旨，不務正業，濫用公共權力。而造成這種失范、腐敗的一個重要原因就是缺乏外在的硬約束，即健全的監督機制[4]。侯江紅強調，部分公益組織借著“非營利光環”從事與其宗旨相背離的違法違規活動的現象日益增多，所產生的外部負效應嚴重影響了我國公益事業的發展。所以，公益組織財產的公益產權特征以及財務責任的先天缺陷，使得外部力量介入公益組織財務監督存在著客觀必要性[5]。徐富海指出，一些慈善組織在缺乏監督機制的情況下沒有自制能力，甚至借救濟之機中飽私囊，造成了惡劣的社會影響[6]。黃洵談到，有些基金會內控制度不健全、財務管理不規范，公益項目推進不力，資源有效配置率低，這些都給慈善腐敗提供了可乘之機[7]。

（二）公益慈善組織現行監管中的問題

何棣華指出，我國慈善組織的監督機制還不完善，雖然《社團登記管理條例》《基金會管理條例》對慈善組織的監督做了較為詳細的規定，但它們都注重的是行政監督。而以行政手段監管慈善組織，不僅成本高，還有“管不到邊”的問題，會給一些人以可乘之機，同時還認為慈善組織行業自律機制尚未建立，特別是隨時接受媒體和公眾監督這一點還未做到[8]。高鑒國認為，我國現行的慈善捐贈法規內容尚不完備，不足以對慈善活動提供必要的體制保障[9]。鄒世允、吳寶寧指出，我國目前的慈善組織監管存在行政監督停留在形式審查、內部監管有名無實、捐贈人知情權尚不充分，社會監督有待規范等問題[10]。李長春強調，近年各種慈善丑聞的披露，暴露了諸多監管漏洞與不足，認為我國慈善組織監管存在內部治理失控（內部人控制問題嚴重、財務管理混亂）、外部監管失靈（政府失靈、制度失靈、市場失靈、缺乏必要的獎懲機制）的核心問題[11]。呂鑫認為，我國現今的慈善募捐立法，不僅事前監督缺失，而且事后監督也缺乏有效性，由此造成了慈善募捐從開展到使用都無法有效監督的窘境[12]。李芳指出，我國民間公益組織尚處于初級階段，與之相適應的行政監管體系還不完善。民政部門主要依靠年檢和舉報進行日常監管，除此之外，對其違法行為無從得知。財稅部門、審計部門作為重要的監管主體，在實踐中也沒有很大的監督作用[13]。張學軍指出，基金會作為公益慈善組織的典型代表，依法接受三類監督，即內部監督、政府監督和社會監督。但是由于人、財、物的局限以及信息不對稱等原因，政府四類監管機關（登記管理機關、業務主管單位、稅務主管部門、會計主管部門）可能難以充分履行監督職責，社會公眾也可能難以充分行使監督權利[14]。李曉倩認為，基金會是發展公益事業的有效組織形式，但現有的內部治理中監事作用不能充分發揮，有效的內部制衡無法形成，而是主要圍繞行政監管機關設置的外部治理，同時又存在著日常監督權缺乏可操作性、年度檢查權未能有效落實、處罰權沒有得到積極行使等問題，外部支撐也未能充分獲取[15]。潘旦、徐永祥指出，無論是法律監管還是制度監管，我國慈善組織的監管制度體現的是“強政府、弱社會”的特征，這一監管機制造成了慈善組織的畸形發展[16]。

二、公益慈善組織協同監管體系研究

姚儉建、黃丹認為，為推動我國慈善事業規范、有序地發展，我們應從法律保證、政府監管、社會監督（大眾傳媒、同行、捐贈者等）、內部監控以及行業自律層面構建符合中國國情和國際規則的、行之有效的監督體系[3]。鄭功成指出，在對慈善組織的監管方面，政府應以相應的法律、法規、制度為監管依據，確定相應的管理部門，并依法行使監管權。此外，慈善組織還得接受捐獻者和社會各界尤其是輿論的監督[17]。孟令君指出，慈善監管的主體包括政府、社會力量和慈善機構三部分，它們的監管方式不同，作用不能相互代替，之間是一個互補的過程。對慈善組織不同形式的監管各有優勢，只有將各種形式結合起來，綜合其作用，才能實現有效監管[18]。王俊秋認為，完善慈善組織監督體系，構建自律、互律、他律共生的社會約束機制是促進慈善事業健康發展的基本保障[19]。侯江紅指出，綜觀和借鑒發達國家的經驗，認為完善的公益組織財務監督機制應是由政府、社會和公益組織組成“三位一體”的監督機制。相對而言，政府監督更加注重從宏觀層面督促公益組織，完善信息披露機制，為社會監督的開展創造良好環境[5]。陳秀峰指出，公益機構的公共責任機制是一個有機系統，多元化的監督機制是其不可或缺的組成部分，而社會監督是其核心[20]。肖和保強調，慈善組織的公共性是外部監督的正當性基礎。外部監督主要包括政府監督、社會監督、利益相關者監督及獨立機構的監督[21]。鄒世允、吳寶寧指出，為促進慈善組織健康、有序發展，我國應推動建立包括政府、內部監管、捐贈人、第三方評估機構、行業自律、社會輿論和公眾在內的有機互動的監管體系[10]。陳瑜認為，單一的監督方式無法對慈善組織進行適當的監管，慈善事業較為發達的國家都已經形成了較為完善的監督體系。所以，我們應打破政府部門對監督權的壟斷，建立涵蓋政府、行業、專業、公眾等在內的多元化的開放監督體系[22]。

袁同成、沈宮閣認為，網絡社會中，“以數字化為基礎，以互動性為根本特征”的新媒體為各種社會主體加強對慈善組織的監管提供了便利條件，也為多中心治理提供了某種可能性。因此，我國應在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會治理理念指導下，將政府監管、慈善組織自律、行業自律、公眾監督等監管機制有機整合起來，共同推進慈善監管領域的“善治”，促進慈善事業的健康、有序發展[23]。陸波指出，公益慈善組織公信力的形成和維護，有賴于完善的內外部監管機制，它是一項科學的系統工程，是自律、互律、他律的有機結合，需要政府、司法、媒體、公眾、專業機構等多方面通力合作，也需要公益慈善組織自身的努力[24]。李曉倩認為，應建立內部治理為主、外部治理為輔的治理架構，完善監事制度、優化行政監管、加強社會監督，形成交織齒合的制度群合規則束，以實現基金會應有的組織功能預期[15]。李芳，我國應建立民間公益組織的聯合監管機制，使民政、稅收、教育、衛生等相關部門信息共享、相互配合、協同監督[13]。陳旭清、田振華等根據慈善組織與相關利益者的關系程度，將監管主體劃分為直接監管主體（既定利益相關者，如捐贈人、受益人）和間接監管主體（潛在利益相關者，如政府組織、社會力量），并認為他們應各司其職、優勢互補，共同形成慈善組織的外圍監督圈[25]。潘旦、徐永祥認為，我國應建立四位一體（行政監管、內部監管、社會監督、司法監督）的慈善監管機制，從而有效地引導慈善組織的發展[16]。

三、公益慈善組織協同監管方式研究

正如上文所述，大多數學者認為公益慈善組織的監管應涵蓋多元主體、構建協同體系、形成監管合力；而針對不同監管主體的具體監管方式，學者們研究的側重點卻有所不同。

（一）政府監管

學者們主要是從法律、經濟或行政手段上具體分析了政府監管的應有方式。如張奇林認為，美國慈善事業的發達程度與其法律制度的建設有著密切關系。從慈善組織的創建到申請免稅，再到慈善機構的終止，其中的每個環節都有法律法規給予相應的規范和監督。其中，聯邦稅法作為慈善法體系中最為重要的一部，它不僅對慈善組織進行了細分（公共慈善組織和私人基金會），還從監管范圍、嚴格程度、處罰力度、公開性要求等方面對其實施了不同程度的監管。另外，作者指出，從技術角度講，國稅局是通過年度報告信息、審計財務和經營狀況、評估處罰三種方式來監督慈善組織運作的[26]。高鑒國指出，美國慈善捐贈外部監督的有效工具是明確、科學的法規條文，我國應借鑒相關經驗，通過法治途徑強化監督管理[9]。李金玉、金博認為，香港慈善事業的蓬勃興旺與其適當的監管制度密切相連。首先，慈善組織的注冊設立、善款籌集、項目運作等方面都有著操作性較強的法律規定；其次，相應的政府部門（如社會福利署、教育局、稅務局、衛生署等）對籌款、服務質量標準、財務核查、考核評估、項目進展等內容也切實履行職責，嚴格依法監管。根據香港地區慈善組織的監管經驗，內地慈善監管的重點應放在強化慈善組織運行過程的透明度和問責性上[27]。

徐富海指出，政府應通過制度設計，從信息公開層面加強對公益慈善組織的管理和監督。鄒世允、吳寶寧強調，政府應著力加強對公益慈善組織的稅務、財務、審計監督，明確劃分相關部門的監督職責，細化監督項目、內容及標準[6]。陳瑜（2012）認為，香港慈善組織之所以能在社會事務中占有重要地位，主要是依靠政府和各部門對其實施的獨特、有效的監管機制。而在政府監管方面，主要由稅務局、社會福利署、律政司、民政事務局對慈善組織的免稅、籌款與服務、慈善信托、康體發展政策進行監督管理[28]。羅照華指出，基金會作為公益慈善組織的典型代表，其發展過程中出現的多種問題都可以通過加強財務監管來解決，因此認為必須通過強化稅收監管來實現政府職能部門對其財務的直接監管[29]。黃洵認為，在對公益基金會的監督過程中，行政監督機關應通過注冊登記審查、年度檢查、強制信息公開、項目評估等措施，保障其宗旨的踐行和公益目標的實現[7]。潘乾、尹奎杰指出，英國慈善組織的興盛發達，得益于慈善法律法規，尤其是慈善監管法律制度獨具特色，因此認為我國應從明晰監管主體、規范行業自律、保障信息公開、完善司法救濟等角度進行借鑒[30]。呂鑫提出，要重構慈善募捐的全程監督機制，即首先采取備案制度，以監督慈善募捐的開展；其次完善公開義務和檢查職權，以監督慈善募捐的使用[12]。

（二）社會監管

首先，有些學者從專業評估的角度剖析了第三方機構的監管方式。如王俊秋認為，第三方評估機構應通過培訓評估人員、制定細化的評估指標的方式加強對公益慈善組織的質量監督[19]。石國亮提及第三方評估機制是一種外部監督制衡機制，它與政府監督和公眾監督共同構成了系統的外部監督體系。在完善公益慈善組織第三方評估機制的問題上，強調應從提升評估主體的獨立性和公信力、改進評估過程、優化評估外部環境等角度展開[31]。戚枝淬、王鍇指出，第三方監督是慈善捐贈外部監督的重要組成部分。我國目前的第三方監督存在缺乏法律保障、獨立性不足、權責不明確等問題，為此從完善慈善捐贈監督立法、構建第三方監督機構權責體系等角度提出了相關對策建議[32]。徐永祥、潘旦強調，第三方獨立監管機制的建設有利于推動慈善組織的規范化發展，認為第三方機構可以從建設公益資金、學習先進評估方法、拓寬信息來源等角度提升自身的獨立性與專業性，政府與社會應該從政策授權、媒體宣傳、公眾參與等層面增強第三方機構的合法性、認知度與支持力[33]。其次，在公眾監管與媒體監管上，姚儉建、黃丹認為，喚醒公眾慈善意識是強化公眾監管的有效方式，而在這方面，傳媒肩負著重要的社會責任[3]。史正保、王李娜指出，報紙、電視、互聯網等媒體可以通過開設更多“慈善專欄”的方式加強輿論監督[34]。袁同成、沈宮閣認為，網絡社會下新媒體的迅速發展使得公眾可以不斷通過微博、微信、論壇等方式進行慈善監管[23]。

（三）行業監管

史正保、王李娜指出，行業自律組織可以通過制定完整、有效的，每位成員都必須遵守的行業自律條款的方式來進行監管。行業自律組織可以對不按條款運作的成員予以懲罰，嚴重的可以開除會員資格，從而保持行業的純潔性[34]。鄒世允、吳寶寧認為，在構建行業互律機制上，應通過一系列的行業規范和公共道德來加強公益慈善組織間的交流、合作與相互監督管理，以促進該行業良性競爭局面的形成[10]。

（四）內部監管

鄒世允、吳寶寧指出，公益慈善組織應充分賦予內部監督部門（如監事會）獨立的監督權和質詢權，加強對組織日常管理、財務運作、項目執行的監管[10]。李長春認為，要加強慈善組織監管，除了調整政府監管思路和監管策略，積極調動社會先進監管資源外，還必須采取建立健全慈善組織內部董事會和監事會治理結構的措施[11]。張學軍指出，內部監督的地位重要，它不僅能減輕政府監督和社會監督的負擔，最大限度地維護組織自治，還能最靈活、最經濟地實現監督。內部監督可以通過向監管機關反映內部情況的方式增強“政府監督”的效力。另外，還可以從監事資格、監事的人數、監事會會議、監事的權利與義務等角度完善內部監督制度[14]。

綜上所述，目前國內學界對公益慈善組織的協同監管問題進行了有益的探索，但總體看來該領域的研究仍處于起步階段。首先，從研究內容上看，盡管學者們嘗試從不同角度建構了涵蓋行政監管、行業監管、第三方監督、媒體監督、公眾監督的協同監管體系，但大部分研究停留在了多元主體協同共治的主框架上，既沒有對各監管主體的次框架體系進行探討，也沒有對各監管主體間的協調運作機制展開研究，這種“粗描”式的輪廓圖尚未形成科學、系統的監管體系，其操作性、效用性上遠未完善。

其次，在研究熱點上，大多數學者的協同監管研究主要強調了政府監管，特別是對法律、稅收等監管手段著墨最多，對公益慈善組織的內部監管、社會監管層面只是略微提及，并未深入展開，這就相對忽視了過程監管中內部因素及社會選擇因素的重要作用。從某種意義上講，內部監管是協同監管的基礎，社會監管是協同監管的保障。片面強調政府監管的重要性，不利于其他監管主體比較優勢的發揮，最終會影響多元主體參與的全程監管的整體效力。

再次，在研究層次上，大部分學者從宏觀制度的層面對公益慈善組織協同監管展開研究，如他們會在吸收發達國家先進監管經驗基礎上，通過引入西方相關理論闡釋中國語境下宏觀監管制度建設與完善問題，這不僅會引發“拿來主義”的適用性問題，也會使得公益慈善組織的本土化監管理論發展滯后。另外，在少量的微觀監管研究中，學者們通常采用“個案描述—問題分析—對策建議”式的研究架構，研究成果零散，對比研究欠缺，這種從個案到個案（從特殊到特殊）的研究沒有上升到組織這一中觀層面進行探討，也就難以從中歸納總結出具有普適意義的監管規律。

最后，在研究方法上，大多數學者采用定性研究的方法，集中于宏觀層面的監管戰略的制定，相對忽視了微觀實證的價值與意義。換言之，定性研究雖然把握了對待公益慈善組織我們應該實行協同監管的大方向，但卻忽視了對如何開展協同監管、怎樣進行分工合作等精細問題的實證式探究，其實踐指導意義還顯不足。所以，無論是從研究內容、研究熱點，還是在研究層次、研究方法層面上看，我國公益慈善組織的協同監管研究仍屬于新興領域，處于學理探索的起始期。結合目前的研究現狀，學界在未來的研究過程中應深化對協同監管的認知，注重協同力的執行，即在多元監管理念下如何明晰各監管主體的權責，調動各監管主體的積極性；怎樣構建監管主體間的協同合作機制，形成“無縫隙”的系統監管體系，將成為公益慈善組織監管領域的研究趨勢。

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